霍 军，陈 俊

(1.南京体育学院 体育教育与人文学院，江苏 南京210014；2.河南师范大学 体育学院，河南 新乡453007)

国务院办公厅《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》指出，“体育课及课外活动时间不能保证、师资队伍短缺、设施设备匮乏等问题依然突出，客观、公正、有效的学校体育督导评价机制亟待建立”[1]。学校体育督导评估是以教育和体育的法规、政策为依据，运用有关手段，对被督导单位的体育活动及其成效进行分析和科学判断，为上级有关部门科学决策服务，也为被督导单位查漏补缺、提升办学质量提供依据[2-3]。时至今日，我国学校体育督导评估仍旧存在组织机构权威弱化、执行过程的独立性不足、实施指导服务乏力、督导程序死板、督导人员不专业、主客体不协同等问题[4]，建立健全学校体育督导评估机制已成为时代强音，同时也是完善政府、学校、社会多元参与的突破口。笔者探讨学校体育督导评估的实施范畴、现实困境及改进策略，旨在为学校体育形成更为准确的自我认识，形成开放讨论、公开征询、专家建议、社会支持的学校体育管理新常态提供参考。

1 学校体育督导评估的组织与实施

1.1 组织层次及机构

我国已经基本形成“国家—省—市—县”四级教育督导层次(图1):国家层面负责学校体育的统筹规划、评估监测、督导实施、监管执行等；省级层面起到承上启下的作用，接受、传达、内化中央精神，而本身又要转发或重新制订本省的具体事宜；市级层面同样肩负着“领会上级、传达下级”的任务；县级层面更多的是执行方针和政策，同时监管全县学校体育的开展及评估工作。这种“金字塔”式的组织模式，有利于中央统筹、地方具体实施，集中体现了全国一盘棋、深刻领悟上级精神、充分结合地域实际情况的规划模式，切合我国国情，符合管理所需。

图1 学校体育督导评估的四级层次Figure1 Four levels of school physical education supervision and evaluation

学校体育督导评估的组织与实施机构大致有3类:第一类是政府部门，含各级政府教育督导委员会、政府教育督导团等，与同级政府教育部门处于相同级别，能独立行使主权，体现着宏观统筹的思想和方针，执行着普适性的学校办学和教育质量的督导评估；第二类是教育部门，含教育督导局、督导室、评估院(评估中心)、监测中心等，具有独立法人资格，但多数是挂靠在教育行政部门之下，属于管理部门，主要负责印发专项督导评估内容和指标体系；第三类是体育部门，含体育局、体育科室等，往往是参与执行部门，负责更为微观、更为具体的实操内容，重点解决学校体育热点、焦点和难点问题。

1.2 实施范畴和内容

1.2.1 督政：强化政府治理责任，提高教育服务质量 督政能够有效督促政府履行教育职责。2017年5月31日，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，2018年2月12日，国务院教育督导委员会办公室印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，辽宁、河南、湖南等省份也纷纷出台“省评价方案”，力争构建顶层有设计、责任有分工、规划有落实、进展有督查、奖罚有通报的监管体系[5]，以此强化政府职能、提升服务质量。

表1 督促地方政府履行教育职责的内容和要求Table1 Contents and requirements for urging local governments to fulfill their educational responsibilities

把体育纳入地方政府的经济发展规划，专门印制体育规划和实施方案，明确划分责任层次及其责任主体[6]，督促学校对体育伤害、运动设施、卫生问题进行不定期的巡查和专项督导。为了督促各地政府重视教育、发展体育、规范办学、强化治理，国务院教育督导委员会研制“以教育督导评估促进义务教育均衡”的治理方案[7]；教育部颁发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，督促地方政府不断强化责任意识，改革资源供给结构，扩大优质资源覆盖面[8]，从而推动学校体育资源配置趋向均衡发展[9]。2019年9月，广东省人民政府教育督导室委托第三方机构(广东财经大学)组织开展市县级政府2018年履行教育职责评价公众满意度调查，以此了解社会人士、校长、教师、学生及家长对政府在教育资源配置、提高教学质量、解决热点难点等方面所做的工作及公众满意程度。有效强化和实施教育督政，落实政府教育履职责任，获取民众对政府办教育的满意度，为教育履职和条件保障保驾护航。

1.2.2 督学：指导学校规范治学，提升教育教学效果 督学活动突出强调以“育人”“增体质”为出发点，把运动技能和体质健康结合起来，将思想品德、教育知识、社会价值贯穿始终。《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》督促学校依法办学、科学管理。国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导办法》、研制《中小学校体育工作督导评估办法》，对学校体育工作的统筹管理、教育教学、条件保障、评价考试、体质健康等内容进行普适性督导和专项性督导。

表2 学校体育普适性督导的范畴和内容Table2 Scope and content of school physical education universal supervision

表3 学校体育热点、焦点专项性督导的范畴和内容Table3 Scope and content of school sports hot spot and focus special supervision

普适性督导体现着宏观学校教育的督导评估内容，如领导责任制、督学责任区、教学质量、体育条件等，这些往往是中小学校普遍存在的共性问题，政府和教育行政部门主导进行督导评估。截止到2016年底，全国99%的县基本实现中小学校责任督学挂牌制度，全国近三分之一的县自发建立起学校视导员制度，形成内外结合的良性互动督导机制[10]。专项性督导聚焦于学校体育热点和难点，这些往往是政府、家长和社会关注的焦点[11]，更多依靠体育专业人士参与问诊把脉。除了常规督导和定期评估外，还需要专项督查和不定期巡视。

1.2.3 评估监测：科学测量和诊断，提供客观准确信息 评估监测为督政和督学提供客观依据，既体现了政府的法定责任和重视程度，也是保障教育质量的关键。《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》强调“提高监测科学性，公布监测结果”[12]。《学生体质健康监测评价办法》倡导积极依托社会组织或委托第三方机构进行评估监测，不仅能为上级教育部门科学决策提供智力支持，还能为解决学校体育发展问题提供技术指导。

表4 学校体育评估监测的范畴和内容Table4 Scope and content of school physical education evaluation and monitoring

评估监测集中体现在学校体育均衡发展规划、地方政府支持情况、学生学业成绩、学习质量、社会参与程度等方面。教育部基础教育质量监测中心《体育与健康监测结果报告》显示，至2018年5月，圆满完成了31个省市的4 141所小学、2 539所初中样本的监测任务[13]。山东、上海、湖南、四川等教育行政部门在每年10—12月份抽调专家，组建第三方机构，负责抽查、复核被督查学校的学生体质健康测试工作[14]，力争获取最直接、最有效、最准确的监测数据。

2 学校体育督导评估的现实困境

2.1 督导评估法规制度不健全，组织主体的权威性弱化

学校体育法规、制度是高效开展学校体育工作的先行条件，也是有效实现学校体育目标的制度保障[15]。《学校体育工作条例》《中小学校体育工作督导评估办法》等政策文件，有力促进了学校体育督导评估的实施。然而，这些文件大多数都是从宏观上进行部署和统筹，具体执行策略、监管制度、奖惩服务、整改修复、惩戒规定等实施细则并不明确，相应的指导性意见和建议跟不上，与之相配套的法规、制度较为欠缺，再加上督导评估机构的自主权不足，造成督导评估过程及结果的权威性降低，政府或教育部门采纳督导评估报告的建议和措施也相对有限。法律、法规及政策的不完善致使学校体育督导评估欠缺制度支撑，从而在某种程度上弱化了督导职能。

现实中学校体育督导评估的法律地位还很弱，造成相应的规章、制度缺乏应有的明确性、严肃性及强制性，导致督导执行部门也会依据上级教育行政机构的指示出现“走过场”的情况，往往不是追求评估指标、得分的数据显示，而是注重督导评估组织的依附主体，“评估结果缺乏真实可靠性，时常以手段的合理性取代目的的合理性，造成应试性评估和作秀性评估等现象的繁衍”[16]。正如华东师范大学董翠香教授所言:“督导评估机构看似独立于行政机关，但实际操作中，仍旧依附于行政管理，自我权威难以树立，更无法完全行使主权。”“权威性下降，执行部门的工作热忱就衰退，导致执行力降低”[17]，实质上就会造成被督导的政府和学校敷衍了事[18]。

2.2 行政依附明显，管理倾向显著，实施机构的独立性不足

我国学校体育置身于长期形成的“官本位”思想和“行政管理”思维惯性之中，学校评估主要是由政府行政部门或直属单位牵头进行的，因而带有很强的行政性和管理倾向。传统命令式的督导、硬性的检查、服从式的评估使得学校体育工作往往是“督多导少”，督查、巡视、监管等指令性工作样样不少，而指导、建议、整改等相应的服务工作可有可无。与之相对应的被督导政府和学校为了迎接评估验收，不敢怠慢，想法设法完善一些硬指标(如规章制度、活动经费、场地器材、教师数量等)，而对一些至关重要的软指标(如师德师风、体育习惯、锻炼意识、运动行为、活动氛围等)置之不理，本该服务于教育质量和学校师生的督导评估变成了完成任务、提升政绩的面子工程。国家督学刘坚教授认为:“这种本末倒置的文化现象，不是为了改造教育而评估，而是为了达到某种评估而教育。”

现如今，教育行政管理部门与教育督导机构在名义上相对独立，但实际上两者存在着一定的隶属关系，挂靠现象和行政依附明显。督导评估机构受制于行政管理，从头到尾都夹杂着行政指令(如人员调配受制、指标体系制定和实施办法不独立、配合执行不积极、评估结果认可度低等)，更多体现的是教育行政部门的意愿，不能尽其所能地发挥作用，独立性欠缺。譬如，上海市已有70多家教育评估检测机构，只有20多家具有独立法人[19]，绝大多数第三方教育评估监测机构还处于按照政府部门的指示和要求来进行评估程序，评估过程受到行政压力、管理干预等因素的影响，致使评估机构的独立性严重缺失，无法保证评估结果的科学、公正和准确。督导部门过多地盲目执行教育行政命令，“相干不相干、关联大不大、重要不重要”的事情统统全部执行，真正实施权利的主体性、独立性大打折扣。

2.3 督导人员不专业，执行程序死板，社会参与的多元性缺失

我国已聘任了11 届国家督学，人数也从首届的13 人逐渐增加到200多人。然而，从历届督学人员信息中不难看出，兼职人员所占比例过高(据全国中小学校责任督学挂牌督导工作国家督导报告显示，截止到2017年，全国有专职督学1.76 万人、兼职督学约10.38 万人，兼职比例占到85.5%)，女性所占比例不足20%，年龄集中在55岁左右，职务也都是厅长、校长、主任等行政领导。尽管这些人员有着丰富的管理和教学经验，但操作督导评估工作并不一定熟练，对督导评估流程、督导策略、实施细则等并非清楚，尤其是提出合理化建议、指导解决现实问题的能力不足。河南省教育评估中心张新民副主任指出:“督导评估队伍不专业，使得督评结果不能客观反映真实情况，政府和行政部门获得不了真实依据，对症下药的政策和措施更是无从说起。”

纵观中小学校督导评估方案，教育督导评估的操作程序大致上可分为准备阶段—实施阶段—反馈阶段3个阶段(图2)。然而，准备—实施—反馈三阶段只是普遍意义的督导评估程序，针对性并不强，且各个阶段的重要程度及其复杂性也不尽相同。现实中的学校体育督导评估往往都是照抄照搬教育督导评估程序，融入体育特征不够。体育督导与教育督导一个样，专项督导与综合督导一个样，随机督导与定期督导一个样，学校体育督导评估的特色并不明显，程序过于机械和死板，容易导致学校为了达标而功利性地进行“形象工程”建设，甚至为了达标而虚报数据，致使学生的获得感不足[20]。除此之外，督导程序的执行标准也往往是“硬件硬、软件软”，硬件要求具体明确(如体育场地、器材、教师数量等)，而软件要求模糊不清(如体育情怀、锻炼意识、健康行为等)。北京体育大学王华倬教授强调:“督导评估程序更偏重目标检测，淡化过程评估，致使材料造假、偷梁换柱、忽悠验收现象屡见不鲜。”

受传统思维惯性的影响，我国行政管理的集权制和命令式深入人心，“大政府—小社会”的行政管理模式使得红头文件性的行政依附明显，社会参与度不高:首先，社会民众参与意识淡漠，长期的思维惯性，认为督导就是上级对下级的巡视和督查，都是校长、教育局长的事，与自己关系不大；其次，参与能力有限，具有权威性的督导评估工作，体现了专业人干专业事，普遍民众无法参与到专业的督导之中；再次，参与机会和渠道有限，政府组织实施的督导评估，信息公开不够，争取民意和群众满意度调查欠缺，提供给社会参与的机会有限。中原名师侯继军高级教师指出:“社会性质的评估机构渗透和参与不够，即便是受之委托，也难以完全行驶主权，政府政绩需求、教育行政干预，再加上社会中介机构自身规模不足，不能很好地形成竞争态势，‘独家生意’造就了教育界自说自话。”

图2 学校体育督导评估三阶段程序Figure2 Three stage procedure of school physical education supervision and evaluation

2.4 主体责权不明确，监督监管不到位，结果应用的执行性模糊

学校体育督导评估主体更多地集中在对下级政府的教育履职、所辖学校的规范管理和教育质量等所进行的监测和评价，权力发挥得淋漓尽致；而作为实践主体，在实施过程的监管、结果的应用、整改的效果、后续的服务等方面的责任相对弱化。实施主体的责权不明确，致使督导评估中的评估过程占据主导地位，所有的测评、衡量、评价等过程凸显着手段的多样性和合理性，而本该成为主角的督导，尤其是“技术指导、改进指导、建议指导”，却在“评估”面前逊色不少。

华中师范大学王健教授认为“监管不力、督促不实是学校体育督导的主要问题”。教育督导评估本身就是对政府履职、学校办学的监督、监管和指导。谁来监督监管督导评估工作呢? 政府? 学校?公众? 政府监管无可厚非，然而政府委托督导部门进行评估，既要给予充分的自主权，又要监管到位，矛盾的两面性让政府着实头疼。学校监管，督导部门对学校进行评估，两者之间肯定要斗智斗勇，学校在利益和名声的驱使下，一定会尽可能地展现长处，回避短板，而督导部门本着对政府负责的态度，也一定会专心致志地查找问题、千方百计地发现漏洞，特别是当两者之间出现“默契”时，何来的评估执行与监管呢? 公众监管，让老百姓监管与自己切身利益不相干的事，比较困难，况且留给民众监督的机会和空间也是有限的。

管办评分离不彻底，监督监管渠道不畅通，社会参与度有限，督导评估结果应用和落实程度“折扣”，造成了督导评估不够客观真实，即便是客观公正的结果，应用起来也是“以需选择”，选择性公布督评结果，留给民众监督监管的机会有限。教育督导部门要么体现政府意志，要么代表教育行政管理，渗透“上级与下级”“主动与被动”“执行与接受”的意识形态。督导评估结果的应用效果怎样? 哪些改进了? 哪些亟待解决? 主体责任在谁? 这些处理信息统统掌握在主管部门手里。哪些信息公布? 公布多少? 如何奖惩? 也都是督导主体说的算。这种轰轰烈烈的评估过程，草草收场的督导结果，过程与结果并非成正比，使得客体不得不接受各种各样的评估，而过后又得不到应有的奖惩，造成督导客体和公众的不信任，达不到规范办学、提升教学质量的真正目的。

3 学校体育督导评估的改进策略

3.1 完善学校体育法律法规，确保督导评估制度的权威性

学校体育督导制度完善化、法制化，可有效增强其科学性和权威性[21]。国务院、教育部等部门近年来颁布了一些学校体育督导评估相关文件，清楚界定督导评估对规范办学和提升教育质量的价值和作用，“明确了从校长到教师在学校教育中忽视学校体育工作的责任及不利后果”[22]，进而不断完善学校体育督导制度和监督问责机制。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》指出，“通过完善报告、整改反馈、约谈通报、问责等制度，强化教育督导权威性和严肃性”[23]。政府或教育部门积极列出学校体育督导评估范畴和内容清单，细化每项内容的落实措施及其责任负责人，公示在相关网站上，主动接受社会各界人士的监督监管，充分听取相关利益方的意见和建议，尊重社区、家长、学生、学校等的建议，体现民主性和多元参与性，避免主体与客体之间不必要的冲突和误解。

为了彻底扭转学校体育督导评估法规不健全、缺乏操作性、政策落地难等局面，还需要强化以下工作:1)在教育法、体育法中确立学校体育督导的法律地位，维护督导机构的权威性，统筹“国—省—市—县”四级督导层次，重点强化省域统筹，充分考虑各省域之间差异性，在硬性统一要求的基础上，贯彻区别对待原则。2)不同层次的教育法规制度要相互配套，确保学校体育督导评估政策的有效执行。现有的省域教育督导政策多数都是照搬、转发上级政策，融入省情的并不多见。3)制定学校体育督导评估实施细则和具体的奖惩服务标准，强化评估结果的应用率。2019年，北京市探索建立市级教育行政执法专业机构，借助行政执法信息服务平台，对教育监管不积极的负责人约谈，对不达标的单位进行通报，告别教育部门“能管不能罚”的尴尬局面，增强督导结果的应用性，确保督导评估的权威性，不断推动督导政策落到实处。

3.2 深化学校体育督导体制改革，增强督导评估机构的独立性

持续强化学校体育督导体制改革，不断完善和健全法规制度，淡化奖惩性的硬件设备评估，强化指导性的软件提升服务，逐步建立学校体育督导评估的常规制度、监测制度、通报制度、反馈制度及指导制度，践行“督与导并重，以导为主；督政与督学并重，以督学为主”的督导理念。例如，上海、江苏等省市在国家规定和统筹下，自行研制、修订和完善各自区域的督导评估规章制度，逐级细化，依据实情确定底线和顶线。

《国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知》是贯彻落实《规划纲要》关于教育督导工作“两独立”(独立设置机构，独立行使职能)精神的重要举措。同时，政府也要给予督导评估机构足够的自主权，必要时也可以委托第三方机构协助评估，并帮其克服其他行政部门的阻挠和障碍。努力解决政府管理教育的越位、缺位和错位，学校自主机制不健全，社会参与评价不充分等问题[24]，积极推进学校体育管、办、评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系。督导评估机构既要保持自我独立性，又要充分尊重教育行政部门的意见和建议，积极主动地沟通和协调，互通信息，避免双方工作内容和时间的重叠，主动邀请教育部门有关督导科室负责人参与评估工作，共同实现学校体育督导评估目标。

3.3 强化督导队伍建设，灵活运用督导程序，保证督导评估的科学性

学校体育督导队伍建设直接关系到督导评估的质量和实施效果。1)严把入口关:完善督导人员准入制度，执行逢进必考、资格审查、考核面试、录取公示等制度，精挑细选督导评估人员，并对相应的责、权、利作出详细规定，必要时也可交给第三方进行考核，高门槛从源头上杜绝滥竽充数者，定期更新、复核和抽检督导人员。英国国家学位管理机构(Ofqual)每年制定第三方评估机构的资格认证标准、认证基本条件，确保认证连续性，避免利益冲突，防范风险，考官任命、工作汇报、管理规则、上级安排、考点布控等细节都成为日常制度，且资格认证并非一劳永逸[25]。2)强化过程关:优化督导评估过程，对督导队伍建章立制，提升学校体育督导人员的专业意识和业务水平，强化督导人员的自身建设。深圳教育督导部门就如何实施督导评估，总结出“一听(听汇报)、二看(看面貌)、三访(访师生)、四查(查资料)、五验(验成效)、六评(评质量)”的实践经验，并进行宣传和推广。3)固化培训关:强化培训，健全有效的培训机制，重视督导人员的培训工作，积极创设进修培训的氛围和机遇。福建省构建省、市、县三级督学培训联动机制，每年坚持开展高端的省级培训，2015—2017年累计培训800多人次，带动市、县两级相应开展实务培训，有效提升督学专业水准。4)增设智库关:组建督导智库，以督学队伍为基础，发挥行政人员、教学科研人员等人才优势，推进技术创新，借助互联网、大数据等科技优势，增强督导评估的精准性、有效性、合理性。

灵活运用督导评估程序:不同类型的督导，执行程序也应有所区别，如常规督导用常规程序和办法，焦点督导就该突出重点；定期督导用普通方案，随机督导就用个性化方案；普适性督导过的学校管理、场地器材、师资队伍等内容，专项性督导就应该简化这些内容，避免重复。再如，督导评估报告后增设校长与专家对话，硬件查看采取集中参观和分散检查相结合，听课对象随机抽取，集体座谈会变成逐个抽查访谈，集中讨论要有固定的时间长度，反馈意见要有建设性等。积极实施学校体育由以控制、检查为主的督导观，逐渐转向以专业指导为主的服务观，更加重视督导的服务意识和指导功能。同时，学校体育按照教育管办评分离的理念，积极引入多元主体参与的第三方评估，形成社会组织监督管理的平台，克服等级评估中的权力寻租和内部人员把控现象。2015年第三方教育评价机构联谊会组建，制定《全国第三方教育评价机构联谊会公约》《全国第三方教育评价机构联谊会教育评价实施专业规范》，实施行业治理与内部治理措施，有效规范和约束行业机构，为学校体育督导提供了更为专业的评估服务。

3.4 明晰督导主客责权，落实监管问责机制，重视督导评估结果的应用性

坚持“督政”与“督学”并重，不仅要监督和促进政府及有关部门履行管理责任，切实强化政府的催化作用，督促政府部门保质保量履行教育职责，而且要督促各级各类学校落实帮助学生锻炼的办学责任，真正从提高教育教学质量出发，调动和发挥学校办学的主体责任，不断满足社会各界对教育的殷切期望和角色期待。江苏无锡的责任督学走向学校现场、服务指导、寓导于督，做到“督有法、导有规”，不以检查为目的，更不以“钦差大臣”自居，而是以真诚的态度、积极的沟通、发挥专业优势，为学校“把好脉”“会好诊”“开好方子”。福建省福州市鼓楼区第八责任区督学对一所以随迁子女为主的学校进行督导，用篮球、拉丁舞等社团课程解决学习习惯问题，并总结出“用心督、用情导”的经验，读懂学校、情怀担当、精准督导，真正发挥护航学校的使命。这些责任督学有效扮演着督导主体角色，针对督导客体的迫切所需，做到有的放矢，切实解决实际困难。

教育督导部门要有效组织、高效实施、服务到位、协调得力，与被督导学校平等交换意见，倾听它们的心声，允许争论和申辩，增强认同感，激发积极性。充分调动利益相关者的共同参与，广泛听取其意见和建议，使督导评估更有效地回应各方利益诉求，客观、深入地反映实际。从被评估单位的立场来看，学校既是评估的客体，又是最大受益者，应积极配合，主动实施，合理合法地表述自我愿望，客观反映实际困难和实施障碍，摒弃怨气、赌气、不通气、心不甘情不愿的情绪。湖南省把督学责任区开展的经常性随访督导、常态考评、公众满意度测评等结果直接纳入行政部门对学校工作年度考核与表彰奖励、对学校校长年度绩效考核，不断增强挂牌督导的影响力，加大教育履职不力的问责力度，突出强调督导评估结果的应用性。

4 结语

我国已经建立了“国—省—市—县”四级督导组织，形成了“政府—教育—体育”三部门实施机构，构建了“督政、督学、评估监测”三位一体的督导评估体系。然而，学校体育督导评估仍存在“法规制度不完善、行政依附显著、管理倾向明显、督导人员不专业、督导程序死板、督导主客责权不明晰”等现实困境。对此，要把学校体育工作置于政府管理的监督和指导之下，深化督导体制改革、强化督导队伍建设、重视督导结果运用、落实督导问责机制，积极引入社会参与评价，努力形成“政府、学校、社会”三结合的发展态势，以期实现“督政督学与评估监测相结合、规范管理与提升质量相促进、监督监管与有效指导相衔接”的学校体育督导新目标。