◆罗 敏

内容提要：“两票制”本质上属于以发票为药品管理工具的一种政策措施。发票所具备的会计核算功能、报账功能、维权功能以及税控功能，均需要以发票的证明性功能作为前提。发票作为依附于商事交易而存在的凭证，客观中立地记载、反映交易的真实情况是发票的本分与作用机理。“两票制”既违反发票原理，亦缺乏药品管理法和税收法律的相关规定，可谓缺失法律依据与法理支持。为促进医药行业健康发展，应考虑“两票制”退出药品管理工具箱，让发票回归票证本职，并让药品管理归位，在加强药品行业监管机制的同时辅之以税务机关的发票管理手段，规范医药购销行为。

一、问题意向：“两票制”的实施与争议

2016年12月，国家卫计委联合多个部委印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（下文简称“国医改办发〔2016〕4号文”），明确在全国范围内公立医疗机构药品采购中推行“两票制”。所谓“两票制”，指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。根据文件精神，“两票制”承担着规范药品流通秩序、降低虚高药价、净化流通环境、打击“过票洗钱”的重任。实践表明“两票制”通过缩减药品流通环节在一定程度上有利于医药行业健康发展，但学界对于“两票制”能否实现初衷以及是否存在衍生新问题等尚存疑问①②胡善联：《药品购销“两票制”政策的理论和实践》，《卫生经济研究》，2017年第4期。。“两票制”政策试图通过限制药品购销过程中的发票数量从而缩减购销环节，将开票次数作为药品管理的手段，此举引发疑问：药品购销属于药品监管范畴，药品管理相关法律法规中是否就药品购销次数做出规定？……