卫雪晴

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 问题的提出

1.1 河长制概述

所谓河长制，是指在我国的省、市、县、乡四级设立河长，由他们担负组织和领导相应河湖的治理及保护职责，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六大任务。自2007年江苏省无锡市太湖流域真正意义上实现了河长制水环境综合管理模式以来，河长制作为水环境治理手段的一次成功创新大面积被推广至全国，截止2018年6月底，全国31个省(自治区、直辖市)已完成河长制的全面落成[1]。

河长制的蓬勃发展使我国水环境治理进入了一个新的层面，逐步扎根在我国流域治理的结构、过程等各方面，不仅在实践中延伸出了更加因地制宜的管理模式，也引发了学术界的广泛关注和研究。综合来看，目前我国学术界对河长制的探讨主要集中在对河长制的制度逻辑运行、政策扩散、绩效评估、困境问题等方面。尽管河长制从制度上具有十分重要的研究意义，但仅仅关注制度本身是不够的，更需要将河长制置于其作用背景即流域水环境之中加以分析，使其不断优化，成为维护我国水资源生态健康的坚实举措。

1.2 河长制与流域协同治理间的裂痕

我国流域治理主要以属地划分和分级管理原则为准绳，将流域自上而下逐级切割，将河流治理职责落实到地方具体的党政负责人身上，形成了由不同层级地方政府河长负责的流域单元[2]。河长制的建立本质上是流域分级分段管理的延伸，尽管具有权责到人、治污高效的优势，但同时具有明显的权力制度特征，使其存在实践上的灰色地带。……