何文炯，张 雪

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

一、引言

(一)问题提出

“住有所居”是每一个人的基本需求，是现代国家中每一个公民的基本权益。改革开放以来，我国在住房保障领域进行了一系列改革探索。1994年起，国家建立并普遍实施了住房公积金制度，旨在通过工薪劳动者及其用人单位的缴费，实现住房资金积累，为劳动者购买住房和住房建设提供资金储备。最近30多年来，我国城镇居民的住房状况得到显著改善，这虽然是多种政策综合作用的结果，但住房公积金制度在其中发挥了重要的积极作用。在充分肯定住房公积金制度历史贡献的同时，我们也应该看到这一制度存在诸多缺陷，尤其是现行住房公积金制度与共同富裕的要求不相适应。

共同富裕的核心要义：一是富裕，二是共享。富裕，需要通过有效的机制充分调动社会成员的积极性和创造性，实现高质量发展，不断增加社会财富总量，其中包括增加住房投资和促进住房建设，为确保每一个社会成员“住有所居”创造条件。共享，需要通过有效的分配机制，实现社会发展成果的合理分配，使每一个社会成员有基本生存、基本发展和基本尊严之保障，其中包括实现每一个社会成员“住有所居”的目标。因此，合理而有效的住房保障制度是实现共同富裕这一伟大工程的一个重要项目。我国从第一部基本公共服务规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》开始，基本住房保障就被列入基本公共服务范围。住房保障政策不仅关系着全体居民生活质量和生活水平的提高，还关系宏观经济的平稳运行和城镇化的有效推进。在共同富裕的视角下，享有基本住房保障是国民的基本权利，不仅要人人享有，而且要人人公平地享有。因此，住房保障制度应当有积极的收入再分配功能，应当优先保障中低收入阶层的基本住房权益，满足中低收入群体的基本住房需求。

在我国，现行住房保障体系包括住房公积金制度、经济适用房制度、公共租赁住房制度、廉租住房制度、棚户区改造和危旧房改造政策等。这些住房保障项目有各自的职责定位，其保障对象是不同收入阶层的群体，体现了分类施策、分类保障的理念。住房公积金是用于购买和修建住房的长期住房储金，面向所有城镇工薪劳动者，2020年缴存职工达到1.53亿人，缴存额超过2.62万亿元(1)数据来源：《全国住房公积金2020年年度报告》。。经济适用房制度提供由政府建造和限价的住房，保障范围是具有一定购买能力的中低收入家庭。公共租赁住房制度的保障对象主要是城镇中低收入的住房困难家庭、新就业的无房劳动者以及农民工等群体。截至2018年底，住进公租房的城镇居民数量为3700多万人，领取补贴的累计将近2200万人(2)住房和城乡建设部 国家发展改革委 财政部 自然资源部《关于进一步规范发展公租房的意见》(建保〔2019〕55号)。。廉租住房制度的保障服务对象是城镇最低收入的住房困难家庭，保障最低住房需求。棚户区改造和危旧房改造是改善城乡困难家庭住房条件的一项民生工程，2019年我国棚户区改造开工量达到316万套，投资金额为1.2万亿元(3)住房和城乡建设部《2019年全国棚户区改造开工316万套》，http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/202001/t20200119_243635.html，2020年1月19日。。从各项目的惠及范围和涉及资金量来看，住房公积金制度是最重要的一项。因此，住房公积金制度之优劣对于我国住房保障体系建设乃至共同富裕目标的实现关系密切。

(二)文献回顾

目前关于我国住房公积金的研究比较丰富，主要包括制度定位、改革方向和经济效应等方面。在制度定位方面，学界讨论较多。从资金属性来看，公积金既有工资属性，又有资助和互助属性，在来源上是前者，在使用上是后者。[1]从功能定位来看，住房公积金最核心的功能是住房保障和住房金融功能，分别对应公平性和互助性的制度目标。[2]但这两个功能和目标存在内生冲突，不能兼得，一种观点认为制度重构应该更注重互助性[3]，另一种观点认为制度定位应该是解决中低收入群体的住房问题，强调公平性[4]。从政府责任来看，住房保障领域的责任边界是保障居民“有房住”而非“有住房”，公积金发挥的作用是保障“有住房”[5]，政府责任存在越界状况[6]，制度功能与目标出现了偏离。

关于改革方向的研究，主要有两类观点：一类是完全废除公积金制度，把住房公积金管理中心改为政策性银行金融机构[7]，成立合作住房储蓄银行[8]，彻底取消，不另起炉灶[9]。另一类是对住房公积金进行制度转型，制度改革的重点应该放在优化制度运行机制上，如降低运行成本、简化使用手续、提高运行效率等，以实现公积金制度在现有基础上的设计优化。

经济效应方面，最受关注的是房价和住房消费人群。现有研究一致认为，住房公积金对房价产生了正向推动作用[10]，公积金贷款对住房成交量也有显著的正向影响，这一影响的地区差异明显[11]。对不同群体的影响，住房公积金促进了公务员群体的住房消费[12]，支持了社会地位较高的家庭改善住宅结构特征[13]，对提高农民工实际定居城市能力的作用甚微[14]。这些研究主要从公平与效率视角、政府责任视角展开，为住房公积金研究做出了贡献，但都没有从共同富裕的视角来分析当前的公积金制度的缺陷和改革思路。

二、现行住房公积金制度及其运行情况分析

(一)城镇住房制度改革

中国的住房政策在过去70年发生了巨大的变化。1978年以前，我国实行计划经济体制下的单位福利分房制度，城市住房的建设、融资、运营、定价等各个环节均由政府直接管控。城镇职工领取较低的工资，单位负责为职工提供生活、娱乐等方面的保障和福利，住房则是其中一项重要的职工福利。住房主要根据资历、业绩和需求进行分配，职工仅需支付极低的租金，1970年代末的房租为每月每平方米0.13元，远不足以弥补房屋的建筑和维护成本。[15]此项住房政策的结果导致住房部门投资少、城市住房长期短缺、住房质量达不到标准以及大部分城市居民的生活条件差。[16](P.3)1978年，城镇人均居住面积只有3.6平方米，缺房户的比例将近50%。[17]计划经济体制下的住房投资与融资政策扭曲了城镇住房的供需机制，福利分房制度无法满足城镇居民的居住需求，住房危机严峻。

改革开放以后，我国开始启动城镇住房体制改革，进行了公房出售和公房提租等住房商品化的诸多改革尝试，还鼓励城市居民自己拥有住房。因此，大量的公共租赁住房以极低的价格出售给工作单位的职工，还允许私营部门参与住房开发。在住房供给方面，住房建设资金仍然主要来源于国家和单位，住房投资融资问题未能得到解决，住房供给能力不足。在住房需求方面，由于职工长期实行低工资，没有形成住房储蓄和住房消费的习惯，住房消费能力不足，大部分职工无力购买公房。

(二)住房公积金制度建立

1991年，为了解决住房投资不足和住房消费不足的问题，上海市政府借鉴新加坡的中央公积金制度，率先建立了住房公积金制度。1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确建立住房公积金制度。1999年，国务院颁布《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)，并先后进行两次修订。此后，为了保障缴存人权益、增强制度有效性和公平性，国家出台了一系列文件，规定住房公积金个人住房贷款只能用于基本住房需求，可提取用于支付房租，可用于保障性住房建设等。

《条例》从法律意义上将住房公积金定义为单位和职工缴存的长期住房储金，覆盖单位包括国家机关、国有企业、集体企业、城镇私营企业、事业单位等组织。从筹资来看，单位和个人缴存比率最低和最高分别为5%和12%，具体比率各城市可以视情况而定，单位可以在该范围内自主确定；缴存额全部计入个人账户，并按一定利率计息；缴存基数根据本人上年度月均工资而定，这个基数需在就业城市的平均工资的0.6～3倍的范围内。从资金使用和提取来看，公积金可以用来购买、建造、大修、装修自住住房或一些特殊情况下提取，还可以用在偿还房贷本息和支付房租等事项中。

(三)住房公积金的运行情况

运行20多年来，住房公积金制度为住房筹资和住房建设发挥了积极的作用，推动了住房体制成功转型。住房公积金帮助了一部分城市居民购买住房，培养了城市居民的住房消费习惯，改善了城市居民的居住条件，主要特点如下：

一是住房公积金制度覆盖范围逐步扩展。1994年，住房公积金制度在全国范围内建立，要求所有行政和企事业单位及其职工都参缴公积金。尽管城镇私营单位及其职工没有被纳入进来，但那时私营单位就业人员数量少、比重低。1995年，全国私营企业和个体就业人员为2045万人，仅占城镇总就业人数的10.7%(4)数据来源：《中国劳动统计年鉴1996》。。此时的住房公积金制度实际上将城镇工薪劳动者的90%纳入了覆盖范围之内。1999年，《条例》出台，将住房公积金制度的覆盖面扩展到几乎所有城镇单位及其职工。2005年，建设部首次提出将农民工纳入住房公积金的保障体系，还提出个体工商户和自由职业者也可以申请参加该制度。最近几年，多个城市正着手推进灵活就业人员参加住房公积金。可见，从住房公积金制度建立初期，到覆盖范围扩大的制度扩展时期，制度目标都是为所有城镇工薪劳动者提供住房保障，而不是只保障部分单位职工。如表1所示，住房公积金制度参缴的人数和单位数量稳步增长，实缴职工数量从2014年的1.19亿人增加到2020年的1.53亿人；实缴单位数量也从2014年的206.5万个增加到2020年的365.38万个。

二是住房公积金资金规模庞大，提取人数小幅增长。2020年，我国住房公积金提取额达1.85万亿元，发放个人住房贷款1.34万亿元，6083.42万职工提取了住房公积金；截至2020年底，缴存余额为7.30万亿元，结余资金1.07万亿元。(5)数据来源：《全国住房公积金2020年年度报告》。制度建立以来，住房公积金帮助一部分家庭解决了住房问题。2007年，我国的自用型自有住房率就达到了82.3%，而同时期美国的这项指标为66.2%，这说明我国住房改革提高了居民的自有住房率，这是推动我国房屋自有权取得积极成果和巨大成功的标志[16](P.6)，住房公积金制度在其中起到了重要作用。

三是住房公积金的资金使用范围逐步拓宽。住房公积金早期主要是住房建设项目贷款和单位购建住房贷款，后来才更多地提供给个人购买、租用、建造住房的贷款和提取。[18]1998年住房货币化改革基本完成之后，公积金主要用于参缴职工购买、修建住房，提高了城镇职工的住房消费能力。2009年住建部等发文，正式将公积金的使用范围扩展到保障性住房建设上，意味着住房公积金制度开始向中低收入群体提供更多支持。2014年到2016年，住房公积金发放保障性住房贷款的规模较大，这三年分别发放贷款143.21亿元、60.5亿元和20.79亿元。这一时期，各地积极探索住房公积金用于支付房租(如上海)，住建部逐渐放宽了提取公积金用于租房的条件。众多参缴住房公积金但短期内无力购买住房的城镇劳动者的住房需求被考虑进来，住房公积金制度从“有住房”的保障转向“有房住”的基本保障。从资金使用来看，住房公积金一直是以解决基本住房需求为制度目标。

表1 2014-2020年我国住房公积金运行情况

三、共同富裕视角下住房公积金制度存在的缺陷

从住房公积金制度的发展历程和运行情况来看，其政策本意是要为所有城镇工薪劳动者提供基本住房保障，但现实与之有显著的差距，因而受到诸多质疑。基于共同富裕的视角，住房公积金制度存在以下缺陷：

(一)惠及范围有待扩展

现行住房公积金制度惠及范围不够宽，还有大量非农产业劳动者未能进入这一保障体系。从公积金制度变迁看，早期主要是针对体制内劳动者的福利性项目，当时的工薪劳动者范围很小。但是，随着城镇化、工业化的推进，劳动力市场发生重大变化，非农产业领域的劳动者队伍持续扩大，而且他们绝大多数需要居住在城镇。如图1所示，从2000年开始，城镇就业人员大幅增加，尤其是城镇私营和个体就业人员在劳动力市场中的规模迅速扩大，其占城镇全部就业者的比重从1995年的11%大幅度提升到2018年的56%。而住房公积金制度的整体覆盖面却没有明显扩大，2004年到2017年住房公积金缴费人数占城镇全体单位就业人数的比重稳定在41%～46%，制度覆盖面有限。[19]城镇就业人数在大幅增加，但住房公积金缴费人数的比率长期稳定，说明后进入城镇劳动力市场的很多劳动者都没有住房公积金。从参缴公积金的单位类型来看，机关事业单位、国有企业和集体企业这三类“体制内”单位仍然占据着50%以上的体量，但这三类单位的职工在整个城镇就业人员数量的比重低于40%，说明机关事业单位、国有企业和集体企业的参缴率大大高于其他单位，其他单位的劳动者被排除在公积金制度之外，主要包括私企部门员工、农民工或自营业主，特别是从事体力或非技术性劳动的工人。在2012年中国私营企业抽样调查中，参与调查的3625个企业中有3029个没有建立住房公积金，占比达83.6%。(6)数据来源：《中国私营经济年鉴2010.6-2012.6》。住房公积金制度是面向所有工薪劳动者的住房保障，但是制度实际运行还与该目标存在很大差距。

图1 1995-2018年我国就业人员的单位类型分布

(二)缴存比率差距过大

住房公积金制度的缴存比率在不同地区和单位之间存在显著的差距。制度规定公积金的缴存比率为工资的5%～12%，但是地方和单位可以在范围内自主确定具体费率，这就会导致不同地区、单位的缴费率各异。显而易见，经济发展水平高的地区、经济效益好的单位，为职工设立的缴存比率更高，这就进一步拉大了与欠发达地区、效益较差的用人单位的劳动者的收入差距。以国有企业为例，效益不同的国企建立了费率不同的公积金制度。那些濒临破产的国企，公积金缴存比率极低且不规则；表现良好且盈利的国企，其公积金缴存比率远远高于地方的标准水平；其他表现不佳或表现较好的国有企业，按照市政府规定的缴存比率设立住房公积金。[18]2014年，住房公积金参缴者中，有1431万人的缴费率在5%及以下，占总参加人数的12%；有5930万人的缴费率在11%～12%之间，占总参加人数的50%，是前者公积金缴费率的两倍，差距巨大(7)数据来源：住房和城乡建设部住房公积金监管司主编《全国住房公积金2014年年度报告汇编》，上海：学林出版社，2015年。。

(三)收入再分配负向效应

住房公积金制度对改善全社会收入分配状况的贡献不多，甚至产生着负面的效应。虽然住房公积金是针对城镇全体劳动者的制度，但是由于住房支付能力的人群差异，制度内存款者与贷款者存在错位。那些拥有稳定工作和较高收入的家庭是公积金的主要受益群体，他们容易筹到购房首付，具有较强的还款能力且容易获得贷款，同时他们也是可以从单位获得住房补贴以及可以积累大量住房公积金的人。低收入家庭使用公积金的人数少，他们缺少购买新住房的资金，更难获得公积金贷款，即使获得贷款也无力购买住房，更无力偿还房贷。因此，公积金制度没有支持低收入者购买住房，甚至还会损害他们的利益。由于公积金“低存低贷”的运行机制，对于没有能力使用贷款的参缴者来说，他们需要承担低存款利率的损失，使得收入本来就处于中低阶层的人“雪上加霜”，而高收入缴存人享受了低息贷款的优惠，有“劫贫济富”的倾向。[20]当综合考虑住房公积金制度的低息贷款效应、税收优惠效应和低息存款效应时，仍然是高收入职工从公积金制度中获益，获益主要源于税收优惠效应。[21]由此来看，住房公积金制度直接拉大了城镇居民之间本已存在的收入差距。

长期来看，中高收入群体通过公积金制度拥有了住房，住房作为一项财产，那么又与低收入群体产生了财产差距。随着房地产市场的发展和房价的周期性波动，住房会在房价上涨时为住房拥有者增加财产性收入。另外，房价的上涨，有一部分来自住房公积金的推动。[10]从房产增值和公积金助推房价两个方面来看，住房公积金间接地造成收入差距进一步扩大，这与共同富裕的目标背道而驰。

(四)制度运行效率低下

现行住房公积金制度的运行效率低下，不利于经济发展。首先，资金使用率低，闲置严重。2020年，住房公积金购买国债5.04亿元，发放贷款1.34万亿元，运用率为51%；当年提取额为1.86万亿元，提取率为70.8%。整体来看，住房公积金主要用于有限的使用途径和特定情况下的提取，资金运用和使用率都不高，大量的资金闲置导致资源浪费。其次，贷款运用人数少，造成社会福利损失。2020年，住房公积金实缴职工人数1.53亿人，提取人数6083.42万人，占实缴职工人数的39.7%，发放个人住房贷款302.77万笔，实际利用住房公积金购买住房的比率很低。再者，资金投资渠道少，公积金主要用于购买国债，投资收益率低，2020年住房公积金增值收益率仅为1.6%，给缴存人利益带来损失。最后，公积金制度运行成本高昂。2020年全国住房公积金从业人员4.47万人，实际支出管理费用110.97亿元，支付银行相关手续费高达92.32亿元。

四、基于共同富裕的住房公积金制度深化改革的思路

(一)基于清晰定位的稳步改革

我国住房保障体系包含住房公积金、经济适用房、公租房、廉租房、棚户区改造、危旧房改造等多个项目，每个项目具有不同的保障功能。经济适用房制度、公租房制度、廉租房制度、棚户区改造和危旧房改造等项目是从供给的角度，为城镇中低收入家庭和经济困难家庭提供可及的住房；住房公积金制度则是从需求的角度，提高城镇劳动者获得基本住房所需的支付能力，制度覆盖范围更广，不局限于低收入人群，还包括有一定购买能力的中高收入群体。

近年来，针对住房公积金制度存在的诸多缺陷，学界关于废除该制度的呼声很高。但从可行性来看，住房公积金制度进行改革比完全废除更为现实。不可否认，住房公积金制度的成绩值得肯定，它在解决住房建设资金短缺和推动住房货币化改革方面发挥了重要作用，作为住房体制改革的配套制度完成了历史使命。在住房公积金制度建立初期，我国居民的收入差距并不大，1990年的基尼系数是0.348(当时城镇居民内部仅有0.24)，处在一个比较合理的水平。在此背景下，住房公积金人人有份、户户补贴的制度是合适的。[22]住房公积金制度建立以来，都是以保障城镇工薪劳动者的基本住房需求为目标，这一制度目标与共同富裕的要求是契合的。尽管当下住房公积金制度缺乏互助共济性、运行效率低下，但这项制度已经运行了20多年，2020年的缴存余额超过7万亿，涉及参缴职工超过1.5亿人，在保障房建设和管理方面也积累了一定的经验。任何现实选择都是历史的延续，所有的制度改革都可能存在路径依赖，受到制度“粘性”的约束。[23](P.596)这样看来，住房公积金制度改革是一个更具有可行性的选择。

(二)住房公积金制度要实现两个转变

基于共同富裕的目标，住房公积金制度不仅要考虑旨在实现富裕的发展因素，更应该考虑旨在促进公平的共享机制，据此住房公积金制度需要实现两个转变。

一是从重点解决“有住房”转变到重点支持“有房住”。一直以来，公积金最主要的资金流向是住房交易市场，参缴职工主要用于购买住房。随着城镇住房需求变化和政府住房政策导向的改变，租房需求将会进一步增加，尤其是对大量流动劳动者、进城务工人员和非户籍常住人口而言，租房则是他们的重要选项。作为住房保障体系的一个重要项目，住房公积金制度应当更多地关注中低收入群体和非稳定就业群体，使他们有稳定的栖身之所，为他们安居乐业、逐步进入并稳居中等收入行列创造基本的条件。因此，住房公积金制度要坚持“租购并举”的原则，增强对参缴者租房的支持力度，不断扩大住房公积金用于租房的规模和比重。

二是从“保障与改善并举”转变到“保障基本为重”。经过20多年的改革和发展，以及一系列住房保障政策的实施，其中包括住房公积金制度的重要贡献，我国城镇居民的住房条件已经大幅度改善，全国各地绝大多数具有本地户籍的居民的基本住房需求已经得到满足，他们更多地期待住房条件的改善。2015年，我国城镇家庭住房自有率为91.2%(8)数据来源：李培林等主编《社会蓝皮书：2015年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2014年。，大部分家庭达到了“住有所居”的状态。近些年来，住房公积金制度已经为改善当地城镇居民的住房条件给予了有力的支持。今后，住房公积金制度要更多地帮助尚未解决基本住房需求的群体，例如农民工、非户籍常住人口等，提高他们在就业地、实际生活地租房或购房的能力，从而有效推动新型城镇化，推动外来务工人员尽快实现本地市民化。只有这样，住房公积金制度才能够逐步降低其在收入再分配方面的负面效应，为增强整个住房保障体系的再分配功能，为中低收入群体进入并稳居中等收入群体，进而为全社会实现共同富裕作出应有的贡献。

(三)优化住房公积金制度设计的若干建议

基于这样的理解，住房公积金制度优化设计可以从多个方面着手：

一是持续扩大制度覆盖范围。随着经济体制改革、劳动力市场变迁和人口流动加快，越来越多城镇劳动力进入非公有制经济领域，越来越多农村劳动力流动到城市就业，他们为城镇化的推进和经济发展做出贡献，但也是城市住房困难的重点人群。住房公积金制度本意是为城镇所有工薪劳动者提供基本住房保障，应当将这些群体纳入制度保障范围内，如尚未纳入公积金制度的私营企业及其职工、农民工和灵活就业人员。

二是增加对参缴者租房的支持力度。住房公积金制度力图惠及更大范围的工薪劳动者，使绝大多数工薪劳动者能够支付和享受住房带来的基本消费服务，这种消费不仅包括租赁形式，也包括利用融资进行的产权式消费。这些有租房需求的主要是年轻居民家庭和买不起房的家庭，允许公积金用于租房，能够迅速扩大公积金制度的惠及范围，还能吸引青年就业群体留在本地，持续助力本地经济发展。2020年，参缴者提取住房公积金用于租房的金额为1188.51亿元，只占当年提取金额的6.41%，占当年缴存金额的4.53%。(9)数据来源：《全国住房公积金2020年年度报告》。各个地方政府可以根据租房市场的平均水平制定公积金提取标准，并放宽提取公积金用于租房的门槛，使没有购房能力的城镇劳动者都能享受到公积金的优惠。

三是补偿中低收入群体的利差损。城镇低收入家庭的住房负担占家庭支出的比重过高[24]，他们难以通过市场满足自己的住房需求[25]。对于长期只缴不贷、无力购房的低收入群体而言，应当对他们损失的低存低息利差进行利益补偿，可以从公积金增值收益中拿出一定比率进行补贴，这也是高收入群体作为更大受益者的合理利益让渡。对于可能有购房能力的中低收入群体而言，公积金应当发挥住房保障的功能对他们购房进行补贴，或者利用公积金贷款时给予增加贷款利率优惠。当然，这样的补贴或者优惠只能享受一次，且只能用于购买首套、小户型住房，满足基本住房需求即可，不适用于购买改善型住房。

四是进一步明确“保基本”的规则。住房公积金制度保障基本住房需求，资金仅限于基本住房消费。基本住房一般从居住面积和基本公共服务环境两方面来考虑，当后者能满足时，50～90平方米的小户型被视作基本住房。[26]个人申请公积金贷款时，只能使用一次贷款用于购买住房，只能用于首套或第二套。如果用于购买第二套住房，那么此后不应当再享受公积金的税收优惠，事实上这些人属于较高收入人群，能从税收优惠中受益更多，但他们无需进行住房保障。

五是适当降低住房公积金最高缴存比率。目前，住房公积金缴存比率为5%～12%，这个差距过大是造成住房公积金制度收入再分配负向效应的根源之一。尤其是对于基本住房保障来说，12%的缴存比率过高。从这些年以来的实践看，按照最高比率缴存的用人单位，通常是效益较好的单位，主要集中在机关事业单位和国有企业，这些单位的缴费最终都来自财政。按照最高比率缴费的个人，通常是收入较高的职工，这部分群体具有较强的购买力且大多已经拥有住房，不需要太高的公积金缴存额。降低最高缴费比率，有利于缩小缴存比率变动幅度大所带来的收入差距，降低此项制度在收入再分配方面的负面效应，同时还有利于减轻财政支出压力，并减少国有资产的流失。