李 强，黄 戏，毛美媚，周 玮

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074）

垃圾治理作为我国环境保护事业的重要组成部分，其政策变迁历程反映出我国经济快速发展背景下垃圾处理危机不断加深和政府垃圾治理理念、工具、目标的嬗变。建国初期，垃圾治理仅是一个清扫问题；改革开放后，高消费与高废弃并存，垃圾污染问题日益显现，随着环境保护日趋法治化，垃圾治理规划相应出现；20 世纪80 年代中期，我国陆续建起卫生填埋场与焚烧处理场，垃圾非正规堆放处置向规范化处理转变；进入2000 年后，“垃圾围城”不断倒逼，政府加快探索解决之道。随着垃圾污染范围的不断扩大，一系列垃圾治理研究丰富起来。在“垃圾围城”日益严峻的形势下，有必要系统梳理城市生活垃圾治理公共政策变迁的轨迹，总结过去的治理经验，依据发展态势判断其未来走向，为垃圾治理公共政策的制定与改善提供参考。本文筛选出1979—2020 年我国中央政府颁布的411 份城市生活垃圾治理公共政策文件，借助共词与聚类分析方法梳理政策文本，以探索分析不同时期政策焦点的变化轨迹与变迁规律。

1 文献综述

1.1 政策变迁研究

通过历史视角研究某一具体领域的政策变迁可以把握政策的长期变化规律，更好地预测该领域未来发展趋势［1］。西方政策变迁经历了第一阶段概念发展、第二阶段因果解释过程研究、第三阶段模型构建发展。林德布洛姆、邹建峰、王东基于有限理性提出了渐进决策理论，强调政策的连续性与微调，认为政策是一个不断修正、调整的过程［2］。美国学者安德森将政策变迁（Policy change）定义为新旧政策之间的更替，包括旧政策的废止和改进，与新政策的提出［3］。霍格伍德与彼得斯对将政策变迁分为创新变迁、持续变迁、维持变迁与结束变迁4 种类型［4］。在定义政策变迁的基础上，学者们对变迁的动力进行了研究，提出了众多解释政策变迁动力的理论，主要有 多 源 流 理 论［5］、倡 导 联 盟 理 论［6］、政 策 网 络 理论［7］、政策学习理论［8］等，并运用这些理论解释了教育、环境、社会保障、政府治理、城市发展等领域的政策变迁原因。理论与实证研究表明，这些理论在分析政策变迁动力方面具有较强的解释力。然而，我国政策变迁相关研究重点是结合中国情境对西方政策变迁理论的梳理与解释，当前阶段的研究仍沿用西方解释政策变迁的动力模型［9］。

1.2 政策演进研究

目前学者们主要通过解读文本来回顾与总结我国城市生活垃圾管理政策的发展历程与阶段特征。①国家层面。王建明将20 世纪80 年代以来我国垃圾管制政策划分为4 个交叉阶段，即卫生管理阶段、处理产业化阶段、政府整合管理阶段与社会整合管理阶段［10］；田华文、魏淑艳采用高频词统计方法分析了1993—2013 年我国城市生活垃圾管理政策政策目标、政策主体与客体、政策工具、政策价值观演变的轨迹［11］，另一项研究基于萨巴蒂尔倡议联盟理论，探讨政策论坛与政策学习对广州生活垃圾治理政策变迁的推动路径［12］；毛达对20 世纪80 年代初至2017 年30 年间我国生活垃圾的特性变化、政府治理思路与整治措施进行了总结［13］；龚文娟分析了建国70 年来生活垃圾治理政策变迁的轨迹，利用政策工具维度解释了时代、环境、治理理念与价值观变化是垃圾治理政策变迁的主因［14］；万筠、王佃利借助扎根理论研究了1986—2018 年我国国家层面的169份城市生活垃圾管理政策，分析了垃圾管理政策结构、理念与过程的嬗变［15］。②地方层面。黄敏姿分析了广州市1998—2009 年垃圾处理政策转变历程的政策缺陷［16］；肖献法回顾了北京市垃圾分类收集与运输的政策内容与实际运行情况［17］；严光亮、赵由才从技术层面梳理我国城市垃圾处理方式的变迁历程，研究了我国科技发展对垃圾处理技术的影响［18］。

综上，我国城市生活垃圾治理公共政策演进研究以解读政策文本为主，辅以量化分析，大多是通过质性研究分析某一历史阶段的政策文本。本文在现有研究基础上对我国城市生活垃圾治理公共政策进行了宏观性回顾，时间范围为1979—2020 年，利用共词与聚类分析方法研究不同时期政策的焦点轨迹，分析不同历史时期城市生活垃圾治理公共政策的焦点变化规律，获取政策变迁的规律和特点，以更好地预判未来发展趋势。

2 政策变迁实证研究

2.1 数据基础与数据统计

以1979—2020 年我国中央政府颁布的专门性城市生活垃圾治理公共政策文献为研究对象，从中国政府网、各部门网站、北大法意数据库等收集了城市生活垃圾治理公共政策文献。经筛选，最终选出1979—2020 年我国中央级政府颁发的专门性城市生活垃圾治理公共政策411 份，包括通知、决定、规划、法律法规、意见等。

411 份城市生活垃圾治理公共政策可从发布机构、政策数量两个方面进行简要分析。首先，发布机构方面。各政策发布机构独立发文、联合发文的比例分别占到了76.3%和23.7%，发文数量机构依次递减为国家住房城乡建设部、国务院、国家生态环境部、国家发展和改革委员会、国家财政部、国家工业和信息化部等。其次，政策数量方面。从图1 可见，政策数量曲线大致呈递增状态，1979—1991 年间较为平缓，没有大幅度升降，文本数量较少；1997 年出现第一轮小幅度增长，1999 年波动幅度较大；2006年、2011 年、2016 年与2017 年出现了4 次大波动，政策数量猛增。总体而言，20 世纪80 年代政策数量趋于平稳，90 年代出现第一轮小范围波动，2000 年后政策数量大幅度曲折，呈增长趋势。

图1 1979—2020 年我国城市生活垃圾治理公共政策数量序列

本文回顾和梳理了41 年来城市生活垃圾治理的发展历程，以国家战略背景、标志性事件、治理工具、治理目标等为依据划分公共政策变迁的阶段，大致呈4 个阶段的初步特征：探索阶段（1979—1985年）、起步阶段（1986—2005 年）、发展阶段（2006—2015 年）、转型阶段（2016 年至今）。

2.2 分析方法

共词与聚类分析是内容分析的一种方法，通过提取与分析主题词能够解释文本内容复杂关系，其量化研究结论能够阐明政策变迁的规律。李颖、贾二鹏、马力认为，运用共词与聚类分析方法应按照提取关键词、选定高频词、构建共词矩阵、绘制共词分析图谱4 个顺序［19］。本文在文献计量学中有关主题词构造方法的基础上，根据政策文本内容表述的名词与概括性的关键词确定城市生活垃圾治理公共政策的主题词［20］，并建立高频主题词共词矩阵，共词分析通过统计一组主题词在同一篇文本中出现的次数以揭示这些主题词两两之间的亲疏关系。因子分析是一种以最少的信息丢失将多数变量削减成几个相互独立且能反映原有变量大部分信息的多元统计分析方法，可以为下一步的聚类分析提供参考［21］。聚类分析将几个靠近的主题词聚合起来，形成不同主题的群组，反映某一阶段政策的聚焦点。本文在确定每份城市生活垃圾治理公共政策的3—4个主题词后，找出其中出现频率较高的主题词，建立不同阶段高频主题词的共词矩阵，再利用SPSS21.0 软件进行因子分析和聚类分析，展现共词的词簇，分析政策文本的焦点变化轨迹。

3 政策变迁阶段特征

3.1 探索阶段（1979—1985 年）

探索该阶段我国城市生活垃圾公共政策共有9份，政策数量较少，提取的主题词按频次排序见表1。从表1 可见，出现最多的主题词是资源化利用，该阶段的资源化利用仍然延续了建国后垃圾堆肥处理的主要技术路线。20 世纪50 年代，堆肥采用野外堆积式堆垛，自然通风或厌氧发酵；20 世纪70 年代后使用机械堆肥，实现了由人工处理向机械处理的转变［22］。

表1 1979—1985年城市生活垃圾治理公共政策高频主题词

1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》是建国以来我国第一部综合性的环境保护基本法，强调积极防治污染、明确机构职责、加强科学研究等内容。国家在该法律基础上陆续颁布了政策条例，如1982 年颁布《征收排污费暂行办法》，部署了在全国各地全面开展垃圾排污收费的工作；1984年颁布《国务院关于环境保护工作的决定》，决定成立国务院环境保护委员会，负责全国的环境保护工作。此阶段是我国城市生活垃圾治理的探索阶段，但垃圾治理体系尚未构建，在国家加强技术开发与强调环境保护的大背景下，城市垃圾治理开始朝系统化方向发展。

3.2 起步阶段（1986—2005 年）

国家统计局数据显示，我国生活垃圾的年清运总量由1979 年的2508 万t增长到2000 年的11，819万t，年均增长率为17.7%，各地非正规堆场的增加埋下了污染隐患。建设规范化、系统化的生活垃圾处理体系成为该阶段公共政策的主题，在国家技术攻关基础上引进国外卫生填埋与焚烧技术，生活垃圾技术路线由单一转变为综合：一方面，重点提升资源化处理技术水平，促进能源回收利用；另一方面，垃圾治理行业逐步市场化，优化垃圾治理项目建设与运行。

起步阶段是我国城市生活垃圾走向规范化治理的重要阶段，与探索阶段相比，政策数量猛增，共整理出103 份政策，提取主题词按频次排序见表2。从表2 可见，高频主题词有“资源化利用”、“污染防治”、“监管”、“收费制度”和“市场化”等。

表2 1986—2005年城市生活垃圾治理公共政策高频主题词

本文利用SPSS21.0 软件对表2 中高频词相关矩阵进行了因子分析，结果见表3。从表3 可见，12个高频词中共有5 个公因子被提取，12 个关键词分成5 类，它们能够解释全部信息的80.052%。根据因子分析分成5 类，表2 中的高频词形成5 个群组，表明1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦点为“项目建设与运行”、“处理技术开发”、“清扫保洁”、“资源利用”和“综合规划”，结果见图2。

表3 起步阶段因子解释原有变量总方差的情况

图2 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策主题词的聚类分析

为了进一步了解每个群组政策聚焦点所代表的含义，本文找出了该阶段包含政策聚焦点且具有代表性的政策，描述政策内容，具体见表4。

表4 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦点的标志性政策

结合图2 和表4，起步阶段的政策焦点可分为5类。第一类是项目建设与运行。首先，建设垃圾正规处理场，包括正规填埋场与焚烧场。1985 年上海老港垃圾填埋场、1991 年杭州天子岭垃圾填埋场、1994年北京阿苏卫垃圾填埋场陆续建成，我国规范化的卫生填埋场开始运行，由简易填埋发展到集污染防治与填埋气体利用为一体。其次，适当发展焚烧技术，开始引进国外相对成熟的垃圾焚烧技术。1988年深圳市建立我国第一座垃圾焚烧场，焚烧技术成为“八五”科技部攻关项目。第三，实施生活垃圾处理收费制度。逐步引导市场进入垃圾处理行业，促进垃圾处理市场化与产业化发展。第四，监管项目运行。监管主体为政府，监管内容包括垃圾建设项目专项资金的使用、垃圾场的环境监测、违法条例的行为等。第二类是处理技术开发。处理技术滞后、长期依赖进口是垃圾处理的薄弱环节，因此技术攻关成为垃圾处理的首要任务，垃圾处理科技项目被纳入国家和地方科技发展计划。1991 年颁布的《城市环境卫生当前产业政策实施办法》为垃圾处理技术发展提供了保障机制。第三类是清扫保洁。垃圾清扫是建设清洁优美城市的前提。该阶段处于我国城市起步发展时期，垃圾数量随经济发展、人口与消费有所增加［23］，环卫服务供应相对出短缺，国家加强了垃圾清扫保洁管理，强调城市环境卫生的维护。第四类是资源利用。该阶段的资源利用增加了焚烧发电与填埋气回收的资源化方式，能源回收成为垃圾资源化处理的主要方式。1986 年，原国家环境保护委员会提出“我国城市垃圾治理要遵循减量化、资源化、无害化原则”，城市生活垃圾治理围绕该原则进行。第五类是综合规划。垃圾治理是一个体系，涉及不同处理环节、不同治理主体与不同技术，目的是使垃圾治理朝系统化方向发展。1993 年颁布的《城市生活垃圾管理办法》对生活垃圾处理的回收利用、负责部门、社会责任、收费制度、环卫队伍、处罚条例等方面有着详细的解释与规定，此后的城市生活垃圾管理均在该办法基础上修订。

3.3 发展阶段（2006—2015 年）

2006年颁布的《中国城乡环境卫生体系建设》标志着我国生活垃圾治理开始迈向以建设环境卫生体系为重心的新阶段。在这一阶段，一系列围绕创新处理技术、发展资源循化产业、完善基础设施、建立监管体系等政策陆续出台，垃圾治理开始朝可持续发展与循环经济的方向发展。该阶段城市生活垃圾治理公共政策共选有183 份，提取主题词按频次排序见表5。从表5 可见，该阶段的高频主题词有“资源化利用”、“监管”、“污染防治”、“考核”、“产业化”、“市场化”、“标准”、“目标责任制”等，有一些主题词延续了起步阶段的治理策略，但也出现一些新的变化。

根据高频词相关矩阵的因子分析结果，表5 中21个关键词可以被分成10 类，它们能够解释全部信息的86.302%。由于分类数太多，因此本文只选取能够解释全部信息54.365%的前5 个公因子，分析同样有效。根据因子分析分成5 类，表5 中的高频词形成5 个群组，表明2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦点为“循环经济”、“环保绩效”、“监管”、“焚烧发电”、“回收体系”，聚类分析结果见图3。

图3 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策主题词的聚类分析

结合图3 与表6，发展阶段的政策聚焦点有5类。第一类是循环经济。十八大将生态文明建设纳入党的行动纲领中，环境保护与经济发展相互促进。垃圾处理纳入循环经济范畴，由单一的资源利用过渡到循环产业链，资源化成为发展绿色经济的重要内容。第二类是环保绩效。干部考核不足会影响基层政府的政策执行力，导致政策梗阻［24］。为改进考核方式，2006 年中组部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中提出要重点考核干部的实际绩效，实行综合考评，环境保护指标也是考核指标之一。中央政府对地方政府官员的政治激励、经济激励与晋升激励制度会影响地方政府的环境政策执行［25］，环保指标纳入领导干部的政绩考核体系，地方各级政府签订环境质量目标责任书，中央政府会同各部门进行年度检查并向社会公开信息，从中央政府到地方政府，环保政策任务层层分解，逐级下达落实，实行目标责任制，地方政府不得不高度重视环保项目的运行［26］。第三类是监管。监管作为现代化的治理模式，是对市场失灵下公共需求的回应［27］。一方面，强化政府监管能力，重点监测环境与整治污染，防治污染事件产生；另一方面，构建环境监管制度，但该阶段的监管制度尚未形成，提升垃圾治理行业的监管法律权威，是公用事业监管法律改革的重要任务［28］。第四类是焚烧发电。该阶段以鼓励焚烧发电的资源化利用方式、提升垃圾焚烧处理能力的策略为重心，焚烧成为各大城市处置垃圾的首选项。第五类是回收体系。回收体系涉及垃圾分类收集、运输与资源化处理和资源化产品的市场买卖，随着垃圾成分中有价值可回收物的增加，提高各个环节回收物的资源利用率十分重要。因公众的模糊性认识与不良习惯，社会化分类难以推进；专业化分类又受到无害化处理能力的限制［29］，提升回收效率需要政府、企业与公众合作，构建垃圾回收体系，促进产业化发展。

表6 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦点的标志性政策

3.4 转型阶段（2016 年至今）

2018年颁布的《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》，提出要建设“无废城市”，最大限度地减少垃圾填埋量与最大限度资源化利用，“无废城市”意味着实现两个方面的转变：一是垃圾污染属性向资源属性转变；二是分散式管理向制度化治理转变。

转型阶段的城市生活垃圾治理公共政策共整理出116 份，提取主题词按频次排序见表7。从表7 可见，第三阶段高频出现的“污染防治”、“资源化利用”、“监管”和“设施”等主题词在该阶段依旧高频出现，同时也出现了“垃圾分类”、“清洁焚烧”和“共治”等新的高频主题词。

表7 2016年至今城市生活垃圾治理公共政策高频主题词

根据高频词相关矩阵的因子分析结果，12 个关键词分成4 类，它们能够解释全部信息的79.479%。根据因子分析分成4 类，表7 中的高频词形成4 个群组，表明2016 年以来城市生活垃圾治理公共政策的聚焦点为“监管体系”、“清洁焚烧”、“生态文明制度”和“多元共治”，结果见图4。

图4 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策主题词的聚类分析

结合图4 与表8，聚类分析结果分成4 类。第一类是监管体系。2016 年颁布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，以2020 年底建立生活垃圾处理监管体系为主要目标。政府与市场具有相互监管的关系，政府把握监管的力度与节奏，利用奖惩机制规制市场行为，同时严格监督官员的环境执法；社会具有监督政府行为的权利，在环境绩效考核的背景下，政府官员重视社会的反馈。第二类是清洁焚烧。垃圾焚烧场是典型的“邻避”项目，因环境污染多次爆发大型群体性事件，公众环境正义呼声高涨［30］。清洁处理成为该阶段技术优化与升级的重点，以清洁焚烧为核心的一系列重要政策出台，旨在降低垃圾焚烧污染，减少社会冲突。第三类是生态文明制度。制度化是事物获得价值和稳定性的过程［31］。生态文明建设上升为国家战略，需要匹配相应的制度资源。正如诺斯所言，制度是社会游戏规则，构造了政治、社会和经济等方面发生交换的激励结构［32］。生活垃圾资源化治理是生态文明建设的重要一环，必须依靠最严格的制度管理。第四类是多元共治。政府与公众的合作效果是影响公共政策执行的重要因素，政府在政策执行过程中必须要让公众感受到价值，项目推行以公众利益为重，才能增强公众对政府的认同感，从而积极参与公共事务［33］。为了发挥多主体作用，政府强调市场与公众的参与，通过强化认同的方式，营造良好的激励环境促进社会参与。多元共治是垃圾行业从管理型向治理型转变的体现。

表8 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦点的标志性政策

4 结论与讨论

4.1 结论

本文运用共词与聚类分析方法研究了我国1979—2020 年城市生活垃圾治理公共政策焦点的变迁与规律。研究发现，垃圾治理政策变迁不是上一阶段政策的终结，而是对上一阶段的延续与创新，表明政策变迁是一个不断演化的过程。从政策焦点变化轨迹来看，生活垃圾处理技术路线呈堆肥处理→综合处理→焚烧发电→清洁焚烧的轨迹，垃圾属性实现污染物→回收物→价值物的转变，管理手段完成政府主导→政府与市场结合管理→多元共治的治理能力提升，治理结构经历被动处理垃圾污染→垃圾绿色产业发展的历程，保障机制由分散式管理→依靠制度的方向发展。城市生活垃圾治理不仅是一大环境问题，也是一种经济发展方向，其运行更体现出政府的治理能力，未来我国城市生活垃圾治理会朝更环保、更高效、更经济、更透明、更多参与、更可持续的方向发展。

4.2 讨论

为了探讨“生活垃圾从低价值污染属性向高价值资源属性转化”的现实可能性，2019 年国家重点研发计划选择南方地区进行了工程示范。经长山口示范工程实践验证，我国生活垃圾的成分构成、分选技术与资源化技术的进步使生活垃圾“零污染、高价值”资源化治理具备可行性，既不焚烧也不填埋的全新资源化治理模式具备技术、经济、环境可行性。2020年6 月，海口市全新垃圾治理模式正式登台，挑战了政府传统的政策制定节奏和规则运行的适用性，其良好发展亟待公共政策的支持，涉及治理监管、资源评估、财政补贴、空间布局4 个政策维度，监管是明确该治理方式的底线、资源评估涉及生活垃圾资源化的评估参数与模型、补贴涉及财政支出的标准、空间布局涉及治理设施的选址规范。

全新治理模式具体体现在以下4 个方面：①构建全流程监管体系。建立基于政府主导的利益分配机制与灵敏的社会预警机制，建立新型治理模式的技术标准、运作过程、污染控制、产品质量、回收体系等严格监管系统，充分利用智慧城市下大数据工具创新数字化监管。②构建生活垃圾资源价值评估体系。每一座填埋场的垃圾成分构成比例、含水率、黏土比例、开采条件、资源开采中的损耗率等各具特点，垃圾资源价值差异较大，要通过末端资源化处理技术开发利用生活垃圾中的资源，必须准确评估生活垃圾的资源价值。③完善生活垃圾财政补贴与税收模型。优化不同投资主体条件下政府与治理企业合作项目的投资模式与运营模式选择，新型治理模式下垃圾单位治理成本的财政补贴标准定价；推动垃圾资源化利用范畴的所得税优惠、信贷支持等，促进绿色环保企业研发自动化、智能化分选技术与生产清洁绿色产品的激励机制。④规范循环产业园的空间布局。新型垃圾处置设施选址围绕经济成本与生态环境保护，在集约用地的基础上，依照城市功能布局规划，满足生产与生活需要。

全新治理模式将给我国生活垃圾治理带来了巨大变革。鉴于此，应正确评估该技术突破的性质与影响，及时回应技术突破带来的社会效应、环境效应与经济效应，加紧研究并匹配相应的制度资源，以更好地实现新模式规范、高效、健康、绿色发展。