李开源

前言

从党的十八届四中全会提出建设完备的法律服务体系到党的十九大指出有关公共法律服务体系的一系列重要论断和指示精神，为贯彻全面依法治国深入农村和农村公共法律服务体系建设提供了政策指引。在我国法治建设进程不断推进和经济社会快速发展的背景下，农村群众对农村公共法律服务的需求更加迫切、更加多元，这为全面贯彻依法治国落实到农村地区提供了机遇，也带来新的挑战。

一、研究背景

2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出：公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。国家对公共法律服务体系的建设给予了高度重视，并将公共法律服务体系纳入到民生建设工作中去。这为农村公共法律法服务建设提供了政策指引，也指明了工作方向。

二、研究意义

1、是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措

2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出：“加快公共法律服务体系建立和完善对于更好满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”农村公共法律服务建设是关于实践坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度的重要内容。对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义和实践价值。不仅能够满足农村地区人民群众对公共法律服务的迫切需要，更是事关党的执政地位、国家的长治久安、社会的和谐稳定、人民的幸福安康，是实现民族复兴的有力保障。

2、是法治乡村建设的应有之义

2020年3月中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》强调法治乡村建设要着力完善涉农领域立法，强化乡村司法保障，加强乡村法治宣传教育，完善乡村公共法律服务，推进乡村依法治理，深化法治乡村示范建设。其中着重强调要加快建设三大平台，打造综合性、一站式的服务型窗口;落实“一村一法律顾问”制度，规范服务內容，创新服务方式;加强涉农法律援助工作，鼓励公证、司法鉴定、仲裁等法律服务主动向农村延伸等新举措将有力推动法治乡村建设。法治乡村建设已成为全面依法治国的重点。只有形成良好的法治乡村环境，才能有力推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，进而保障乡村振兴战略的顺利实施。

3、是乡村振兴战略的重要内容

2018年1月2日，中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》，并提出要加快农村法治建设，其中把农村公共法律服务体系建设列为农村法治建设的重要环节。党的十八大以来，公共法律服务建设以燎原之势迅速发展，在新时代背景下，乡村振兴战略是完善现代社会治理格局的固本之策，法治建设在实施乡村振兴战略中起着保驾护航、举足轻重的作用。在深入贯彻全面依法治国的今天，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，加快健全公共法律服务是建设法治中国的重要一步。健全乡村治理体系要促进法治自治德治有机结合、健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、推进乡村依法治理、加快“数字法治 智慧司法”建设，稳步推进法治乡村建设，为全面依法治国奠定坚实基础，为实现乡村振兴战略提供良好法治环境。

4、是解决三农问题的重要保障

我国是一个农业大国，三农问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。解决三农问题对维持社会稳定，促进国家富强，尤其是提高农民的生活水平，缩小贫富差距，实现农业产业一体化起着关键作用。如何完善农村土地法律制度，保护耕地和农民利益;如何缓解城镇化进程与农民失地的矛盾，促进农村人口再就业;如何提高农民的法律地位，减少地域歧视;如何建立健全农民工社会保障制度，保护农民工合法权益;如何加快教育体制改革，提高农村地区人口教育质量和法制观念。都是解决三农问题的重要保障

5、是推进村民依法自治的必然选择

基层群众自治制度是人民当家作主最有效、最广泛的途径。我国基层群众自治制度是以相关法律法规政策为依据，行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实践。推进农村公共法律服务建设，就是让人民群众更加直接有效地参与基层公共事务和公益事业，便于充分调动人民群众的积极性，增强民主的广泛性和真实性，培养具有公民意识的现代公民。

三、我国农村公共法律服务建设的现状

（一）区域总体发展不均衡

我国幅员辽阔，地理差异较大，经济发展水平参差不齐。区域总体发展呈现不均衡、不全面、不同步的特点，主要表现为东西方发展不均衡。我国东部沿海地区的经济发展水平明显优于西部地区，使得东西部在法治环境、社会管理上也存在较大差距，导致了东部沿海地区农村公共法律服务建设与西部地区农村公共法律服务建设不均衡。

（二）专业法律服务组织与队伍供应不足，缺乏有效培育机制

农村地区地理位置偏僻、道路交通不便、经济水平较低，对本土人才和队伍没有足够资金和资源来长期进行培养，而其无偿性的特点又相对降低了人们的服务积极性、减弱了对外来人才的吸引。由于法律资源的匮乏，缺乏公共法律服务人员的有效培育机制这一现实问题，使专业的法律服务组织与队伍的培养与引进人才存在体制缺陷。

（三）公共法律服务与农村群众日益增长的需求不平衡

现阶段法律服务方式单一、各类法律资源未能得到有效挖掘、形成合力等问题，导致法律服务环节繁复、成本高、效率低。服务队伍专业化建设不到位，法律服务水平层次低，法律服务资源未能得到有效挖掘。随着互联网和经济的快速发展，农村地区人民群众对法律服务的了解越来越多、需要更迫切、需求更多元。法律供求之间的矛盾，加剧了人民群众对生产发展和美好生活需求的不平衡。

（四）制约因素的存在使其缺乏完善的体制机制保障

公共法律服务的无偿性和志愿性特点，常常出现投入大于回报的现象，降低了投资和志愿服务的积极性，更加剧了服务资金和服务人才的不足。国家虽然越来越重视公共法律服务的发展，但仍缺乏相关政策和体制机制保障，这很大程度上制约了公共法律服务的系统性、整体性发展。

（五）社会各方参与度低

公共法律服务作为一个新的、充满生机的法律援助方式，知名度仍然有限，各个主体也还没有深入实施相关举措，社会各方参与度较低。虽然政策本身做出了相对细致和完善的规划，但是实践中如何完成好目标任务，还需要各方主体肩负起责任。对于司法院校来说，当下对其的宣传力度也不高，没有在广大师生中推广开来，师生参与积极性没有被激发出来。

（六）公共法律服务效能差

随着相关意见的出台，农村公共法律服务建设框架现已基本形成，基本工作也在不断开展。但公共法律服务效能较差，建设道路依旧漫长表现在：一、发展滞后性。现有的部分法律法规所规定的内容已不符合乡村社会的客观实际与发展需求。二、人员缺乏性。当前农村地区法律服务人员相对缺乏，不少法律服务人员自身缺乏必要的法律素养和职业道德。三、保障匮乏性。司法资源的分配在城市和农村之间呈现出明显的差异性。法律援助与法律咨询向基层延伸不够。四、宣传落后性。一些乡群众法治意识淡薄，缺乏基本的法律知识，在自身利益受损时，不懂或不敢拿起法律武器维护自己合法权益。

四、司法院校参与农村公共法律服务的现状与问题

（一）认识度和接受度分析

司法院校自身的特殊性，使其发展规划紧贴国家战略布局，尤其是在有关“依法治国，建设社会主义法治国家”的方面积极响应，精准落实相关政策和要求;同时其师生具有更高的使命感和责任感，广泛参与到法律实践中去，在司法院校内形成了“今日警校之子，明日司法英才”的坚定理想信念和价值追求。因此，在调查过程中男女生都踊跃参与，认知度超过50%，并且接受度达到了接近80%，充分展现了司法院校师生勇于开拓实践，积极关注时事热点，注重培养创新思维的良好素质。对认知度和接受度主要有以下几个特点：

1、年级越高的人，认知度越高

由于农村公共法律服务涉及到多门部门法和其他交叉学科知识，刚步入法学学习的同学难免对其认知程度较低。而高年级的同学掌握了较为全面的知识体系，熟悉相关法律规定和政策规定，所以对司法院校参与农村公共法律服务有更为深刻的认识。大一、大二、大三、大四、研究生的认知度分别为10%、15%、25%、35%、15%，总体呈递增趋势。

2、常见的参与方式，接受度高

司法院校参与农村公共法律服务的方式和内容涉及到各方各面，但是由于司法院校师生接触实践机会有限、人数有限，并且能力不足以参与高难度、高要求、高水平的法律实践服务，所以更多时候是参与到常见的法律服务活动中去。参与法治宣传和法律援助的比重均超过了60%，其他具有高要求的如：司法鉴定、公证则较少。

（二）参与和满意度分析

司法院校师生具有较为豐富的实践活动，校内外有多个实践基地，提供了机会。在强化师生使命感的同时，将自身所学奉献社会也成为学校发展的目标之一。复杂而丰富的社会情况，使农村公共法律服务存在更多未知的变化和挑战，在无形中加重广大师生的压力的同时，也激发了司法院校师生不惧困难，迎难而上的决心。对参与度和满意度有一下几个特点：

1、参与度仍需加强

虽然司法院校师生参与意愿和支持度是很高的，但是实际中我们却发现，真正参与到或真正有机会参与到农村公共法律服务建设中的还是较少的一部分。实际参与过的只占比40%。

2、年级越高，参与意愿越低

虽然在认知度中，高年级的同学更加具有优势，但对比参与的意愿来看，他们的参与意愿却与认识度成反比。通过了解，大三、大四的同学正在准备法考、公考、考研等，虽然具有更高水平的法学素养和更深厚的法律基础，但是他们没有过多的精力参与到实践活动中，这也是人才队伍能力一直欠缺的原因之一。有愿意参与的人中大一有120人，大二有96人，大三有40人，大四有8人，呈下降趋势。

（三）优势和功能分析

司法院校深厚的理论底蕴、雄厚的师资教学力量和专业的法律人才等优势能够为农村公共法律服务的构建提供后备力量和服务阵地。同时司法院校具有专业资源、政治倾斜、实践经验、地缘优势、成本优势等也是其能参与农村公共法律服务建设所具有的独特优势。在对其优势和功能进行分析的过程中，我们发现广大师生都对司法院校的优势和功能进行了较高的评价。其功能和作用有以下几个特点：

1、成本优势和地缘优势还不够明显

成本优势和地缘优势的背后仍是资金扶持力度不够大，司法院校参与农村公共法律服务建设所进行的法治宣传、法律援助、人民调解等活动都需要一定的活动经费做支撑。认为具有成本优势和地缘优势都只占比35%。

2、主要发挥作用的还是实践要求较低的方面

法律援助和法治宣传所要求的能力不高，的确也更适合在校学生的广泛参与，但是为了服务农村法律服务，还需要发挥更多司法院校的独特优势。为农村地区培养本土性法律人才、组织学生开展第二课堂、帮助农村提升运用法律手段化解矛盾纠纷能力占比较少需要加强。

（四）缺陷和不足分析

虽然司法院校参与农村公共法律服务建设中具有很多优势，发挥了积极作用，但是在实践中，客观情况的复杂性以及自身存在的原因，是不可忽视的问题。司法院校参与农村公共法律服务建设是一个长远目标、是一项重要任务、是一段长期努力，在未来不断的发展完善中，克服不足、弥补缺陷是其必须经受的考验。缺陷和不足存在以下几个特点：

1、学生自身能力不足和了解度不够是普遍现象

打铁还需自身硬，在校学生有兴趣参与到法律实践中来是值得支持和鼓励的，但学生自身能力不足、阅历不足、见识不足也是客观存在的问题，这也极大制约了作为司法院校参与农村公共法律服务建设的主体力量的发挥。同时由于低年级学生的参与意愿更高，而高年级学生因职业规划而没有较高的参与度也是一个重要方面。认为在存在不足和缺陷中，学生专业能力占比79%，对农村情况不了解占比75%

2、外在方面的支持有待加强

除了学生主体之外，外部支持的欠缺也是显得尤为突出。社会多方力量提供的实践机会、资源平台、资金支持、政策倾斜无一不是服务司法院校参与农村公共法律服务所需要的。政策引导、资金扶持、制度支持方面是主要的制约因素，而政策支持更是达到了40%。

五、其他主体的补充

（一）社会团体

社会团体作为社会公共事务的参与者，发挥着越来越重要的作用，在司法院校参与农村公共法律服务建设中，社会团体在加强普法宣传、对村民村干部进行专业法律知识培训、协助政府部门落实相关政策、积极组织公益活动和自愿服务方面发挥着积极作用。

（二）村组织和村干部：

国无法而不知，民无法而不立。推进依法治国，加强农村公共法律服务建设不仅需要好的政策出台，更需要基层的贯彻落实。我党的事业根基在基层，血脉在基层，活力在基层。广大农村基层干部以实际行动持之以恒的推进农村公共法律服务建设。农村基层组织应当履行好“领头雁”的职责使命，发挥政治优势、组织优势，集中智慧、凝聚力量，为农村公共法律服务建设添砖加瓦。

（三）问题与建议

1、社会组织：

（1）动员城市法律服务资源服务农村

探索建立健全激励机制，通过提供公共服务和社会公益志愿服务等，引导和鼓励相关人员与农村地区对接，为农村基层组织和农村居民提供长期性经常性的法律服务。建立和完善固定服务点，通过宣传普及法律知识、提供法律咨询、深入乡村开展法制宣传活动、开办法律知识讲座、针对具体事项提供法律指导意见，参与村民纠纷调解。

（2）建立法律服务与政府信访工作联动机制

由农村法律服务队伍派人参与信访接访工作，对信访接访中的热点问题提供法律咨询服务，指导依法开展信访工作，引导信访群众理性维权、依法维权、及时维权，同时为基层政府部门依法解决信访问题提供法律保障。通过依法化解矛盾消除信访积案，缓解人民群众的内部矛盾。

（3）开展公益性法律服务，加强公共法律服务队伍和阵地建设

为农村地区人民群众提供法律知识普及教育和法治文化宣传活动，提高村民的法制观念和思想道德水平，减少传统文化、风俗习惯、村规民约的不利影响。整合法律资源，帮助需要法律救助的群众，为弱势群体提供无偿或低偿的法律服务，使他们在碰到法律难题时能使用法律武器保障自己的合法权利。还要加大培养法律援助人才的力度，扩大法律援助范围，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时，获得及时有效的法律帮助。

2、村组织和村干部：

（1）提高基层治理法治化水平

要根據基层纷繁复杂的新情况新问题，适应基层群众的新要求新期待，不断提高基层治理法治化水平。善于总结基层实践中行之有效的好做法好经验好实践。充分发挥基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，鼓励支持基层自治组织、调解机构依法解决社会矛盾。

（2）优化服务，提供法律援助

为经济困难和特殊案件的当事人提供法律援助，积极寻求有关部门和组织的援助，严把服务质量，提高服务水平，优化公共法律服务模式。

（3）进行知识和技能培训，提高法治意识

组织法律服务队围绕基层法律服务业务热点、难点问题和新颁布的法律法规，定期地对农村法律服务队伍、农村居民等进行法律专业知识培训，夯实基层法律服务工作的专业知识和业务技能，提高农村人民群众的法律意识，引导农村人民群众理性维权。

六、问题与建议

（一）积极争取政策的支持，建立长效机制

司法院校凭借其自身的特殊性质，可以更加及时地获取政策的支持与帮助。增加对公共法律援助服务建设的拨款，从而建立起长期高效的法律援助服务。司法院校通过无偿性法律援助、公益性法律讲解、宣讲团和服务队、热线电话和网络平台等方面，为受教育程度低、收入水平低或身体不健全的农村群众提供便捷、温暖、专业的法律服务。

（二）加强“校村合作”，建构公共法律服务平台

我们本次调研专注于充分发挥司法高校的各种优势，建立“校村合作”的法律服务平台。司法高校应凭借其精准性、专业性的优势，积极主动为农村提供公共法律服务，提高公共法律服务的知名度与人民信任度，构建为农村服务的公共法律服务平台。利用司法院校法律资源优势，加强“校村合作”，建立教学实践与法律服务相结合的第二课堂。司法院校深厚的理论底蕴、雄厚的师资教学力量将为“校村合作”提供坚实的理论基础。同时利用农村法律服务的实践经验将传统课堂延展到现实中，在第二课堂广泛开展援助活动。

（三）拓宽公共法律服务形式

除了进一步提高传统普法宣传、法律咨询、民事纠纷调解的服务质量外，司法高校应更注重方式的创新拓展，将更多的重心放在法律援助和纠纷的预防与调解方面。有效运用法律知识解决真实的法律纠纷，更好地提供农村公共法律服务，也能提高学生的实践能力和综合素质。

（四）建立公共法律服务志愿者培育机制

动员司法院校优秀师生资源，通过法律知识的传授，推动公共法律服务制度的完善，提高司法院校学生的法律素养和服务精神。司法院校应积极引导建立专门的法治宣传志愿者队伍，发挥出司法院校深厚的理论底蕴、雄厚的师资教学力量和专业的法律人才等独特优势。

（五）依托实践项目，将理论与实践相结合

依托大学生科研创新创业实践项目，建立奖励制度，引导师生深入农村，实现从项目调研到法律服务实践的转化。加强司法院校师生的实践机会，通过参与农村公共法律服务，积累实践经验、提升实践能力。同时还应注意提升学生综合能力，参与好简单的普法宣传，还要广泛参与到人民调解、社区矫正等其他活动中去。激发起学生克服困难，迎难而上的信念和热情。

（六）加强司法院校与其他主体的合作

司法高校应该走出校门，在充分沟通协商的基础上与地方行政部门签订合作协议，共同搭建公共法律服务平台。加强与其他部門、其他高校、社会组织的合作与交流，整合优势资源，形成乡村法律服务的合力。与政府部门加强沟通合作，支持、呼吁相关政策制度的制定，为司法院校提供更好的公共法律服务平台;加强与地方司法行政部门的沟通合作，地方司法行政部门可定期向司法高校委托法律讲座、法律咨询、普法宣传、法律援助等法律服务事宜，可支付一定费用，并加强监督保证法律服务的质量;司法院校与村委加强合作，更有利于了解农村法律详情，共同合作为农村人民群众定期提供法律知识普及，开展法治文化宣传活动，提高村民思想道德水平和法制观念，减少落后文化、风俗、村规民约的不利影响;与其他社会组织加强合作，吸收社会法律人才与志愿者，为农村地区人民群众提供更专业的法律服务。

总结

在司法院校几十年发展历程中，法律援助、人民调解、法律咨询、普法宣传、社区矫正等服务活动在农村及偏远地区广泛开展，并取得很大的成效，让农村群众深切感受到社会法制的健全与法律服务的快速普及。正是通过这些渠道和方式，真正发挥出了司法院校服务社会、服务农村群众的窗口作用。公共法律服务活动的广泛开展为司法院校学生提供了接触实际案例与处理案件的机会，有利于把理论知识与实际经验相结合，进而提高实践应用能力，同时也进一步带动司法院校资源活起来、信息用起来、人员动起来。司法院校参与农村公共法律服务建设路径的优化，不仅提升司法院校自身资源社会化服务水平，避免资源配置的不均衡和资源利用效率低下，也展现出了司法院校在法治社会建设及公共法律服务建设中的独特优势和特色作用。从根本上看，这满足了农村群众对法治社会的向往，真正做到了依靠人民，为了人民，造福人民。农村公共法律服务的其他相关主体村干部村集体、社会组织也应采取行动。把人民群众的利益作为自身奋斗的目标，敢于面对现实不足，积极解决问题。

本次调研通过对以司法院校为主的相关主体在农村公共法律服务建设过程中没有充分发挥作用的原因进行具体分析和实际考察，并提出相应的解决建议，使司法院校在农村公共法律服务建设中发挥真正作用，各方主体能充分协调发展，农村公共法律服务建设得到不断健全。

参考文献

[1].2018年1月2日，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》.

[2].2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》.

[3].2020年3月中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》.

[4].《求是》杂志 《加强党对全面依法治国的领导》.

[5].包红光 地方院校法学院参与公共法律服务的现状与途径 湖南科技学院 2020.

[6].李雅蕉 农村公共法律体系现状及对策 《改革与开放》 2017.