彭国强，高庆勇

(1.南京体育学院，江苏 南京210014；2.江苏省运动与健康工程协同创新中心，江苏 南京210014)

党的十九大报告把完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，国家治理能力现代化要求社会各领域的制度建设不断完善，各行业制度治理水平全面提升。2020年8月31日，国家体育总局和教育部联合印发了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》，提出“强化政策保障，健全学校体育相关法律体系，探索灵活学籍等制度，完善加强高校高水平运动员文化教育相关政策，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展”[1]，从制度层面对学校体育提出了新要求。制度治理是以制度的构建、完善和实施为基本手段，对国家各项事业进行程序化的治理方式，通过把制度优势转化为治理效能，提升治理能力现代化水平[2]。在大力推进国家治理体系建设的背景下，完善体育教育制度体系，提升体教融合治理能力，有效发挥体育教育的综合育人效益是一项现实课题。美国作为高度注重制度治理的国家之一，其学校体育发展建立在不断完善的制度基础之上，探索美国体育教育制度的演进历程与治理特征，对于完善我国学校体育治理体系，推进体教融合发展具有现实意义。

1 美国体育教育制度的演进历程

美国体育教育制度经历了漫长的发展过程，在持续的制度设计和不断创新的体制机制保障下，形成了一套系统的制度治理体系。参考美国国家教育的历史分期和学校体育发展的重要史实，将其体育教育制度的演进历程分为以下4个阶段。

1.1 美国体育教育制度的萌芽期(19世纪初—19世纪末)

19世纪初期的“公立学校”运动促使各类学校不断涌现，1825年美联邦颁布第一部教师证法令，推动了体育教育从业人群出现[3]。一些州相继通过教育立法，把培养体格健全的劳动者作为重要内容。1860年波士顿创办了最早的体育师范学校，美国体育教育开始正式出现，经历了从最初欧洲模式发展为适合本土特征的美国模式，从最初的单调、盲目和零散转变为具有政策保障的教育体系[4]。1866年“美国体操联盟师范学校”成立，同年，加利福尼亚州通过了美国历史上第一个体育教育立法[5]，规定所有学校都要讲授卫生知识，标志着体育教育结束了“放任主义”的自由发展。1870年基督教青年会(YMCA)引入保龄球、赛艇、游泳、棒球等项目作为学校教育内容。1880年美国体操联盟通过决议，促进了各地公立学校强制实行体育课。1885年美国体育促进会(AAPE)成立，体育开始正式纳入国民教育体系，成为学校教育的重要部分[6]。1885年俄亥俄州奥柏林学院制定了第一个“专业体育教育计划”，成为美国高等体育职业教育的起点[7]。1891年美国全国教育协会(NEA)把体育纳入学校教育课程。1893年国家体育与卫生部成立，确立了教育为体育的母学科。从此，新的体育理念进入学校教育课堂[8]。1899年北达科他州颁布法令要求所有学校讲授体育。到19世纪末，联邦有31个州通过立法把体育列为必修科目，从最早体育教师法规出现，到强制体育纳入学校科目，美国早期的体育教育制度发挥了重要作用。

1.2 美国“新体育”教育制度的创新期(20世纪初—20世纪50年代中期)

1904年，《美国体育法》规定所有学校一律设置体育课。受其影响，到1910年，体育在学校中稳固确立了正规科目地位。进入20世纪，体育课成为美国大部分学校尤其是大学的必修课。到1914年，美国有8个州制定了专门的学校体育法规。一战结束后，美国有一半的州确立了学校体育教育制度[9]。1919年，美国国会通过了历史上第一个全国性体育立法《体育法案》，成为体育教育改革的起点。20世纪初，伴随着进步主义教育思潮的兴起，美国学校出现了以注重学生人格培养、强调自然活动的“新体育(New Physical Education)”，将体育作为教育的重要方式，纳入中小学课程不可或缺的组成部分，体育的概念也从身体的教育转向为通过身体进行教育。“新体育”理念快速融入到各类学校体育教育计划，学校体育教育围绕身体教育创新了教学模式，开始走上了专业化发展道路[10]。到1930年，有39个州确立了“新体育”教育法规制度，承认体育是正规科目，各类学校将体育列入必修课程，同时规定依靠增加学时、增多教学内容、增设场地设施等措施促进学校体育发展[4]。1935年全美教育协会(NEA)制定了《美国体育教师标准》，1938年颁布了《体育课程指南》，进一步强调通过体育促进青少年全面发展，体育教育在学校中的地位得到强化。

1.3 美国学校健康促进制度的推进期(20世纪50年代中期—20世纪末)

从20世纪50年代开始，美国学校体育走向了教育质量全面提升阶段。这一时期，青少年体质备受重视，《国防教育法案》掀起了学校教育改革运动，推动了体育教育发展。1956年联邦政府机构“总统青少年体适能咨询委员会”发布了《提高学生体质健康蓝皮书》，强调在促进公民健康和全民体育开展的同时推动学校体育发展[11]。1959年《体育画报》把每年5月3日起的一周定为国家青少年健康周，20世纪60—70年代，国家体质测试办法出台，开始对学生体质问题进行制度规则。1972年《教育法修正案》第9条与1975年《残疾儿童教育法》保障了特殊儿童体质健康促进的教育公平[12]。20世纪80年代以来，在“优秀教育”改革推动下，《学校体育国家标准》出台，学校体育课程方案得到进一步完善。此外，这一时期美国推行了促进青少年体格健全的“四步规划”和“国家青少年体育计划”，为地方学校制定了健康教育与体育运动方案，要求体育课至少包括15 min 活泼激烈的运动，并发布了《学校体育及格测验标准》和《建议以学校为中心的青少年教学纲要》，形成了以学校为中心的体质促进计划[13]。1987年美国国会通过了《体育教育决议》，通过立法为中小学体育教育开展提供制度支持，鼓励州和地方机构开展学校体育教育，规定学校为幼儿园到12年级的青少年提供每日体育活动，推动了体育教育质量全面提升。

1.4 美国体育教育制度的改革深化期(21世纪后)

伴随着美国“国防教育”“生计教育”“回到基础运动”以及“优秀教育”改革的推进，进入21世纪后，联邦政府相继发布了《健康公民》《身体活动计划》《学校和社区活动项目指导意见》等制度，呼吁加强学校体育工作，注重青少年体质健康。与此同时，2000年联邦政府通过了《全美教育目标报告》，发布了《美国2000年教育战略》，提出了“活跃课堂”教育目标[14]。2003年，《2000年目标:美国教育法》全国教育改革计划出台，把制定教育标准纳入联邦法律，随即美国颁布了第一个(K-12)学校体育国家标准《运动走向未来:国家体育锻炼标准》，提出了“受过身体教育的人”的概念和标准，体育教育开始进入标准化发展。1996年美国卫生署推出《身体活动和健康报告》，强调抵御肥胖病，打造健康生活方式。2004年后体育教育在国家体育锻炼标准(NASPE，2004)的指导下，由各州制定教学大纲、体适能计划和(K-12)阶段的教育计划，推动了学校体育发展。2009年美国《FIT 儿童法案》颁布，指出学校应根据《美国人体育活动指南》要求，规定体育教育时间中小学每周150 ～225 min，通过体育教育引导学生养成良好的生活方式[9]，保障青少年基本体育教育权利。2015年学校综合体育活动方案(CSPAP)颁布，提出打造高质量体育课程(QPE)，米歇尔·奥巴马发起了“动起来”(Let’s Move)青少年健康促进计划。2017年美国健康和体育工作者协会又提出“课间活动计划”，涉及步行校车计划、课余体育活动计划等，成为学校体育教育的重要补充。

2 美国体育教育制度的治理特征

2.1 联邦、州和地方教育部门上下联动的分权化治理

制度是国家管理机构设置、权限划分、运行机制等体系和组织的体现，既包括国家层面的根本性制度，也包括协调各部门关系和组织运行的体制制度[2]。美国政体主张“三权分立”，强调权力相互牵制与内部平衡，这种体制制度实现了地方分权治理。美国教育分为三级治理体制，分别由联邦、州和地方共同治理，多级教育部门的上下联动成为学校体育分权治理的基础。

图1 美国教育分权治理的多元主体Figure1 Multiple subjects of decentralized governance of education of America

本着“小政府”治理理念，联邦政府的治理权限被分割。政府通过权力下放，实现联邦、州和地方教育部门的横向协作，充分发挥不同主体的自治活性。1)联邦政府的间接治理。联邦政府主要通过不断完善教育制度的方式进行调控式治理，通过国会下设的教育执行委员会负责制度制定，如国家体育教育标准、学校体育教育计划以及体育教育发展规划等，各级教育机构在行使治理权力时受到司法系统监督，主要对教育事务研究咨询，督导各级教育主体运行。国会主要负责教育立法、教育预算、最高教育官员任命等，联邦教育部对州教育委员会和地方学区没有直接治理权，只起到间接督促作用[10]。联邦主要通过立法、行政机构、特别委员会等确立体育教育政策法规，通过资助相关教育改革计划，为各州和地方教育发展提供支持。2)州政府的协调治理。依据联邦宪法规定，美国教育的管辖权在州，各州教育部门主要发挥对联邦和地方政府的协调角色，通过州教育委员、州教育局和中间学区实施治理，发挥制定教育目标、方案以及规章政策等权力，包括指导和认可学区建立、改变学区委员会结构、修订公立中小学课程、规定学校修业年限与入学标准、决定学校体育收支等[11]，州对地方教育机构发挥间接治理作用，在政府教育部门的监督下与地方联动互通。3)地方政府的具体治理。地方学区是美国基层教育的治理主体，是体育教育治理的基本单位，地方学区享有高度自治权，在联邦教育部和州教育委员会的监督下，灵活治理区内各类学校的体育教育问题。包括地方教育委员会、地方督学、学校等多个治理主体，其中地方教育委员会具有制定地方教育政策、雇佣教育人员、处理劳资关系、协调与社区关系等职能。地方学区一般分为地方学校和中间学区，分别由州教育局和地方督学治理，主要制定体育教育发展计划，保障学校体育活动正常开展。

2.2 地方学校、社区和家庭多元主体参与的协同化治理

作为地方分权制国家，美国教育部门注重打造多元主体共同参与的体制制度。体育教育主要由各州自治，各州制定适合地方需求的教育方案。学校没有统一的体育教学大纲，主要由地方学校、社区和协会组织治理，全国性体育活动由中学体育联合会或大学体育协会负责治理。

图2 美国中小学体育教育治理体制Figure2 Governance system of physical education in primary and secondary schools of America

1)实施多元主体参与的内部互动式治理。美国体育教育倡导多元主体协同互动，不同参与主体间存在密切的关联性，中小学体育教育由学区教育委员会负责，由专门体育协调员和教育学监对各学校的体育教学、课外活动监督，实施地方学校教育机构和社区体育组织共治。中小学体育教育主要依靠体育部或运动俱乐部组织治理，在州教育局中设有学区教育委员会，引导各类学校自治。体育协调员主要为学区体育教育开展提供指导性建议，如有关州体育教育标准的制定、学区体育教育情况调查、体育教育资源提供等，学区的教育治理主要由教育学监负责[12]。学区体育组织具有很大的自主权，有权对联邦和州的教育制度提出异议，除了少数学校把体育作为必修课外，多数州规定学生必须接受某种形式的体育教育，在学区教育委员会、教育学监和体育协同员的协同治理下，各类学校不断打造具有个性化的体育课程。2)充分发挥社区体育组织的参与式治理。美国体育教育包含学校教育、社区教育、家庭教育等多种形式，尤其将社区体育活动作为促进儿童青少年全面发展的载体，注重打造多样性的“家—校—社”协同治理平台，成立学校、社区与家庭协同治理委员会，发挥社区组织在体育活动开展中的主体作用。地方政府秉持“学校与家庭、社区携手合作”的参与式治理理念，注重发挥家庭和社区的榜样效应和引导作用，社区组织实施对体育教育间接干预，成为学校体育教育治理的重要补充。社区组织大多具有非营利性，成员多由学生家长组成，有些组织也雇佣业余教练，社区体育组织在各类协会体育活动、社区体育比赛、亲子兴趣活动等方面参与治理，保障课外体育活动正常开展，为学生体育教育提供“第二课堂”。

2.3 以青少年体质健康促进为导向的法治化治理

美国学校始终把体育作为一种教育方式，注重利用法治保障体质健康，促进青少年全面发展。纵观美国不同时期的体育教育治理过程，发现预防肥胖、健康促进以及减少久坐行为始终是各类制度治理的主旨，体质健康是不同时期学校体育制度的重要目标。早在学校体育教育萌芽期，美国就确立了以德国和瑞典体操为中心的教育模式，把体育教育目标定为强健体格、增进健康。南北战争期间，体育课堂虽然被军事训练代替，但其根本目的依然是培养体格健全的公民。为更好地保障健康目标，美国各个州颁布了大量法规制度，通过体力活动报告卡、建立监测系统等助力提高公民体质健康，将体育教育作为健全体格、发展体力活动以及塑造健康生活方式的重要手段。20世纪后，随着进步教育盛行，“新体育”制度把身体健康的内涵扩大，强调体育教育的目标不仅在于个体健康，更在于通过体育教育实现人的社会价值。20世纪50年代后，美国青少年体质健康水平不断下降，青少年体质问题备受国家重视，以健康为导向的法治制度取代了以社会化教育为核心的“新体育”制度，体质健康促进成为一种强制性制度[13]。艾森豪威尔总统专门成立了“总统青少年体质健康委员会”，肯尼迪总统发布《学校青年身体健康总统咨文》，卡特总统提出了旨在提高青少年体力的4 项目标[14]。20世纪70年代，美国实现了与健康相关的体质测试办法(Health-Related Physical Fitness)，修订了“最佳身体测验标准(Physical Best)”。20世纪80年代后，针对“优异教育”改革和“No Child Left Behind Act”(不让一个孩子掉队)教育改革导致的青少年体质下降问题，联邦政府颁布了旨在提高青少年健康的国家体育标准和体育教育计划，利用制度促进青少年参与体力活动，治理绩效目标也由单纯的体质健康促进拓宽为培养良好的健康素养，促进青少年在体质、精神、社会和情感等方面健康成长。

2.4 学校体育教育计划的引导性治理

美国体育教育制度具有较强的引导性，注重通过专门性制度引导学生形成良好行为，保障体育活动开展，其中美国学校体育教育计划具有典型的代表性。20世纪90年代，国家体育教育和运动协会(NASPE)制定了体育教育计划，对“K-12(K-5、6-8和9-12年级)”3个阶段的体育教育方式进行规范与指导，目的是提高体育教育的有效性，促使学生在身体、精神、情感、社会等方面健康成长。学校体育教育计划不仅是联邦政府在学校体育中的制度安排，也成为指导开展健康教育的重要方式。其治理措施包括:1)引导学生经常性参与体育锻炼，规范学校体育教育行为，规定学校每日体育课至少包括15min 活泼激烈的运动，减少青少年不活动状态，帮助学生把力量、耐力、柔韧等素质提高到预期水平[15]。2)引导学生定期参与体质测试，加强青少年体质健康治理，制定健康教育与体质测试干预计划，将概念和原理运用到运动技能测试，客观测量学生的体质状况与取得的进步，鼓励学生继续向体格更健康的方向努力。3)引导学校打造健康教育目标，督促地方制定健康教育计划，规范学校体育活动的时间、强度等不良问题，强化学校体育教育计划实施的有效性。4)引导学生基本身体素质优化，重视体育教育在打造健康生活方式方面的专项治理效益，设计个性化形体训练计划，引导学生掌握体育活动所必需的技能，督促学生定期参加体育活动，保持正常体型[8]。此外，美国学校体育教育计划表现出显著的“开放式”治理特征，不是局限于某些固有条目的一成不变，而是随着学校体育要求而改革创新。近年来，联邦政府对体育教育提出了新要求:1)开展《综合性学校健康计划》，把学校体育教育纳入学校健康计划，实现体育与健康教育相结合；2)制定《学校体育教育的指导方针》，以体育课程教学、课外体育活动、健康教育课程、家庭参与、健康服务为内容，通过制定富有乐趣的终身体育政策，把体育运动和健康教育标准纳入体育教育，并定期审核各项制度实施，对体育教育计划进行动态评估和完善。

2.5 国家体育教育标准的保障性治理

《国家体育教育标准》是美国学校体育教育的指导性纲要，是保障体育教学设计、实施和评价的重要依据。20世纪90年代后，伴随着“优秀教育”改革，各类学校开始追求教育内容的标准化。1994年，《2000 目标:美国教育法》颁布，把制定国家教育标准纳入联邦法律，成为保障学校体育教育开展的重要依据[16]。1995年，美国国家运动与体育协会(NASPE)颁布《国家体育教育标准》，出台了第一个“K-12”学校体育国家标准，即《运动走向未来:国家身体教育标准》，2004年修订为《国家体育教育标准2005》。2013年新版的《K-12 体育教育标准》颁布，作为全美体育教学的指导性文件，保障了各个州和地区学校体育教育计划的实施。

表1 美国三版《国家体育教育标准》治理内容对比Table1 Comparison of the contents of National Physical Education Standards in the third edition of America

在美国倡导民主、自由、公平和尊重人权的制度框架下，《国家体育教育标准》的总体治理理念是突出“个体化与公平化”，把体育活动参与和多元育人作为治理绩效目标，尽管不同时期“标准”的治理内容不断更新，但存在一些共性特征。1)治理方式上突出个性化，不同教育标准只对各州的体育教育发挥总体引导作用，不具有法定权力，各州拥有教育自治权，学校对“标准”的执行具有很大的自由权，可以决定自己的课程标准，有权参照学区情况进行课程设计。2)治理内容上强调引导性，突出通过体育教育发展学生认知能力，对“受过体育教育的人(a physically educated person)”的标准有明确规定，引导学生在运动中与他人交往，强调面向生活的教育和公民教育。并且，每个版本的标准都有强化条目，如2013版美国《K-12 体育教育标准》与以往两个版本具有明显改进，把标准改为了5个领域，在总体目标上把“接受了体育教育的人”替换为“具有身体素养的人”。3)治理绩效上突出健康引领性，强调增进健康的“体适能”，注重打造健康生活方式，加强对“与健康相关知识和技能的关注”，在治理目标上凸显个性化和兴趣化。4)治理过程上注重评价性，通过州教育机构、学校和校园行政组成的评价体系来评估体育教育质量，细化对各年级体育教学内容的安排，对学生学习效果和教师指导进行评价与完善。目前，美国50个州采纳了《国家体育教育标准》，90%以上地区学校将“标准”逐步推广并落实到体育教学实践中[15]，保障了学校体育教育的普遍开展。

2.6 体育教育健康法案的靶向性治理

靶向性治理强调制度的针对性、目的性和精准性，凸显治理目标的实际成效。美国体育教育制度针对青少年体质下降、运动安全、参与机会、健康问责等具体问题制定了专门的治理举措，联邦和地方政府发布了一系列体育教育促进法案(表2)，重点从健身促进、运动参与、营养保障和安全防护等方面制定制度，引导青少年形成健康生活方式。

表2 美国体育教育健康制度[16]Table2 System of physical education and health of America

美国青少年体育教育健康制度涵盖一系列针对不同问题的靶向性治理法案，政策举措针对性强，治理目标明确。1)针对健康促进，从学校体育和教育方面追踪学生体质下降问题，其中“儿童寓健身于教育法案”要求各州教育机构提供学校体育和健康教育年度报告，规定地方学校在小学阶段每周150 min、中学阶段每周225 min 的体育课，并为残疾学生提供专门体育教育。美国政府联合各社会组织出台了一系列有关身体活动与健康发展计划，目的在于为青少年提供行动指南和专业建议，促进青少年健康发展。2)针对运动参与，从小学到中学都对体育教育参与有严格规定，“中学体育责任法案”要求每个中学要定期报告参与体育活动的学生人数，各类社区定期了解学生的体育参与情况，针对学生体质问题提出具体治理方案，并成立“学生健康和安全办公室”，负责学生健康教育专项治理。3)针对营养保障，要求各州教育机构参与学校的“餐盘规划”，保证学生每学年有50 h 的营养教育，其中“健康生活方式和疾病预防的法案”重点关注儿童的身体健康和校园环境健康[16]。2011年，国会发起了《健康青少年户外法案》，帮助青少年建立起主动从事户外活动的习惯，旨在督促各州政府让年轻人走进自然以改善健康。4)针对安全防护，“保护学生运动员免受运动冲撞伤害法案”要求各州教育机构采取预防措施，建立专项基金，为学生提供良好的学习环境，帮助他们学有所成。并且，国会通过了《滑雪场娱乐法案》，不仅为青少年户外运动提供保障，而且为滑雪场在夏季以及全年开展青少年娱乐活动提供支持，从多个领域加强青少年户外运动与学校体育教育的对接，为青少年运用合理方式参与户外活动提供制度保障。

2.7 特殊体育教育制度的补偿性治理

教育公平是青少年学生的基本权利，美国通过设计补偿性制度来保障残障、女性以及有色人种学生的体育教育公平，消除不同层次人群的教育差异，将特殊体育教育作为一项强制性制度，保障学生享受体育教学资源的基本权利，推动体育教育均衡发展。早在20世纪初，特殊教育制度就在一些州的法律条文中出现，1930年美国有16个州制定了特殊教育法律，到1946年，联邦33个州颁布了身体障碍法案[17]。20世纪50年代开始，民权运动为特殊教育发展带来了契机，也为特殊体育教育的制度化创造了机遇。其中，1965年的《初等和中等教育法(ESEA)》首次规定对各学区体育课程改革提供支持，设立了“Project People”与“Project Active”资助项目，专门用于残障儿童的体育教育[18]。1972年，《教育法修正案》第9条保障了女性的体育教育权利。1973年，联邦政府制定了第一部针对特殊群体的《康复法》，规定不能排斥任何残疾人的权利，为残障学生接受体育教育提供了法律依据。1975年，联邦政府颁布了《所有残障儿童教育法》，把体育教育纳入了特殊教育范畴，将体育教育作为直接用于特殊人群的服务性教育。1986年，《所有残障儿童教育法》修订为《所有残障儿童教育法修正案》，把特殊人群的服务年龄拓宽到0 ～21岁，并增加了早期干预教育。1990年，美国政府颁布了《障碍者教育法》，进一步确立了特殊教育的服务对象，提出特殊体育教育内容覆盖运动与机体健康、游戏、水上项目技能、跳跃等。1990年，《美国障碍法》侧重于对残疾人权利保护，规定社区学校要为残障儿童提供娱乐和健身服务，教师要为特殊学生提供具有挑战性的活动。1997年，《障碍者教育法修正案》颁布，提出为残障者提供公平的教育环境，打造个别教育计划。2004年的《障碍者教育促进法》对特殊学生提供均等化体育教育做出了新规定[19]。此外，还有一些联邦法规如《障碍者歧视法》《平等法》等，均对特殊体育教育有专门性保障。

3 对提升我国体育教育制度治理能力的启示

3.1 完善政府、学校、社会、家庭联动的体制制度，推动体育教育的协同化治理

美国的体育教育治理主体不仅包括各级政府部门，而且注重利用制度引导社会多元主体参与，强调学校、社区、家庭等协作的系统性和全面性，提升了体育教育治理效益。学校体育教育的发展离不开社会环境支持，随着我国教育体制改革的逐步深入，体育教育治理更加强调多元主体协作。习近平总书记在全国教育大会上强调“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”，对多元主体参与学校体育治理提出了新要求。然而，受传统制度影响，我国学校、社区与家庭参与体育教育治理的制度壁垒较多，协同治理难以做到有法可依，缺乏制度引领下的社区、家庭参与主动性不高，缺乏统一的协同治理发力点，各类主体处于相对割裂状态[20]。在推动体教融合发展的进程中，要完善学校体育体制制度，打造以家庭体育为基础、学校体育为中心、社区体育为延伸和补充的立体化联动治理机制。1)构建“家—校—社”协同联动治理平台，打造共治共享治理机制。教育与体育部门在学校、社区与家庭体育协同治理上要加强合作，联合出台学校、社区与家庭体育治理契约协议；可以成立专门的学校、社区与家庭协同治理委员会，在赛事组织、社区体育活动等方面颁布政策，建立分工明确、权责明晰的合作清单制度，将原本松散、临时的合作关系固定化、制度化，提升协同工作合力，形成政府、社会、学校、家庭共治共享的治理体系。2)理清不同主体的“权责利”边界，塑造良性治理体系。根据政府、学校、社会、家庭在体育教育中的作用，优化学校体育治理方案，合理规划不同主体的治理权责，确保各主体围绕体育教育问题科学决策。政府要做好对体育教育治理的主导角色，为社会、家庭和学校体育活动开展提供政策保障；学校要发挥治理主体角色，为家庭和社区参与学校体育活动提供制度支持；社区要发挥辅助角色，为体育活动提供设施和良好的环境支持；家庭要发挥引导角色，积极主动地支持孩子参与学校体育活动，通过不同主体的协同参与，营造良好的治理环境。

3.2 打造以体教融合为导向的精准扶持制度，强化体育教育的补偿性治理

美国体育教育制度具有较强的针对性，始终将体育作为一种教育方式，围绕学校体育缺失和不公平等问题制定了专门性教育法案，具有明显的制度补偿性特征。深化体教融合是当前我国体育教育工作的重要任务。2020年4月，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》，提出“深化体教融合促进青少年健康发展，树立健康第一的教育理念，加强学校体育工作”[21]，对推进体教融合工作提出了新要求。体教融合涉及体育和教育两大部门，需要两者通力合作、协同推进。近年来我国针对体育教育颁布了大量制度，如中央7号文件、国务院办公厅《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》、高校自主招生加测体育政策以及“强基计划”等，但相关制度对解决体教融合问题的聚焦不够，对于体教融合的实现方式、体育和教育部门谁是主体、各类课程如何贯彻体教融合、如何评价体教融合等都比较模糊。当前，要强化专门性制度扶持，打造以体教融合为导向的精准扶持强化制度，实现对体教分离问题的补偿性治理。1)科学规划体教融合治理扶持制度。结合健康中国、体育强国和教育现代化的要求，精细化制约体教融合发展的具体问题，通过政策引导打破体育、教育间的壁垒，国家体育、教育、医疗卫生等部门要联合成立体教融合治理工作小组，通过多部门参与，联合出台体教融合扶持制度，重点围绕体教融合的“路径依赖”问题、教育和体育部门分离问题、学校体育内生动力与教育资源不适应问题、体育课程与文化课程脱节问题、多元育人资源融入问题等，分类制定政策举措。2)出台体教融合育人引导政策。健全体教融合校内外联动治理体系，打造政府主导、社会参与的协同推进机制，重点要围绕不同地区实际，培育体教融合特色学校和示范区，在体育竞赛体系、体育运动普及服务体系、体育场地综合利用体系、体育师资队伍建设体系、多元资源投入体系等方面强化制度引导，通过打造丰富的校园体育活动和校外青少年俱乐部、社区竞赛等，拓宽体教融合的应用场域，实现校内外特色融合育人资源的共建共享。

3.3 制定青少年体质健康教育强化制度，实施体育教育的靶向性治理

青少年体质健康问题是当今世界的共同话题。美国学校体育实施了以体质健康促进为导向的法治治理，打造了专门针对预防肥胖、促进健康以及减少久坐行为等问题的靶向性制度，取得了良好的治理效益。当前，我国儿童青少年身体素质依然在“滑坡”，儿童超重和肥胖情势不断上升，青少年近视率高达36.7%，居世界第一[22]。围绕青少年学生体质健康顽疾，国家不断出台各类制度文件，但体育、教育等部门未能形成统一的健康教育强化制度，短期内难以取得明显的治理效益。在缺乏制度框定的背景下，国家教育、体育、学校、社区、家庭等在促进青少年体质健康中的职责不清，多元主体协同治理的聚合效益不高。面对长时间、多部门难以遏制的青少年体质健康问题，建议创新传统治理方式，将青少年体质健康促进作为一项教育强化制度，深度融入国家体育、教育、医疗卫生、环保、住建等部门，通过制度调动各方力量，协同解决青少年体质健康问题，共同营造体质健康教育的良好环境，突破青少年体质健康多头管理的体制问题。1)拓宽青少年体质健康教育治理主体。分类制定多主体协同推进青少年体质健康制度，畅通各类社会主体参与青少年体育的渠道，广泛引入街道办事处、社区居委会、运动项目协会等社会资源，引导青少年学生、家长、体育教师、社区体育指导员等共同参与青少年体质健康治理[23]，通过各类主体广泛宣传健康促进知识，形成协同提升青少年体质健康的合力。2)分类打造青少年体质健康促进强化制度。针对农村偏远地区、残疾儿童、留守儿童等搭建多样性健康促进补偿政策，重点在体育参与机会、资源配备、活动指导等方面嵌入政策扶持，针对不同群体建立体质健康监测制度，将青少年体质问题纳入各级学校绩效考核指标，强化对体质健康的多元化干预，实现健康促进与制度引导深度融合。另外，要完善课余竞赛激励制度，构建相互衔接的多元竞赛体系，将课余竞赛作为青少年享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志的重要场域；通过开展经常性的校际竞赛、社区体育比赛等，促进学生身心健康全面发展。

3.4 健全监督、评估、激励“一体化”制度体系，实现体育教育的法治化治理

美国体育教育制度不仅注重体制制度搭建，而且强调具体制度设计，将体育教育活动建立在健全的法治之上，通过有关教育法案、计划、指南及标准等不断完善，保障了体育教育持续发展。体育教育治理能力现代化的推进离不开制度的有效供给，近年来，我国学校体育法律体系和行政命令管理体系并行，《教育法》《教师法》《体育法》《学校体育工作条例》等都有涉及体育教育的内容，但总体而言，相关制度建设滞后于学校教育改革步伐，体育教育法治建设不足，以针对性法律、规章、规范性文件为基础的制度体系还未形成，如教育激励约束制度不健全、问责制度不科学、教育风险防控权责不明确等，呈碎片化治理倾向。当前，要强化体育教育的法治治理，健全风险规避、安全防护、评价激励、师资和场地设施保障等制度，实现强制性制度和特定制度供给相结合。1)制定体育教育质量监督制度。完善体育课程实施监测制度，定期开展学校体育专项治理，对学生课堂参与、健康知识、运动技能、体质健康、课外锻炼等进行全面评价，制定学生运动项目技能等级评定标准，打造学生体质健康个性化提升档案，把学生体育参与作为综合素质评价的重要内容。2)健全体育教育专业评估制度。学校体育要有优秀教师的科学引导，因此培养适应新时期需求的体育师资至关重要。要强化对体育教育专业人才培养综合治理，完善体育教育专业认证标准，重点突出职业素质、健康素养和专业能力，将健康教育、生命教育、安全防护、应急救治能力等引入育人评估体系，培养能够从事体育教学、活动组织、健康服务等多领域的复合型人才。3)完善体育教育激励制度。通过打造专门激励制度，更好地调动社会、学校、学生、家长投入体育教育的积极性，尤其引导社会体育指导员参与学校体育协同治理。在社会体育指导员培训和考核体系中纳入指导学校体育活动的指标，通过考核和绩效激励，引导其积极参与学校、社区与家庭体育活动指导，从而提升体育教育活力。

4 结语

《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》不仅给我国学校体育发展带来了新的机遇，也对强化体育和教育部门协同联动，提升体教融合治理水平提出了新的要求。在推进我国体育教育治理能力现代化建设和深化体教融合发展的进程中，我们既要借鉴国外有益经验，深度剖析美国体育教育制度在演进过程中形成的分权化治理、协同化治理、法治化治理、保障性治理、引导性治理、靶向性治理等特征，也要立足我国国情，完善政府、学校、社会、家庭联动的体制制度，打造以体教融合为导向的精准扶持制度，制定青少年体质健康教育强化制度，利用制度规制的方式推进体教融合发展，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人。