李军 李传兵 王伟

摘 要：运用政策内容分析法，结合相关政策工具理论、构建基本政策工具与体育强国价值二维框架对1995—2020年间我国3项《奥运争光计划纲要》政策文本进行计量与分析。剖析我国奥运战略计划在不同历史阶段政策工具使用特征，以及政策工具维度与体育强国价值维度各项指标之间选择是否存在缺失与冲突，据此提出相关政策建议，以期为未来奥运争光计划纲要政策的优化与完善提供借鉴。

关键词：政策工具;体育强国价值;奥运纲要;内容分析

中图分类号：G80-051  文献标识码：A  文章编号：1009-9840（2021）06-0008-08

Policy research on the Outline of China's Olympic Honor Plan （1995—2020） from the perspective of policy tools

LI Jun，LI Chuanbing，WANG Wei

（School of P. E.， Hubei Normal University， Huangshi 435002， Hubei， China）

Abstract：Using the policy content analysis method and combined with relevant policy tool theories， the authors constructed a two-dimensional framework of basic policy tools and the value of sports power to measure and analyze the three policy texts of China’s "Outline of the Olympic Honor Program" from 1995 to 2020. They discuss the characteristics of the use of policy tools in different historical stages in China’s Olympic strategic plan and whether there are any deficiencies and conflicts in the choice between the dimensions of policy tools and the value of sports powers， so as to put forward relevant policy recommendations， with a view to winning the glory of future Olympics.

Key words：policy tools; sports power value; Olympic Outline; content analysis

收稿日期：2021-04-23

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目（18YJC890013）。

作者简介：李军（1975- ），男，硕士，研究方向体育教学足球。

通讯作者：李传兵（1983- ），男，博士，讲师，研究方向足球教学与训练。

《奥运争光计划纲要》（以下简称《纲要》）政策体系是国家政府高效推动竞技体育快速、健康发展的重要载体，分析与评价《纲要》政策所选用工具的恰当性与适度性，是奥运争光计划纲要政策体系不断完善与优化的基础，亦是推动我国奥运计划目标得以实现的重要保障。体育强则国强，国运兴则体育兴，体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想。经过20多年艰苦奋斗，《纲要》政策体系不断得到优化与完善。回望过去，展望未来是国民进步的体现。为深入剖析我国奥运战略计划在不同历史阶段政策工具使用特征，以及政策工具维度与体育强国价值维度各项指标之间选择是否存在缺失与冲突，本研究结合相关政策工具理论，构建政策工具X维度和体育强国价值Y维度二维分析框架，对1995—2020年间我国3项《纲要》政策文本进行计量与分析，欲系统立体地呈现《纲要》政策在不同历史阶段（1995—2000年、2001—2010年、2011—2020年）工具选择的聚焦点和变迁特征，以期得出《纲要》政策体系工具运用规律，发现以往政策制定所匹配工具的优势与不足，这对后期工具的再次选择具有重要意义。

1 《纲要》相关研究回顾

《纲要》是指引我国竞技体育发展的纲领性文件，对促进竞技体育全面、协调、可持续发展，推动我国由体育大国向体育强国迈进具有非常重大的战略价值。随着社会主义市场经济的发展，《纲要》的落实，学术界对其研究日益丰富。有涉及实施现状及其影响因素研究[1]，理论与实践研究[2]，战略定位与路径选择研究[3]，也有涉及兼论制定新奥运争光计划几个问题和可持续发展研究，如郝勤等[4]、韩春利等[5]就“举国体制”与《奥运争光计划》关系进行研究，提出立足于新型“举国体制”，实施后备人才工程、场地设施与经费投入工程、科技服务与创新工程、运动员教育工程等是我国奥运争光计划可持续发展的战略方案。

综观已有成果发现，围绕我国奥运争光计划相关研究一直处于不断的探索与完善中，针对奥运争光计划政策体系结构及历史变迁特征研究相对匮乏。为深刻认识我国奥运争光计划在不同历史阶段政策工具的匹配情况，本研究以政策工具为视角审查奥运争光计划政策体系的历史工具变迁特征，并根据相关结论提出政策层面的前瞻性政策建议，以期为优化与完善我国奥运争光计划政策的制定提供参考。

2 研究设计

2.1 研究方法与样本

内容分析法是对具有明确特性传播内容进行客观、系统、定量描述的研究方法[6]，其目的是对政策内容進行量化分析，突出政策本质特征和内在关联[7]，进而揭示政策内容所隐含的规律与趋势。奥运政策是竞技体育发展的生命线，是政府为满足社会进步与经济发展对竞技体育提高更高需求，以实施全方位、多层次、全过程的系统管理与控制的纲领性文件。《纲要》政策制定的合理性直接关乎竞技体育发展的规模、速度以及方向。迄今为止，国家体育总局（原国家体委）先后共颁发A—《奥运争光计划纲要（1995—2000年）》、B—《奥运争光计划纲要（2001—2010年）》、C—《奥运争光计划纲要（2011—2020年）》3项奥运计划纲要，这些权威文件是指引我国竞技体育高效、快速、健康发展的蓝图。本研究以此3文本为研究对象，运用内容分析法等对每项政策具体条款分析单元进行编码，并把一致认可的政策编码归纳到最符合政策二维分析框架进行统计，分析政策工具选择与组合是否存在冲突与缺失，进而提出相应优化政策建议。

2.2 政策工具视角下《纲要》政策分析框架构建

政策工具的设计与选择并非盲目自发，而是根据特定历史环境、目标群体诉求等因素影响，综合选择最适宜推动政策目标发展的政策工具。政策工具选择合理性与设计成熟度，直接影响政策的可行性和操作性[8]。深入剖析奥运争光计划政策变迁工具特征，是我们正确认识我国竞技体育改革发展的重要依据。在学习与借鉴郑志强[9]、时维金[10]、刘春华[11]、马运超[12]等学者研究成果基础上，结合相关政策工具理论，构建政策工具维度为主、体育强国价值维度为辅的二维分析框架，对我国20多年来奥运争光计划改革中政策工具匹配情况进行描述与分析。

2.2.1 X维度：政策工具维度

政策工具分析是以政策的结构性为基本理论基础，政策选择的方向性反映出决策者公共政策价值和观念[13]。Rothwell和Zegveld据作用面异同，将政策工具分为供给型、需求型和环境型，并认为三型工具平衡使用，才能保证政策的合理性与科学性[14]，其工具思想淡化政策强制性特征，并弱化政府作为控制者与干预者的作用[15]。本研究以此思想为分类理论，将我国奥运争光计划政策体系所涉及的政策工具划分为供给型、环境型和需求型。其中，供给型强调政府需提供人才、资金、技术、信息等资源直接推动奥运战略计划发展;环境型强调政府需加强体育策略措施、体育金融财务、体育法规管制和体育税收制度等手段间接推动奥运计划发展;需求型强调政府需完善体育政府采购、体育贸易管制、体育服务外包等制度方案开拓体育市场，直接拉动体育产业发展。

总体而言，供给型和需求型会对奥运争光计划起到推拉作用，而环境型会间接地影响奥运争光计划（见图1）。

2.2.2 Y维度：体育强国价值维度

奥运争光计划是一项长期的系统工程，对努力实现由体育大国向体育强国迈进具有重大战略意义。习近平总书记指出：“体育强国基础在于群众体育，发展体育运动，增强人民体质是我国体育工作根本任务。”党的十八大以来，特别是“十三”五时期，党和政府高度重视且全面推进群众体育、竞技体育、体育产业、体育文化等各方面发展。田雨普教授认为竞技体育和群众体育是衡量和判别体育强国的两项基本标准，而体育产业、体育科教、体育法制、体育传播、体育管理和体育交往是体育强国的支撑系统，体育精神、体育威望、国际体育话语权则是体育强国软实力的表现[16]。体育强国价值领域承载着国家强盛、民族振兴的梦想。因此，本研究将体育强国价值维度细分为竞技体育、群众体育、体育管理、体育科教、体育法制、体育交流、体育产业、体育传播、体育精神9个指标。

2.2.3 X—Y二维分析框架

单一的政策指标维度不能全面反映政策文本所有特征，特别是掺杂经济、政治、文化以及社会背景的体育。而且政策工具选择并非盲目自发，而是受到目标群体等多重因素影响。因此，分析政策文本需全面考虑其自身特征与内涵。基于政策工具X维度与体育强国价值Y维度交叉组合，构成X—Y二维分析框架，如图2所示。

3 政策工具视角下《纲要》政策分析

3.1 政策文本内容编码

在编码前，首先对政策工具X维度与体育强国价值Y维度各项指标赋予编码号。供给型二级指标体育设施建设、体育人才培养、体育资金投入、体育信息服务、体育科技支持赋予编码号分别为：111、112、113、114、115;环境型二级指标体育法规管制、体育策略措施、体育目标规划、体育金融服务、体育税收优惠赋予编码号分别为：121、122、123、124、125;需求型二级指标体育海外交流、体育贸易管制、体育服务外包赋予编码号分别为：131、132、133。体育强国价值维度指标竞技体育、群众体育、体育管理、体育科教、体育法制、体育交流、体育产业、体育传播、体育精神赋予编码号分别为：211、212、213、214、215、216、217、218、219。其次，遵循科学性、准确性、统一性原则对A、B、C 3篇政策文本按照“政策编号-章节号-分析单元”逐条进行编码，当某条分析单元包含多种编码含义时，需多次研讨、斟酌，重新编码。最后，把一致認可的分析单元编码号归纳到最符合政策性质的框架形成政策内容分析单元编码表（见表1），其中，共编码403次，限于篇幅，未完全列出。

3.2 政策文本内容效度检验

根据数学集合原理，用3位编码者在各级目类上编码所得到的交集部分除以各级目类并集，即可得到编码信度检验结果。因此，在编码前，要求3位编码者能够熟悉并掌握“X维度”与“Y维度”含义，并能遵循科学性、准确性、统一性原则进行编码、归类与记录。具体计算公式为：CA=N1 ∩ N2 ∩ N3/N1 U N2 U N3，其中，N1、N2、N3表示A、B、C 3位编码者编码个数，N1 ∩ N2 ∩ N3表示3位编码者编码归类相同个数，N1 U N2 U N3表示3位编码者各自编码个数并集。据Insch & Murphy[17]和Ormerod[18]研究显示：编码一致性系数达到0.80以上即为可接受程度，0.90以上为很好程度。本研究对3位编码者编码归类情况进行一致性系数检验，结果显示：“X维度”与“Y维度”一致性系数分别为0.85、0.88，其结果达到可接受程度。

3.3 《纲要》政策单维量化分析

3.3.1 X维度：政策工具分析

如表2、图3所示。总体上，《纲要》政策兼顾供给型、环境型和需求型政策工具的运用，多层次、多角度，促使我国竞技体育全面协调可持续发展。但在一、二级政策工具使用上存在显著性差异，其中，环境型响应248次，占61.5%，依次供给型131次，占32.5%，需求型24次，占6%，这说明党和政府主要以环境型为主，供给型和需求型为辅，形成具有中国特色竞技体育管理体制和运行机制的发展模式，以此推动我国奥运争光计划的实施。

在环境型政策工具中，体育策略措施响应141次，占57%，依次为体育法规管制77次，占31%，体育目标规划30次，占12%，而体育金融服务与体育税收优惠未见涉及。在中国特色竞技体育管理体制和运行机制上，侧重体育策略措施和体育法规管制及体育目标规划工具运用是国情所需，也是有效促进竞技体育全面、协调、可持续发展的战略。在供给型政策工具中，体育人才培养响应最多，占42%，体现为奥运培养高水平竞技人才同时，形成特色优势项目的人才群和人才链。体育设施建设和体育资金投入及体育科技支持占比分别为17%、16%、16%，具体表现在加大对实施奥运战略的投入，进一步改善训练、竞赛、科研等基础设施和人才条件，保障各项目训练、科研、器材和训练基地建设。与此相比，体育信息服务占比较低，但在普及和宣传奥林匹克精神及信息平台建设上，党和政府有制定切实可行的方案。在需求型政策工具中，仅涉及体育海外交流方面的建设，持有“请进来”和“送出去”的学习态度，有目的加强国际交流合作。

表3、图4显示，第一计划（1995—2000年）政策工具响应最多，原因随着苏联的解体和东德的消失，世界竞技体育原有格局被打破，与我国处同一档次的竞争对手逐渐增多，且我国具备夺取金牌实力项目落后于西方发达国家，某些优势项目未走出低谷期，总体实力亟待加强。因此，这时期内我国各项政策工具使用均达到顶峰。第二计划（2001—2010年）政策工具相对第一个6年计划整体减少49次，但在体育设施建设上有所增加，最主要原因是2001年7月13日，北京成功赢得2008年奥运会举办权，在训练基地场馆、设施硬件条件、配置先进训练器材设备及科研仪器等方面上提出更高的要求。第三计划（2011—2020年）是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化关键期，是推动我国由体育大国迈向体育强国重要阶段。这一时期政策工具相对第二计划增多18次，具体体现在环境型层面上的体育法规管制、体育策略措施和体育目标规划，以及需求型层面上的体育海外交流。然而，供给型层面工具的减少，不利于我国奥运争光计划的实施与竞技体育的发展，减弱供给面本身具有的推动力。

3.3.2 Y维度：体育强国价值维度分析

《纲要》的制定是为我国竞技体育发展所面临的形势和任务作出全局性的总体规划，故对《纲要》体育强国价值维度进行分析，有利于观察《纲要》在不同领域层面的针对性与关注度。图5显示，在体育强国价值领域层面，体育管理（89次，22.1%）与体育科教（83次，20.6%）最受关注，这与《纲要》制定的初衷和奥运争光计划发展的背景、目标、原则、对策、措施以及社会需求息息相关。从各层面数据来看，党和政府在政策文本中密切关注群众体育（65，16.1%）与体育法治（60，14.9%）领域改革，其中，加强群众体育领域改革，就是加速推进体育强国发展，体育法治是体育强国建设过程中重要保障，为迈向体育强国保驾护航。重群众体育发展是习近平总书记提出的策略方针，也是契合新时期健康中国发展的必然要求。竞技体育（53，13.1%）和体育交流（24，6%）涉及比例虽不高，但二者的结合，完美诠释了体育强国的价值意义。高水平竞技体育是我国争夺奥运金牌最佳策略，是十年磨一剑的终极目标，体育交流作为运行载体，把我国竞技体育推向更高国际舞台。体育传播（15，3.7%）与体育精神（8，2%）在构建和谐社会进程中发挥重要特殊作用，在促进全社会奋发进取、团结友爱、共同进步中体现出更大价值，但仍有很大提升空间。值得注意的是，体育产业（6，1.5%）涉及最少，新中国体育产业工作发展研究指出我国体育产业增加值从2006年的982.89亿元上升至2017年的7 811.4亿元，年均增长率高达20.9%，显然体育产业已成为国民经济的重要组成部分，因此，在向体育强国迈进过程中，不可忽视体育产业领域的改革。

3.4 X—Y二维组合分析

在X维度编码基础上加入Y维度，故可分析《纲要》政策工具与体育强国价值领域间相互关系。工具在体育强国价值领域的涉及程度，对体育强国各指标发展起到关键作用。如图6、图7显示，我国《纲要》政策在体育强国各价值领域都有所涉及，但涉及比例有所差异，这充分体现党和政府对推进我国奥运计划实施的倾向性。从各层数据来看，涵盖改革重点领域内容突出，覆盖面广。首先，在体育管理领域，更多使用强化性的环境型层面（74，18.4%）工具高速间接影响其发展，特别从体育策略措施和体育法规管制及体育目标规划上给予重要扶持。同时，还增加供给型层面（15，3.7%）的推動作用，而相应忽视需求型层面（0，0%）拉动作用。可肯定的是，这与社会发展规律是密切相符的，随着世界竞技体育日趋激烈竞争，我国面临更加严峻的形式与挑战，采取多种强化性策略措施加强对奥运各方面的管理，是顺利保障计划得以有效实施的关键。与此相反，体育科教领域在利用体育策略措施等工具的同时，特别增加供给型层面（67，16.6%）工具的推动作用，资金的投入、基础设施的建设以及科技的支持就是体育科教得以持续发展的工具。

竞技体育和群众体育领域均强化在环境型层面（均44，10.9%）上的涉及，在供给型层面（9，2.2%和21，5.2%）上也紧随其后，这与每阶段我国面临一系列国际大赛目标相关。通过环境面和供给面改革，为竞技体育发展和群众体育建设营造良好环境，就竞技体育来说，群众体育能有效拓展竞技体育人才选拔范围，形成竞技体育后备人才供应链。伴随体育体制改革，我国体育事业发展面临诸多矛盾与问题，在环境层面上相应地增加体育法制（60，14.9%），通过健全职业体育法律、法规，优化和规范我国职业体育发展环境，促使体育强国价值领域有序健康发展。但在供给型层面和需求型层面上未涉及，尤其忽视供给面的体育信息服务工具。

体育已从单纯社会公益事业转变为具有产业属性的朝阳产业。在体育产业领域中，政策方案采取供给型层面（4，1%）工具作为推动我国体育经济发展的同时，还增加环境型层面（2，0.5%）的影响作用。值得关注的是，相对体育强国各项指标，体育产业无论在供给型或环境型层面上涉及稍显不足，且仅有第二计划在环境型层面上采取体育策略措施工具对体育产业进行开发。体育产业政策的缺失，会导致我国体育事业发展缓慢，经济失衡。而体育交流作为一种运行载体，加强在需求型层面（24，6%）上的拉力，特别是充分利用体育海外交流工具拉动国际化发展，从而完整补强体育强国价值领域的作用。

在体育传播领域里，《纲要》政策更多补强供给型层面（15，3.7%）的推动力，而在体育精神领域则强调环境型层面（8，2%）的影响力。政策增设众多供给层面的资源以强化体育传播领域改革的政策指引，体育科技支持和体育信息服务工具是建设体育传播的重要手段。但相对体育精神领域改革而言，更多是通过体育策略措施和体育法规管制等工具规范精神内涵发展。体育精神内涵不僅包括强烈的爱国主义、集体主义、革命主义和国际主义，还包含勤学苦练、勇攀高峰、勇于创新的思想作风。

3.5 结论

1）在X维度方面，党和政府更多地增设环境型方面政策工具，且重视体育策略措施和体育法规管制工具运用，为奥运争光计划实施净化良好发展环境，但从政策内容看，未见涉及体育金融服务和体育税收优惠工具运用。供给型工具运用适中，且工具内部分配均衡，体育人才培养是计划的主要目标。对于拉力需求型工具而言，其使用程度尚未得到足够重视，仅在体育海外交流方面推广国际化建设，缺乏体育服务外包和体育贸易管制的辅助。从工具走势图看，体育资金投入、体育科技支持、体育策略措施和体育海外交流相对其他二级工具而言波动起伏变化程度大。

2）在Y维度方面，党和政府更多侧重体育管理、体育科教、群众体育和体育法制领域，以此推动我国奥运计划的实施。此外，在竞技体育和体育交流以及体育传播领域方面也得到足够重视。伴随全国人民团结共建体育强国，体育产业和体育精神领域后期可能成为改革重点。

3）在X—Y维度交叉组合方面，体育强国价值领域更多体现在环境型层面上，依次为供给面和需求面。其中，竞技体育、群众体育、体育管理、体育科教和体育产业领域在补强供给面的推动作用同时还进一步强化环境面的影响。体育法制和体育精神领域仅注重环境面的影响，与此相反的是，体育传播领域和体育交流领域分别强调供给面和需求面的推拉作用。

3.6 建议

1）在保持环境层面工具数量的同时，适度均衡内部工具的匹配，增强体育金融服务和体育税收优惠工具的影响，明确策略措施具体执行步骤和规划近期、中期、远期发展战略目标，从而提升政策准确率与操作性;此外，在持续均衡供给面推动力的同时，适度增加需求层面拉动力，特别补强体育贸易管制和体育服务外包工具的使用，以此进一步促使一、二级工具的均衡使用及协调发展。

2）努力增强体育国力是社会主义现代化建设目标，体育强国价值领域强，则国力强。不可否认，当前体育管理和体育科教以及竞技体育领域等是推进我国奥运战略的最佳方案，也是党和政府全面综合考量的最佳策略。但随社会经济稳步发展和人心所向，后期在补强体育精神软实力的同时，应改善体育产业投资环境，加强体育市场经营管理制度改革和各项法规，构建合理化与高度化的体育产业结构，以扩大体育产业就业空间。

3）在适度保持供给面和环境面推动力和影响力的同时，逐步加大需求面政策工具在体育强国各价值领域的使用强度，且多方位地选择适配政策工具，注重体育法制和体育精神领域在供给面和需求面的推拉作用，增设体育海外交流的供给面和环境面，以此弥补体育传播的影响力。

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