李晓艳

（辽宁师范大学，大连116029）

2015年5月中共中央印发了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（下文简称《条例（试行）》）并于2020年11月修订为《中国共产党统一战线工作条例》（下文简称《条例》），《条例（试行）》为我国统战工作史上第一部党内法规，为统战工作的科学化规范化制度化提供了基本遵循，标志着统战工作正式步入了中国特色社会主义新时代的法治轨道。从此，“统战工作法治化”成为理论界的一个崭新研究课题，也是统战工作今后发展的必然趋势。搞懂统战工作法治化的意蕴内涵是什么，这是研究统战工作法治化的前提和基础；采用什么实践进路来推动统战工作的法治化，这关系着统战工作法治化的实践进展和实施效果。因此，意蕴内涵和实践进路是研究统战工作法治化的两个重要维度，本文将围绕这两个维度对统战工作法治化展开阐析和探讨。

一、统战工作法治化的内涵

中共中央印发的《条例（试行）》及其修订备受学界关注，很多学者对统战工作法治化的有关问题进行了一定的研究和探讨［1-2］［3］8-10［4］56-59［5］， 虽然在他们的论文中使用了“统战工作法治化”这一概念，但对这一概念的内涵却没有进行深入的剖析和阐释。统战工作法治化的内涵是什么？这是研究统战工作法治化这一课题必须要回答和解决的一个基础性的问题。

（一）“统战工作法治化”的概念源起

第一，从理论层面而言，“统战工作法治化”这一概念的文字表述到目前为止并未正式出现于官方文件中，但其含义早已体现于习近平总书记的重要讲话和党内法规中。在2015年5月18日召开的中央统战工作会议上，习近平总书记明确指出“积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平”［6］；在2016年4月22日召开的全国宗教工作会议上，习近平总书记强调“我国宗教工作形势总体是好的，党的宗教工作基本方针得到贯彻，党同宗教界的爱国统一战线不断巩固，宗教工作法治化明显加强，宗教活动总体平稳有序”［7］301。宗教工作是统战工作的重要组成部分，“宗教工作法治化”这一表述实质上就意味着统战工作法治化。2015年5月《条例（试行）》的印发及其2020年11月的修订，使得统战工作有了专门的党内法规的规制，这就标志着统战工作法治化的正式开启。随后，“统战工作法治化”这一概念在学界和实务界被普遍认可并使用。

第二，从实践层面而言，统战工作其实在《条例（试行）》印发之前已经处于法治化的进程中。1997年党的十五大明确提出依法治国的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法改为“建设社会主义法治国家”，鲜明地突出了国家治理中“法治”的战略地位和重要作用。统战工作作为党的工作的重要组成部分，做好统战工作当然离不开法治的引领和保障，统战领域的法制建设不断加强和完善。例如，2004年修订《中国人民政治协商会议章程》，2005年颁布《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发〔2005〕5号文件），2006年颁布《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发〔2006〕5号），等等，统战领域法制的日益健全使得统战工作有了更多的法制上的确认和保障，有了更明确的法治上的规范和指引。也就是说，统战工作在依法治国的大背景下已经悄然开始法治化了，所以有学者早在2010年就提出了“统战工作法治化”的概念［8］，这一概念的提出是与统战工作法治化的现实相吻合的。2015年5月印发的《条例（试行）》，是将以往散见于不同法制规章中有关统战工作的原则、范围、内容等集中于一部专门性的党内法规中，并对统战工作进行了理论创新和发展，使得统战工作法治化有了基本遵循。《条例（试行）》的印发及其修订为《条例》，使得“统战工作法治化”这一课题获得了更多的关注和研究。

（二）“统战工作法治化”的内涵阐析

笔者查阅有关知网文献，发现有两篇文献对统战工作法治化的内涵进行了阐释。一篇文献的作者认为，“统一战线工作法治化的基本内涵包含统一战线工作形式法治和统一战线工作实质法治两个方面，具体来讲，即统一战线工作要坚持依法统战、依宪统战，坚持党对统一战线工作的领导，构建中国特色社会主义统战法制体系，……依法实现统一战线 ‘五大关系’和谐”［3］8-10。另一篇文献的作者认为，“统战工作法治化是指统战工作主体要严格遵守国家法律法规，以党章党规为工作依据，以法治理念为工作引领，以法治方式为工作方略，接受全方位监督，把法治思维贯穿于统战工作全过程，加强统战工作领域党内法规体系建设”［9］5-9。这两种阐释观点都是强调统战工作要依法依规进行，并加强有关法制法规建设；缺憾之处就是这两种阐释观点都比较笼统，概述不够全面，没有结合统战工作的特点进行深入的剖析。笔者拟从以下两个方面对统战工作法治化的内涵展开分析。

1.统战工作法治化之“法”

“统战工作法治化”顾名思义就是以法律规章制度来规范、约束和保障统战工作有序开展，实现统战工作的规范化、制度化、科学化发展。我国的法律规章制度数量繁多庞杂，分属不同的位阶、体系、部门、类别，其中涉及统战工作、统一战线的法律法规既有国家层面的也有党内法规层面的，那么统战工作法治化之“法”是包括这两个层面的法律法规呢还是仅指党内法规呢？有学者认为，统战工作法治化是对中国共产党而不是对全体公民的规范，是规范统战工作主体的行为，所以要加强统战工作领域党内法规体系建设［9］5-9。这种观点就是认为统战工作法治化之“法”仅指党内法规，不包括国家层面的法律法规。笔者认为，这种观点属于传统统战思维下的狭隘统战观，不符合新时代的大统战观。试想，如果仅有各级党政部门及工作人员即统战工作主体依法依规开展工作，而统一战线成员不懂法、不守法、不依法办事，甚至统战工作双方都无法可依，怎么可能实现统战工作法治化呢？《条例》第九条规定“协调推进统一战线领域法治建设”，所以，既要加强党内法规的建设，也要加强国家层面的法律法规建设，这是统战工作法治化的现实诉求和题中之意。

2.统战工作法治化之“化”

“化”就是变化、转化之意。统战工作法治化的目的是什么，要使统战工作发生怎样的变化，搞懂这些问题就可搞懂“化”的含义。中国共产党从1921年成立至今，统一战线共经历了五大发展阶段：即国民革命联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线、爱国统一战线［10］。针对不同历史时期的统一战线，党的统战工作所采取的理念、方式是不同的。在前四个阶段中，中国共产党主要依靠方针、政策、规范性文件开展统战工作，实行政治统战、政策统战，那时还没有统战工作的法律法规和党内法规。直至党的十一届三中全会后建立了爱国统一战线，中国共产党在统战工作中越来越重视法制的作用并建立健全与统战工作有关的法律法规，从此以后统战工作就受到法制的规范和保障。随着依法治国方略的确立，统战工作的理念、方式发生了根本性的变化——统战工作开始步入了法治化的轨道。不难看出，法治化之前和之后的统战工作转变的是理念、方式：由之前的主要依靠方针、政策转向主要依靠法治，将统战工作的有关事项固化于法制，使统战工作朝着有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵的方向转变，此即“化”之含义。

二、统战工作法治化须回答两个问题

新时代的统战工作范围扩展至十二个方面，新时代的统战工作面临着新形势、新任务、新情况、新挑战。为做好新时代的统战工作，我们须回答好两个问题，正确处理好两种关系即法治与情谊的关系、国家“硬法”与统战“软法”的关系，这是统战工作法治化提出的客观需求。

（一）法治与人情该如何权衡运用？

“统战工作法治化”这一概念被学界普遍接受之后，有学者撰文提出了这样的观点：统战干部要“养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯和法治行为方式”［4］56-59，“用法治思维解决统战工作中的各种问题”［11］这些观点把法律、法治看成是解决统战问题唯一的正确方式。笔者认为，这种观点把法治方式绝对化了。统战工作点多、线长、面广，覆盖不同领域、涉及多种群体，需要解决的问题多种多样，遇到的矛盾纠纷五花八门，单靠法治一种方式是远远不够的，也是不切实际的，况且法律也不是万能的，法律也有很多空白地带。统战工作是做人的工作的，政治性强、人情味浓、艺术性高，掌握方式方法尤为重要。统战工作必须坚持以人为本，做好聚人心、暖人心、稳人心、得人心的工作。习近平总书记指出“联谊交友是统战工作的重要内容，也是统战工作的重要方式”［12］。所以，统战干部必须善于联谊交友，多交深交党外朋友，“统一战线工作做得好不好，要看交到的朋友多不多、合格不合格、够不够铁”［7］304。当统战干部与统一战线成员结交深厚的情谊后，很多思想政治工作也容易做了，这就是以情动人、以情感人、以情化人的效果。当然，人情、情谊，必须守好政治底线，必须是在法治的框架内。当面对某些性质严重、恶劣的问题时，比如对“台独”“港独”“藏独”等分裂国家、颠覆政权、危害国家安全、破坏国家统一的言行，绝不能姑息迁就妥协，要坚决拿起法律武器严厉惩处。因此，法治也好，情谊也罢，都是统战工作的方式，应根据具体问题的性质选择运用。

（二）国家“硬法”与统战“软法”该如何选择适用？

学界将广义上的“法”划分为“硬法”和“软法”，二者划分的标准主要是是否依靠国家强制力保证实施。一般来说，若违反某一条规范会导致某种形式的法律制裁如死刑、拘役、罚款等，该规范即为国家“硬法”；不依靠国家强制力保证实施的规范即为“软法”。统战领域的国家“硬法”有很多，如《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《归侨侨眷权益保护法》等专门法，还有些“硬法”规范散见于其他国家法律中；统战“软法”包括与统战工作有关的党内法规和党的规范性文件，党内法规如《条例》；党的规范性文件有很多，如《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，除此之外，统战“软法”亦包括《中国人民政治协商会议章程》及各民主党派章程，还包括统战工作长期以来形成的政治惯例、政治传统。统战“软法”更多的是原则性、倡导性、宣示性的规范，欠缺强制性、可操作性。统战工作中“硬法”和“软法”缺一不可，二者相辅相成，该选择适用“硬法”还是“软法”不可一概而论，应因时、因人、因地、因事而宜。比如，要求统一战线成员接受并认同、践行党的大政方针政策，就适宜采用“软法”进行引导和灌输，而不宜采用“硬法”强制其接受，“硬法”通常规范的是行为而不是思想，而解决思想认识上、价值观念上的问题适宜采用“软法”；如果统一战线成员的言行违反了国家“硬法”就必须适用“硬法”追究其法律责任，这是“法律面前人人平等”宪法原则的要求。

三、统战工作法治化的实践进路

统战工作法治化的关键环节在于实践中如何推进，这就涉及实践进路问题。制度保障、人才保障、组织保障是统战工作法治化的必要环节，这就需要完善统战领域法律法规，强化统战工作队伍建设，抓牢统战部门建设。

（一）完善统战领域法律法规，为统战工作法治化提供制度保障

法制是法治之基础，良法是善治之前提。习近平总书记强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”［13］。统战工作法治化的首要环节是完善统战领域的法律法规，为统战工作法治化提供高质量的法律法规。由于统战领域法律法规数量多而杂，类别、位阶、性质多种多样，这就需要在立法环节保障法律法规的和谐匹配性、协同衔接性、系统开放性、整体进展性，需要从以下几个方面着手推动。

第一，实现法律法规从无到有。统战工作做到哪里，哪里就有法律法规可遵循，不允许有法外之地、法外之人、法外之事，实现统战领域法律法规全覆盖。第二，实现法律法规从低层级到高层级发展。根据统战工作法治化进展情况，有序推动法律法规的层级递进，使法律法规逐步从低层级向高层级进展，如“软法”发展为“硬法”、党内法规发展为国家法律、行政法规发展为基本法律，等等。第三，实现法律法规与时俱进科学发展。尊重立法客观规律，做好法律案的提出、审议与表决、备案审查、实施评估等工作，保证立法质量。第四，实现统战领域法律法规的和谐匹配、协同衔接。按照特别法优于一般法、后法优于前法的原则进行法律法规的清理，加快推进有关法律法规的立改废释工作，避免规范的重复、散乱、抵触问题。简而言之，只有保障立法环节的法律法规质量才能为后续的执法、司法、守法环节奠定扎实的基础，实现良法善治。

（二）强化统战工作队伍建设，为统战工作法治化提供坚强人才保障

统战工作开展得怎么样，统战工作队伍建设起着决定性的作用。习近平总书记指出，“部分同志不会做统战工作，原因在于不会领导、不懂政策、不讲方法”［14］。统战工作法治化在客观上要求强化统战工作队伍建设，把贯彻实施《条例》与建设高素质统战工作队伍结合起来，打造一支政治坚定、业务精通、作风过硬的统战干部队伍。队伍建设中着重创新法治人才的考录、培养、选拔、使用体制机制，培养一大批懂法、尊法、守法、用法的统战干部。

首先，统战工作部门选录人员时要注重选录法律专业人才或具有法律知识背景的人才，优化统战工作系统法律人才结构；其次，对统战干部加强法律素质培训。充分利用社会主义学院师资力量，按照统战工作各部门实际工作所需分门别类设置培训内容，将《习近平法治思想概论》列为培训的必修教材，把学习贯彻《条例》和习近平法治思想作为培训的首要任务，通过常态化的培训强化统战干部的法治意识和法治思维。再次，把统战干部是否善于运用法治思维和法治方式于工作中纳入年度考核体系。习近平总书记强调“要善于运用法治思维和法治方式推动工作”［7］413。有些学者把“善于运用法治思维和法治方式”理解为“统战工作主体要强化问题的转化意识，善于将统战工作问题转化为法律问题，交由国家法律机关按照法律程序处理，并可以提出相关的建议”［9］5-9。笔者认为，这是一种误解。“善于运用法治思维和法治方式”并不意味着要把所有的问题都转化为法律问题推给法律机关，而是指要在法治的框架内妥善化解矛盾、定纷止争，可采取的方式有多种，诉讼只是其中的一种方式。最后，统战工作法治化不仅体现为形式意义上的法治化即统战工作具有法律法规的明确规定和保障，还应体现为实质意义上的法治化即依法保障、维护统一战线成员的合法权益不受侵害。这就需要统战干部提高依法办事的能力，会依法办事、能依法办事。

（三）抓牢统战部门自身建设，为统战工作法治化提供组织保障

“统战工作是全党的工作，必须全党重视，大家共同来做……要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，形成工作合力。”［15］在大统战工作格局下，统战部门不仅包括统战部，还包括与统战工作有关的其他部门。打铁还须自身硬，统战部门的自身建设是做好统战工作的重要基础，需要从以下五个方面努力。

第一，加强统战部门党的政治建设。政治建设是党的根本性建设，统战工作是一项政治性很强的工作，这就要求统战部门履行全面从严治党主体责任，教育引导统战干部增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保党的意志和主张贯彻到统战工作的各方面和全过程。第二，加强统战部门党的思想建设。党的十九大报告指出“思想建设是党的基础性建设”。思想建设在党的建设中占有特殊重要的地位，是党的自身建设的基础和中心环节。统战干部要用习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于加强和改进统战工作的重要思想武装头脑、指导实践、推动工作。第三，加强统战部门党的组织建设。做好统战工作必须充分发挥党的组织优势，组织建设是党的建设的一个重要方面，也是统战部门建设的重要内容。统战部门要全面贯彻新时代党的组织路线，坚持民主集中制，始终把选人用人作为统战工作的关键性、根本性问题来抓，为坚持和加强党对统战工作的全面领导提供坚强的组织保证。第四，加强统战部门党的作风建设。作风建设永远在路上。统战工作是党的特殊群众工作，统战部门的工作作风如何，直接关系着统一战线的巩固和发展，关系着党在党外人士心目中的形象。统战干部对党外人士要待之以诚、动之以情、晓之以理、助之以实，只有如此，才能树立可亲、可信、可敬的形象，才能发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量的政治优势。第五，加强统战部门党的纪律建设。习近平总书记强调“越是做党外工作，越要心中有党”，统战干部要“严格遵守党的政治纪律和政治规矩，在坚持什么、提倡什么、防止什么、反对什么上始终保持定力。”党的纪律建设统战部门要常抓不懈，监督约束统战干部严守政治纪律和政治规矩，把守纪律、讲规矩永远摆在首要位置，始终做到知敬畏、存戒惧、守底线。