马万里　刘雯

内容提要 作为国家治理的执行机制，地方政府行为体现的是国家治理的具体活动和过程，地方政府行为变异必然导致国家治理绩效的折损。对地方政府行为变异的解构表明，“内外逻辑”是基于地方官员的自利动机对地方政府行为的不当影响;“前后逻辑”是地方政府行为变异中的届际机会主义问题，是地方官员作为先发行动者的策略性选择;“左右逻辑”关注的重点是地方政府行为变异中的“同群效应”，揭示出地方官员决策的横向关联性;“上下逻辑”关注的重点是央地关系视域内地方官员与中央政府的策略性互动，表明地方官员决策的纵向关联性。当政府行为研究趋向地方官员的心理逻辑时，“心理过程”成为政府行为研究的关注对象，即“地方官员心理与政府行为何以可能”的理论发问;“心理建设”成为重塑政府行为的实践命题，即“地方官员心理与政府行为以何可能”的实践探索。上述内容构成了“政府行为研究的共时性逻辑”，与周飞舟“政府行为研究的历时性逻辑”形成更加完整的地方政府行为研究。

关键词 内外逻辑 前后逻辑 左右逻辑 上下逻辑有心理维度的政府行为研究

[中图分类号]D630;F061.3 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X（2021）01—0110—10

一、问题的提出

地方政府是相对于中央政府而言的，是统一国家之不可分割的组成部分。在中国国家治理的党政结构下，地方政府作为中国特色的科层制，“本质上是人民政府和服务于人民的政府”，是“执政党治理国家的要求和意志的执行体系和过程”。因此，地方政府是国家治理的执行机制，地方政府行为体现的是国家治理的具体活动和过程，地方政府行为好与坏事关国家治理的好与坏，开展地方政府行为研究具有重要的现实意义。

改革开放以来，市场化改革与行政分权改革的双重背景下，地方政府逐渐由以往的中央政府代理人演化为具有独立利益诉求的自主行动者，从而使地方政府在中国经济社会发展中表现出截然不同的行为结果。一方面，地方政府对经济发展乐此不疲，积极招商引资，采取各种政策手段促进经济发展，充当“公司化政府”，地方政府因此表现出“地方发展型政府”等总体性行为特征。另一方面，非经济领域被边缘化，对于与经济增长关联度较小以及在短期内不利于經济快速增长的事项，例如教育、医疗、社会保障、环境保护等社会发展事务，地方政府缺乏积极性，大量公共资源被用于有利于提升官员政绩的“可视性公共产品”，从而产生现实场景中的政府行为变异。本文认为，关于地方政府行为变异的研究尚有进一步深化的空间。首先，何为地方政府行为变异？李军杰认为，“‘变异这个概念是站在中央政府或者说是全局角度提出的，从地方政府的角度看，所谓的‘变异行为都是它在既定的制度约束条件下的利益最大化选择，是理性的，是符合经济人假设的”。尽管马万里从整体性视角定义了地方政府行为变异，即“与中央政府期望有差距，亦与社会公众意愿不一致”，有利于从宏观的角度理解地方政府行为样貌，但却因缺乏具象化的呈现而失于准确把握。其次，地方政府只是一种抽象化的组织，地方政府行为研究不能简单地停留于地方政府层面，为了深入理解地方政府行为，应从地方政府的人格化代表——地方官员的角度理解地方政府行为，很多不当的地方政府行为均与地方官员的不当决策有关。最后，地方政府行为可以从历时性和共时性两个角度对其进行审视。所谓历时性，就是以纵向的时间维度为基准，分析地方政府行为变异在历史演进过程中的具体呈现。所谓共时性，就是基于横向的空间维度，分析地方政府行为变异在某一给定的时空维度下的具体呈现。周飞舟基于纵向历时性的角度，从财政包干制时期至今，梳理了地方政府行为逻辑的现实呈现，即利益结构导向下的地方政府行为（1978—1994）、制度逻辑（分税制改革）导向下的地方政府行为（1995—2012）、迈向有历史维度的政府行为分析（2013—），对地方政府行为进行了系统性的梳理。但已有研究尚缺少在某一给定的时间和空间下地方政府行为变异的具体呈现，即共时性逻辑。对上述问题的关注构成了本文的全部内容。

本文首先基于社会学理论定义地方政府行为变异;其次以地方官员这一政府决策主体为出发点，以地方官员、地方政府、本届政府与下届政府、同级政府、中央政府问的互动为基底，解构地方政府行为变异中的“内外逻辑”“前后逻辑”“左右逻辑”“上下逻辑”;最后，展望国家治理现代化视域下“有心理维度的政府行为研究范式”的可行性与必要性。上述内容构成了“政府行为研究的共时性逻辑”，从而与周飞舟“政府行为研究的历时性逻辑”形成更加完整的地方政府行为研究。

二、地方政府行为变异：基点、内涵与解构

本文基于组织学的视角，以党政“一把手”为代表的地方官员为出发点，力求对地方政府行为变异给出更加合理的解释。由于“组织行为学关注的是人们在组织中做什么以及这种行为如何影响组织的绩效”，因此，借用此概念，地方政府行为研究关注的主要是地方官员在地方政府组织中做什么以及这种行为如何影响了地方政府行为绩效，地方官员作为“政策子系统的中心人物”而主导地方政府决策。正如周黎安所言，“为理解地方政府的决策与行为，我们必须深入理解这些主要地方官员个体层面上的激励与行为”。在“行政发包”的现实制度背景下，尽管中国是高度集权的国家，但由于中央政府将除了国防、外交等之外的几乎所有事务全部“发包”给了地方政府，离开了地方政府，中央政府寸步难行。特别是改革开放以来，伴随着地方分权的不断扩大，地方政府的权限不断增加，提升了地方政府与中央政府讨价还价的能力。而“守土有责”内在地要求赋予地方官员管理所辖区域一切社会性事务的权力，包括经济发展、公共服务供给、基础设施改善，等等。因此，中央政府拥有所有发包事务的“决策权”，地方官员在中央政府给定的权限范围内具有“执行权”，正是地方官员的“政策执行”建构了中央政府的整个决策系统，从而形成了中国政府治理中独特的“双头垄断”特征。由于权力的边界模糊，加之信息不对称，中央政府难以有效监管地方官员的决策行为，使地方官员成为“地方权力”的主导者和主要实施者（即“一把手”现象），自由裁量权在包括官员利益在内的地方利益的引导下变成了一种“合法伤害权”。地方官员之所以“选择性执行”或“变通执行”中央政府的政策，就在于地方官员有独立的利益诉求，有实现自我利益的权力资源和实施手段，从而产生现实政府场景中的诸多“异化”“偏离”行为，也使得地方政府行为变异呈现出“人格化”而非马克斯·韦伯理性官僚制下“非人格化”的特征。

越轨社会学和社会心理学为我们理解地方政府行为变异提供了新的思路。所谓越轨，是指“表现为那些反常规的、违反常理的、不道德的、罪恶的、违反法律的行为，其共通的性质就是这些行为超越了人们认可的惯常的行为方式”，僭越了社会正常的认知、期望或行为方式，产生变异问题。地方政府的存在本身是一种特殊的使命，它解决的是社会公共事务和公共问题，涉及的是公共利益，本质上是国家公共权力公共性的体现。作为这一使命的荷担者，地方官员应具有一种更高水平的伦理，他们的职责是代表国家和政府行使公共权力，“他们能够在多大程度上捍卫国家公共权力的公共性，国家公共权力的内在善性就能够得到多大程度的保全”。一旦公权私用，并且仅仅在维护和增进官员利益方面发挥作用的话，政府行为就会被打上官员不当干预的烙印，影响政府决策的权威性与有效性。因此，地方政府行为变异，形式上表现为偏离了公共利益的价值轨道，违背了公共性这一公共权力内在善性的要求，本质上是地方官员基于自利动机对地方政府行为的不当干预，即“公权私用”，使地方政府行为超越了人们认可的惯常的行为方式。因此，如果地方官员的决策是基于公共利益导向的，那么，地方政府行为是公共利益的价值载体;如果地方官员的决策是基于自利导向的，那么，地方政府行为主要体现为官员的利益偏好，从而产生地方政府行为变异。

三、地方政府行为变异中的“内外逻辑”

“内外逻辑”关注的核心是地方官员对地方政府行为的不当影响，地方政府行为变异体现为地方官员决策的偏好错位，即地方官员决策存在满足上级政府偏好、满足当地居民偏好与满足自身偏好之间的选择差异。地方官员作为自利的行动主体，虽然具有现实中的中央代理人、地方政府的人格化代表、社会公众的代理者等多元角色，但利益最大化才是其决策的出发点与落脚点。与追求效用最大化的消费者和利润最大化的生产者不同，地方官员是处于特定政治关系和政治生活之中，作为理性经济人，地方官员的各种物质、精神、心理需要通过官位集中表现出来，官位越高，“权力、收入、社会声望”也就越高，此时，“职位拜物教”替代了商品拜物教，成为地方官员的决策目标。地方官员在做出决策方案选择的时候，首先考虑的是这一方案是否会伤害到自身的政治利益，政绩导向为官员狭隘的利益偏好设置了边界（见图1）。

图1 自利导向下的官员决策偏好

偏好错位实则是官员基于自利动机对地方政府决策施加的不当影响，凸显了地方官员自利与公益的冲突和德性困境，进而决定了地方政府作为“地方国家、地方政府、科层组织”在现实中的不同呈现样态。因此，利益冲突情境下的自利动机是官员对政府决策实施不当影响进而决定地方政府行为好坏的激励根源，从而揭示出地方政府行为公共性偏离的背后实际上是官员的利益逻辑成为地方政府行为的主导逻辑。

综上，“内外逻辑”下的官员偏好错位问题表明，只有公权公用，且仅仅在维护和增进公共利益的过程中实现官员利益，地方官员的自利行为才有其合理性;如果公权私用，且仅仅在维护和增进官员个人利益方面发挥作用的话，地方官员的自利行为就不合理。当自利动机战胜其他动机并占据官员价值谱系与行为逻辑的主导地位时，对地方政府决策实施人为干预、不当影响的外在行为便会滋生，从而产生地方政府行为变异。

四、地方政府行为变异中的“前后逻辑”

“前后逻辑”关注的核心是地方政府行为变异中的届际机会主义问题。所谓届际机会主义，是“由于地方官员届别之间或届内频繁的地区间调动而形成的地方政府在经济竞争中为了显示政绩而急功近利，寻求短期经济行为的倾向”。届际是指地方政府每届任期间的届别更替，本届政府任期结束，下届政府任期开始，政府任期是连续的，但主政的地方官员却不一定相同。由于任职限制，地方官员主政一方一般不能超过两个任期，加之任期内的交流、异地调动等不确定性因素，地方官员急于在任期内实现政绩最大化，因而会作出有利于自己而不利于下届政府和官员的决策，即现时利益偏好，从而诱发届际机会主义行为。地方官员晋升提拔过程中，硬性的任期限制、年龄约束与频繁的异地流动，更加激励地方官员主要关心任期内的政绩提升，对超出任期的政绩一般不会予以太多关注，这意味着官场竞争有可能促生地方官员的短视化行为，使地方官员急于在任期内出政绩，以获得晋升。

届际机会主义的典型表现就是图求短期内的利益最大化，以掠夺式方式透支使用下届政府的各类资源，如大量出卖土地，大量扩张债务，以及产业发展规制上的短视行为等。以隐性举债为例，届际机会主义的典型表现就是卸责举债。由于时间的不可逆性，本届政府可以将举债带来的收益内化，而将偿债成本向下届政府转移，基于同样的逻辑，下届政府可以继续向下下届政府转移偿债责任。加之地方债的“黄金法则约束”与“市政建设债”特征（即地方债只能用于资本项目支出），与地方官员的政绩诉求具有内在的契合性，投资项目越多，债务规模越大，经济增长速度越快，地方官员晋升的可能性就越大。因此，举债的权责时间分离强化了地方官员届际机会主义动机下的卸责举债。

本文认为，地方政府行为变异中的届际机会主义产生的原因在于以下两个方面：地方官员主观上因有限理性而导致的机会主义动机与客观的制度软约束环境（如图2所示）。

图2 地方政府行为变异中的届际机会主义

首先，如前所述，地方官员作为地方政府的人格化代表，是同时兼具理性与非理性的行动者，其行动选择尽管是为了实现自身利益最大化的理性目标，尤其是官位的不断晋升与权力的不断扩张，但往往是以非理性的方式进行的。当拥有大量行政资源的地方官员过度强化自身利益时，就会在决策选择时为获取官员个人利益而牺牲公共利益，为获取短期利益而牺牲长期利益，為获取当前利益而牺牲下届政府的利益。

其次，制度软约束是地方官员届际机会主义行为的强化机制。在“上下分治”的制度背景下，由于掌握“治民权”并直接面向社会公众，地方官员既是直接的中央政府决策的执行主体，又是执行中的再决策主体，因此，需要“制度化的联动与制度的互补”监督约束地方官员的决策以避免“公权私用”问题。“地区权力一元化”的现实表明难以形成对地方官员的有效监督约束，不仅导致权力运行过程中形成闭合式的封闭式决策，而且进一步强化了地方官员的“权威主义人格”，致使地方官员决策偏好中缺乏代际利益关切与整体利益意识，助长了地方官员届际机会主义的决策偏好。

五、地方政府行为变异中的“左右逻辑”

“左右逻辑”关注的重点是地方政府行为变异中的“同群效应”（peer effects）。同群效应源于行动者间的社会互动，体现了地方官员个体间决策的相互影响与相互依赖（group reinforcement）。基于“组织群”的横向维度，组织间的共生网络会成为地方官员决策选择的“参照系”，通过与同群保持一致使自身行动嵌植于共生网络而获得合法性。此外，集体行动过程中不可避免地并存着参与者围绕权力和利益的竞争问题，此时，地方官员间的同群效应演化为晋升导向下的“标尺竞争”（yardstick competition），从而网络情境与共享信念强化了地方政府行为变异。根据Holmstrom和Milgrom提出的多任务委托代理理论，隐性指标显然不能有效评价地方官员的施政绩效，作为委托人的中央政府应尽量为代理人设定有可测度特征的指标，以便于有效评估代理人的工作实效。但是若激励的设计只是依据部分显性指标的话，极易造成作为代理人的地方官员的决策扭曲，即将精力完全集中在可测度的指标，而对同样重要但无法实施有效考核的隐性指标反应不足。实际上，地方政府决策选择中暴露出的许多扭曲现象正是这种强激励作用的结果。

一般来说，同级政府之间会就经济发展状况、任务完成情况和居民福利等方面进行互相较劲，确保相对位次占优，以成为优胜者。事实上，完美状态下高效的地方官员需要向中央政府证明自身任务的完成情况不逊色于同级政府，一旦被参照政府完成中央下达任务指令，在同级政府的竞争压力之下，地方官员极易形成自我激励与“大干快上”的偏好，盲目忽略自身状况仿制他人“成绩单”以避免政治风险。在信息不对称的现实环境下，“GDP万能论”在某种程度上有助于地方政府履行经济增长职能，但也催生了具有代表性的“晋升锦标赛”、过度投资、隐性举债等机会主义行为。为获得晋升提拔，地方官员“必须参考同级政府官员的可测度政绩来调整本辖区的投资建设和公共项目以为其政治升迁助力”，从而确保自己能在标尺竞争中占优。因此，在相对绩效考核与晋升锦标赛的激励下，地方官员在保持“优秀惯性”的同时，也与同级政府官员“暗中较劲儿”，“攀比”“较劲”“模仿”“跟随”等行为特征表明，地方官员的决策选择不是相互独立的，而是存在空问依赖性，在决策选择过程中会趋向于使自身行为与“同群”保持一致，不仅使地方政府行为表现为群体动力学特征，而且也进一步强化了地方政府行为变异的问题（见图3）。

图3 同群效应下的地方官员行为选择

问题的关键在于，当自利成为一种集体行动信念，当政治企业家成为一种“合法”角色，当不遵从规则成为“潜规则”时，共生网络与共享行动信念会导致地方官员间的非理性决策选择问题积重难返，沉疴难愈。因此，如何通过关系与网络的因素摆脱群体思维（group think）的束缚，提高地方官员的决策质量，应成为国家治理政策工具的重要组成部分。

六、地方政府行为变异中的“上下逻辑”

“上下逻辑”关注的重点是央地关系视域内地方官员与中央政府的策略性互动及其导致的委托代理脱耦。传统理论认为，政府是仁慈而高效的，其行动选择的目标和动因均是追求公共利益最大化，作为中央政府的代理人，地方官员的行为选择应符合中央政府的政策要求，地方官员的行动偏好应是公共性和公共利益导向的。然而，公共选择理论却发现，政府由政治家和官僚组成，他们也是自私自利的经济人，正是对自我利益的追求，导致地方政府行为偏离了中央政府的政策要求与意愿，产生“偏离”与“异化”问题。无论是“市场维持型联邦主义”所强调的财政契约分成与行政分权化改革，还是政治晋升激励下的“晋升锦标赛”，要么成为地方官员逐利行动的制度基础，要么直接体现为地方官员追求自利最大化的行动表现。由此，在中国的制度背景下，央地互动的制度架构无疑是影响地方官员决策选择最直接的动因（见图4）。

图4 地方政府行为变异中的上下逻辑

1.激励变异与地方政府行为变异

地方官员作为中央政府的代理人，其行为选择毫无疑问受到中央政府的直接影响。从政治激励视角看，以经济增长为核心的官员考核制度，引导地方官员将注意力集中到经济增长领域，激励地方官员间展开了为增长而竞争的晋升锦标赛。从财政激励视角看，分税制改革造成地方政府财权财力与事权和支出责任极端背离，不断加大的支出压力逆向激励地方官员以土地财政、隐性举债等形式拓宽表外财源，填补预算缺口。

地方官员理性人角色的强化使其逐渐与中央政府目标和政策意愿相矛盾，逆向选择与道德风险伴生于地方政府的整个行为过程。为实现经济快速发展，地方官员间展开了激烈的竞争，竞相大兴土木、大量举债、大搞“城市建设”。近年来，“向外发展”导向下的空间城市化成为地方官员发展经济与获取表外财源的主要形式和手段。此外，在自上而下层层“行政发包”的过程中，地方官员为向上级政府显示政绩，往往制定了比上级政府更高的经济增长率指标，从而产生自上而下“层层加码”的现象，经济增长导向的激励机制形成了对地方官员的“激励变异”。因此，官员晋升的内在动力与地方政府履职的外在压力，成為地方政府行为变异难以忽视的激励性诱因。

2.预算软约束下的代理变异与地方政府行为变异

如果说激励变异是地方政府行为变异内因的话，预算软约束（soft budget constraints）则是强化地方政府行为变异的外因。土地财政、隐性举债问题的长期存在表明，预算软约束成为地方政府行为变异的外在激励因素。例如，“为了在短期内做出引人注目的政绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束，摊派或加征各项税费虽然不会导致政府债务，但是这种方法有损政府官员声誉，因此，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略”。为促进经济快速发展，地方官员在财力有限的情况下，暗地里大搞土地财政、大量隐性举债。而中央政府由于信息不对称，难以及时监督治理地方官员的财政机会主义行为，政府层级越多，有效监管地方官员财政决策的可能性就越弱。此外，地方官员经济增长导向的决策偏好符合中央政府“保增长、保稳定”的战略目标，因此，中央政府既缺乏干涉地方官员决策的充分能力，又有政策意图上的顾忌，从而导致自上而下行政监管的弱化，产生了地方官员“自下而上约束不足”与“代理变异”问题，导致中央和地方之间本应相互嵌合的“委托—代理”关系脱耦。

七、展望：治理现代化视域下有心理维度的政府行为研究

党的十九届四中全会在集成以往国家治理体系和治理能力现代化成果的基础上，进一步制定了实现国家治理现代化的“时问表”和战略规划，强调国家治理必须依循“中国之制”和“中国底色”。地方政府是国家治理的执行机制，地方政府行为变异必然对国家治理体系和治理能力现代化产生不利影响，导致国家治理绩效的折损。地方政府行为变异不仅受外在央地关系的影响，更取决于地方官员的决策偏好，“心智模型”（mental models）在地方官员决策异化过程中发挥了重要影响。因此，心智模型成为国家治理、政府行为与官员决策的联结机制，心理向度成为理解地方政府行为与国家治理新的分析视角。正如周飞舟所提出的，“我们只有在以往研究的基础上，由以制度为中心的分析进入到以人为中心的分析，进而进入到以‘人心为基础的分析，才能使政府行为中的官员主体形象和精神气质更加鲜明地展现出来，也才能真正拓展中国社会学的传统界限”，从而预示了“有心理维度的政府行为研究范式”的可能。

有心理维度的政府行为研究，可进一步分解为“地方官员心理与政府行为何以可能”与“地方官员心理与政府行为以何可能”的理论发问和实践探索。

1.“地方官员心理与政府行为何以可能”的理论回应

由于“有心理维度的政府行为研究”涉及的主要论题是“心理”，因此，“地方官员心理与政府行为何以可能”需要在理论上解决主体预设、方法论以及具体的理论应用问题，从而为“有心理维度的政府行为研究范式”奠定理论根基。

首先，关于主体预设问题。如前所述，“有心理维度的政府行为研究”的主体预设是以“一把手”为代表的地方官员。地方政府行为研究只有借助于地方官员这一决策主体，并将他们包容于自身之中，才能彰显组织的人格化特征，进而表现出政府行为与其他社会现象不同的本质。周雪光教授在分析国家治理的历史线索时引用美国社会学家、史学家蒂利“没有历史的社会学就像是好莱坞道具，有着壮观的布景，甚至可能有出色的景象，但在这些景象背后空空如也，没有人物、没有内容”的评述强调国家治理中历史研究的重要性。事实上，官员心理之于政府行为，就好比历史之于社会，没有心理逻辑与心智模型的想象，政府行为研究便少了几分活泼与生动，会陷入“制度化与技术化”的困境。因此，忽视了地方官员的心理逻辑与心智模型，我们就无法真正理解地方官员的决策，也就无法理解政府的存在和运行以及国家治理的具象化过程。

其次，关于方法论问题，即以何种方法发现并解释地方官员决策中的心理机制问题。政治心理学家尹继武认为，政治心理学就是运用较为成熟的心理学理论，来对政治问题和现实进行分析。细致看来，应该包括两个方面：其一是分析政治生活中有哪些政治心理因素，它们是什么，如何发挥作用等;其二是如何运用既有的心理学理论来分析政治现实问题，以及它们对于我们理解政治生活有什么样的价值。“有心理维度的政府行为研究”可以采用如上政治心理学的方法论，以地方官员为基点分析其决策中的心理因素，运用既有的心理学理论及其最新的研究发现来解释地方政府行为中的现实问题。

最后，关于具体的理论与方法应用问题。遵循如上方法论基础，“有心理维度的政府行为研究”关于理论应用问题，可以运用既有的成熟的心理学理论来分析现实中的地方官员决策问题及其内在的心理机制。基于行为主义心理学的视角，可以利用观察法、问卷调查法、访谈、报酬偏好比较、公共服务行为等不同研究方法，发现并解释地方官员决策中的心理机制问题。基于认知主义心理学的视角，可以利用心理科学实验揭示地方官员决策中的心理机制问题，如神经科学实验发现，人脑的双系统思维模式是人类认知偏差与决策偏离的根本原因。在这方面的研究中，行为经济学无疑是最成功的。行为经济学最重要的发现，是揭示了人类行为的理性不仅是有限的，而且存在程度的差异，这种有限理性既存在于地方官员个体的决策活动之中，也存在于以地方官员个体为质料所组成的政府组织之中。行为经济学认为，有限理性的产生源于个体心理机制方面具有安于现状、损失厌恶、冲动、过度乐观、禀赋效应、心理账户效应等特征，正是上述一系列非理性心理因素的影響，导致个体产生认知偏差，使其决策偏离了完全理性的价值轨道。

2.“地方官员心理与政府行为以何可能”的实践探索

由于“有心理维度的政府行为研究”涉及的主要论题是“心理”，因此，“地方官员心理与政府行为以何可能”需要在实践上解决政府行为中所体现出来的官员心理机制问题，以及如何通过官员心智模型的调适规范地方政府行为，达至国家治理的现实需要。

首先，关于政府行为中所体现出来的官员心理机制问题。心理学强调，“只有观察与了解人的行为，才能了解人的心理活动规律”，因此，只有观察与了解地方官员的行为，才能了解官员行为的心理活动规律。前文所述及的地方政府行为变异中的内外逻辑、前后逻辑、左右逻辑、上下逻辑，本质上都是以地方官员为基点的自利活动的表现，都内附着主体心理机制在内。例如，从心理逻辑的视角来看，内外逻辑揭示了“启发式决策模式”对地方官员决策的不当影响;前后逻辑则体现了地方官员决策中“计划者一执行者”的性格特征;左右逻辑中体现了地方官员决策心理上具有“参照依赖”的特点;上下逻辑与地方官员决策信息加工过程中的信息的“心理显著性”“选择性注意”以及“心理账户”密切相关。上述心理机制表明，很多不当的政府行为都是地方官员不当决策引起的，心智局限限制了地方官员理性决策的能力。

其次，如何调适官员心智模型以规范地方政府行为。规范地方官员的决策选择，不仅在于合理的制度建构以规范地方官员的决策选择空间，还要关注地方官员对制度的能动性反应，即地方官员的心智回应。因此，设置遏制和矫正地方官员决策偏误和影响的机制就尤为重要，更加注重地方官员如何思考，有助于改善针对地方官员的决策选择的治理政策与干预措施的设计和实施。此时，小小的“助推”就可能发挥大的作用。“助推”的初衷在于根据个体的心智模式特征或者依据认知偏差发生的规律性，创设不同的选择环境（如框架效应），或者不同政策实施方式（如默认机制），帮助地方官员自觉采取措施，提高决策质量或者改变他们的动机与决策。此外，加强中央和地方问的“政策沟通”，提升政策的宣传，增强政策的说服力，强化地方官员的政策认知与认同，可以有效“避免人性中因‘任性（omeriness）而导致的对管理政策的冷漠或反对”。最后，可通过政治教育形式再塑地方官员信念伦理与责任伦理，从心理源头培植公共伦理精神，“使个人需要和私人欲望服从于公共利益观念”。

3.社会学直面“人”和“人心”的扩展路径从理论与实践双重维度同时回应了有心理维度的政府行为研究的必要性与可行性

费孝通先生提出直面“人”和“人心”的社会学扩展路径，其原因在于：“人的特殊性，是我们社会学研究的重点领域”，而“人最重要的特殊性，就是人有一种精神世界”，“忽视了精神世界这个重要的因素，我们就无法真正理解人、人的生活、人的思想、人的感受，也就无法理解社会的存在和运行”;直面“人”和“人心”的社会学，“这是我们今天在一般的科学实证方法论之外，可以注意研究的一些新的领域”，而且“有深刻的认识论方面的意义”。政府行为研究是社会学重要的研究领域，政府行为研究只有直面“官员”和“官员心智模型”，才能扩展传统的研究界限，才能赋予政府行为研究“活”的灵动意蕴。

“人”与“人心”不是孤立存在的。地方官員不仅是指特定的人群，还代表着特定的地位、角色，而地位、角色是政府组织赋予的，地方官员只有将其自身嵌植于政府这一制度化的组织结构之中，才能映现出其人观样态与心智模型存在的现实意义，才能使政府行为中的官员主体形象和精神气质更加鲜明地展现出来。从根本上讲，地方官员不仅带着对公共权力特性的认知图示进入决策过程，还会带着其所属组织和群体所共享的“历史”与“文化”进入到公共权力运行活动之中，不仅使政府表现为其成员思想和行动产物的“思维组织”（thinking organization），而且使政府行为研究凸显出其“文化”“历史”的面相，从而使官员决策研究在理性意义与认知层面跳脱出个人利益之局限，将官员心理与决策选择置于文化、社会、历史等远端与宏大面相问的交织互动中加以审视和观照，进而真正扩展了政府行为研究的传统界限。

综上，当政府行为研究趋向地方官员的心理逻辑时，官员“心理过程”成为政府行为研究的关注对象，官员“心理建设”成为重塑政府行为的实践命题，关注移除导致官员决策异化的心理因素成为国家治理政策工具箱的重要组成部分。

八、简要结语

治国之要，吏治为先。党的十九届四中全会强调“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，由此可见领导干部在国家治理中的重要性。展望未来，2035年基本实现社会主义现代化，开启建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国新征程，离不开地方官员的重要参与。然而，地方政府行为变异中所透射出的地方官员自利问题及其衍生的“内外逻辑”“前后逻辑”“左右逻辑”“上下逻辑”与其所担负的时代重任可能是自相矛盾的，反映了当前地方官员治理未能与国家治理体系和治理能力现代化的要求相匹配，对“政治现代化”提出了现实挑战。因此，国家治理现代化不仅需要注重制度因素的作用，更需要培植与中国之制相适应的地方官员的认知、观念体系和心智模式，从心理源头培植利他信念和公共精神，提升地方官员的“心理素质”与决策的内生动力。换言之，国家治理体系与治理能力现代化，只有穿过治理结构之网与形式表层，触及官员个体的“心理世界”，才能更有现实意义。这不仅是当下中国从“国家与社会”向“制度与生活”转变的内在逻辑要求，也是创建“以人民为中心的政府”，塑造“守规的地方代理人”（principled local agent）的现实诉求——它谦卑地站在权利界限之外，以谦逊恭谨的态度热心地为社会大众服务！

责任编辑：牛泽东