魏小娟

一、引言

党的十八大以来，国务院就围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”出台了一系列的政策措施。党中央国务院2014年发布的《关于加强审计工作的意见》中强调国家审计应促进国家重大决策的部署落实。《“十三五”国家审计工作发展规划》直接将政策落实情况跟踪审计作为维护人民根本利益、推动政策落实和生态文明建设的首要任务。鉴于此，审计署开始对国家重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，并定期对外披露审计结果。政策落实情况跟踪审计从无到有，由浅入深，成为当前审计的最重要任务之一，对充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用、促进党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实、实现国家良好治理意义重大。然而，目前我国政府机关因公共政策措施落实不到位而导致国家政策目标不能有效实现的情况时有发生，许多基层政府部门甚至会出现“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有对策”的情况。鉴于此，中央高层这些年来不断提出要重点解决公共政策“最后一公里”的问题，强调政策的执行落实。本文以审计署政策跟踪审计结果公告为基础，剖析政策跟踪审计的现状，归纳总结其中存在的问题，并尝试提出相应的对策。

二、政策落实情况跟踪审计的现状

从整体上看，政策落实情况跟踪审计由于其特殊性：审计对象非常庞杂、涉及面广、相关部门及责任人较多，审计切入点灵活多变，审计重点不明确，审计项目时间跨度大、资金流转复杂，审计结果评价体系不健全等，使得其当前仍处于“摸着石头过河”的阶段，缺乏一套“普适的”政策措施落实情况跟踪审计模式，具体操作实施过程中还存在着各种各样的问题。

政策跟踪审计作为一种过程性审计，具有过程性的特点，讲究时效性、连续性与预见性。政策跟踪审计必须在尽可能短的时间内对政策实施过程中出现的问题和不足做出反应，找到解决方法，防止问题持续发酵。同时，要连续监督政策措施的落实情况，边审边改，切实发挥审计效力。另外，作为国家监督力量的重要组成部分，政策落实情况跟踪审计的结果应对政策的制定起到借鉴作用，这就要求审计内容要突出重点，对审计发现的问题要条分缕析、清楚明了，问题整改要及时全面。然而事实上，由于政策措施落实情况跟踪审计尚处于摸索阶段，审计任务繁重而审计资源非常有限，面对快节奏、超常规、新领域、新业务等不利因素的影响，以及在现有审计力量、专业手段等客观条件的局限下，加之缺乏相关具体操作指南、指导意见及系统性的规范文件，这诸多原因使得传统的审计管理模式无法满足政策跟踪审计的需要，跟踪审计无章可循，审计的效率与效果远远达不到预期。

三、政策落实情况跟踪审计面临的问题

1.政策跟踪审计内容交叉重复、审计重点模糊

政策跟踪审计往往以资金、项目、政策和重大改革任务推进情况为抓手，涉及财政资金统筹使用、资金盘活、重大项目招投标、项目建设进展、建成投产及后期维护、重大政策措施贯彻落实等，受审计对象本身的影响，抓手之间互相渗透，无法将项目与资金割裂审计，政策推进情况往往与资金流转息息相关。

审计内容的交叉重复，不仅造成审计资源浪费，同时也让审计重点无法突出。例如：扶贫资金的违规使用，既涉及扶贫资金的审批与流转，又影响扶贫项目的进展。针对不同的审计对象明确审计侧重点，是政策落实情况跟踪审计亟待解决的问题。

2.审计发现问题整改问责不够及时

政策落实过程往往耗时较长，导致审计活动的时间跨度大，对政策跟踪审计发现问题的整改是一个动态且长期的过程，随着审计活动的进行，会不断发现新的问题，对较重大问题常会因为牵涉面广、涉及资金量大、相关责任人众多等原因而阻碍整改问责进程，严重影响问题整改时效的同时，对问责效果也大打折扣，最常见的如财政资金的统筹盘活。

3.审计成果利用率低

审计署政策跟踪审计结果公告既包括审计发现的问题清单，又有问题整改情况汇总，似乎是一应俱全，然而，对审计发现问题采取合并披露的办法，概括性描述对审计结果使用者来说信息模糊，大大弱化了公众监督力量。同时，对审计发现问题的分析不够，公告解读对于审计发现问题的分析常常表述为：工作推进不力、政策落实不到位、资金分配不科学、前期规划不合理、项目审核把关不严、治理监管不到位、组织协调不力等，局限概括性描述，较少能够提出有针对性的解决问题的思路和建议，缺乏具有决策参考价值的审计成果，使审计成果利用率大大降低。

4.审计资源总量不足且结构较单一

鉴于政策跟踪审计工作的复杂性且审计贯穿于事项发展的全过程，审计周期长、检查内容多，使得本来就不足的审计资源更加捉襟见肘。另外，全过程的跟踪审计方式对审计人员的要求不再停留于单纯的财政财务收支和价款核算方面，而是要求更全面多元的知识储备来应对全方位的审计，审计范围涉及项目的可行性研究、融资、项目质量评估、环境保护、土地利用等，这对审计人员的知识结构和实践经验提出了新的挑战。然而，当前审计人员主要以经济管理、财务方面的专业人员居多，工程技术、环境资源、政策评估等专业人才相对较少，审计人员的知识结构过于单一，部分审计人员对审计工作的认识还停留在资金追踪层面，没有完成从资金追踪到政策追踪的转变。面对更高的审计要求，审计资源总量严重不足、结构性矛盾也日益凸显。

四、改善政策落实情况跟踪审计的对策与建议

1.对政策进行分类，突出审计重点，减少审计内容交叉重复

已有学者尝试对国家重大政策进行分类，最常见的是根据政策的内容分类，如环境政策、民生政策、金融政策、教育政策等。也有学者以政府强制力为依据将政策划分为：分配政策、构成性政策、管制政策和再分配政策。无论哪种划分都可以给我们启示：借鉴政策类型理论将政策进行分类研究，把复杂的审计项目归类，总结每种类型的政策在落实过程中普遍面临的问题、关键的影响因素、审计目标及重点，每种政策的高风险领域与最佳的审计切入节点，使有限的审计资源精准投放，在避免审计资源浪费的同时，还能提高审计效率与效果。

2.建立专门的整改督查小组，坚持边审边改，审改并行

在审计中形成由政府督查室或政府办牵头，其余如发改、财政、税务、国资、国土、纪检监察和审计等部门参与的整改工作联动机制，成立专门督查小组，对审计发现的重大问题亲临现场敦促被审计部门及时整改，要求其凡能在审计期间整改的，要第一时间整改，边审边改。加大责任追究力度，对于不作为、慢作为、假作为等重大履职不到位的，要坚决查处，大力推动整改问责。

3.加强公众监督，丰富成果形式，提高审计成果利用率

加大政策宣传及解读力度，在公告披露中对审计发现的重大问题和整改较好的案例专设特别栏目，对整改不力的单位或个人，要在适当的范围内予以通报，并进一步追责问责，对重大重要重点项目要单独披露，借助公众监督帮助被审部门利用审计成果，提升社会公众特别是政策受益群体对政策落实情况的关注度，重视整改，切实解决审计“最后一公里”的问题。同时，可根据不同实施阶段和报告主体，分类运用审计报告、情况反映、整改通知、审计建议等形式，加强成果共享和传播利用，促进其他社会主体有效利用国家和社会资源，为政府政策调控和完善提供准确、可靠的决策依据，切实提高审计成果的利用率。

4.重视人才队伍的壮大与多元化发展，探索先进的审计技术

面对审计资源紧缺、审计力量严重不足的局面，我们一方面要重视审计人才的培养，鼓励审计人员积极参加培训、培养终生学习的理念。除掌握经济、审计相关专业外，对于工程投资类、法律法务类和计算机等相关专业也应该做适当的了解，在培养新的审计接班人的同时，也要鼓励现有审计人员自主学习、广泛涉猎、多元化发展。另外，要学习掌握先进的审计技术，例如使用无人机动态勘测工程类项目的进度，数据分析时除了应用结构化数据，也应该重视非结构化数据的收集与处理。同时，不要局限于现有的审计技术，积极探索新的审计技术与方法，以解审计资源紧缺之急。

五、结语

综上所述，开展政策措施落实情况跟踪审计是促进审计监督全覆盖的重要举措，是促进国家审计服务于国家治理的重要途径。政策跟踪审计对维护社会稳定、促进国家经济持续健康发展意义重大。然而，目前政策跟踪审计作为一项开创性、探索性、挑战性、重要性的审计工作，还处于摸索阶段，我们必须积极掌握新思维、努力适应新变化，增强公众参与国家治理的程度，确保国家各项政策措施落地生根。探索政策落实跟踪审计的有效实现路径仍任重而道远。