文｜尚教蔚

中国社会科学院生态文明研究所城市群研究室 尚教蔚

改革开放后，随着我国经济的不断发展，我国城镇化进程不断加快，城镇化水平也得到了一定程度的提高。城镇常住人口从1978年的1.72 亿增长到2019年的8.48 亿，常住人口城镇化率从17.92%提高到60.60%。党的十九届五中全会指出，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。为“十四五”的新型城镇化发展指出了新的方向。

一、“十三五”期间我国城镇化取得的主要成绩

“十五”期间首次明确提出城镇化，2013年中央城镇化工作会议强调“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。2015—2019年常住人口城镇化率增长了4.5 百分点，在相关规划和政策上有了较大发展和突破，城市群、都市圈格局基本形成，为“十四五”以及更长时间高质量的城镇化发展打下良好基础。

首先，出台了一系列的相关规划和政策，推动了新型城镇化的发展。如《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称城镇化规划）；先后批复了若干城市群的规划并实施，包括跨区域的和省域内的；逐步放开300 万以下城市的落户制度，建立了城乡统一的户口登记制度和居住证制度；“3 个一亿人”目标基本实现：实现1 亿人的农业转移人口在城镇落户；1亿人的居住条件通过棚户区、城中村改造得到改善，1 亿人在中西部地区就近城镇化基本实现。

第二，城市群、都市圈格局基本形成。在城镇化规划中提出新型城镇化以人的城镇化为核心，“以城市群、都市圈为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，“十三五”规划《纲要》确立建设的19 个城市群以 25% 土地集聚全国 75% 人口，创造全国 88% 的 GDP。这19 个城市群的主要经济社会指标在全国经济社会指标中占比具有比较重要的地位。也是“十三五”新型城镇化发展的主要成绩之一。

第三，城镇化进程有序推进，但增长速度减缓。2015—2019年（末）城镇常住人口由7.71亿人增加到8.48 亿人，每年增加1900 多万人，但常住人口城镇化率增长速度逐年下降，比上年增长分别为1.33、1.25、1.17、1.06、1.02 个百分点。表明我国城镇化进入稳步发展阶段。和城市发展类似，城镇化进程中中西部地区发展也晚于东部地区，但城镇化率增幅高于东部地区。2019年中西部地区的城镇化率增幅分别高于东部地区约0.4 个百分点，“十三五”期间中西部地区是城镇化快速发展的主要区域。

二、存在的主要问题

我国城镇化和西方发达国家相比起步较晚，城镇化水平相对较低。在城镇化发展过程中存在着各种各样的问题，主要包括户籍制度问题、城市群以及都市圈发展水平较低、城市（镇）空间效率低等问题。

一是现行户籍制度阻碍的以人为核心的城镇化。2019年我国常住人口城镇化率为 60.6%，户籍人口城镇化率为 44.38%，二者相差约 16个百分点，但涉及2 亿多人。户籍人口城镇化率的实现主要以行政区划变化为主，如乡变镇、村变街道等。户籍制度改革近年来虽有一定推进和进展，但仍然限制了以人为核心的城镇化发展步伐，特别是农民工的市民化问题仍然没有得到较好解决。2019年我国有农民工2.9 亿人，年末在城镇居住的进城农民工1.35 亿人。和户籍相关的资源共享也出现了人在城里（没户籍的常住人口）不能与户籍人口同等待遇的尴尬局面。特别是不能共享城市中教育、社保、医疗、住房等方面的公共资源和公共服务。城乡居民基本公共服务均等化问题依然存在。

二是多数城市群、都市圈发展处于起步阶段。除长三角、珠三角、京津冀外，多数“十三五”期间获批的城市群、都市圈发展水平有待进一步提高。包括中心城市的带动作用和辐射功能、城市群之间的产业分工、城市群之间的区域协调政策等还不够完善和完备。城市群、都市圈中城市之间的行政分割等阻碍它们的快速成长。

三是快速城镇化过程中的城市空间错配问题。我国在城镇化过程中一定程度上出现了土地扩张，即城市建设用地规模超过了人口集中的规模，城市建成区的扩张快于常住人口的扩张，超大城市的中心城区人口密度过高与非中心区域人口密度过低等空间错配问题。

三、“十四五”新型城镇化发展新方向

和西方国家成熟的城镇化相比，我国城镇化发展还有较大潜力、城镇率还有一定的上升空间。城镇化对我国经济社会长期可持续发展有着重要支撑作用，因此新型城镇化更加强调以人的城镇化为核心，不断提高户籍人口城镇化率；以城市群、都市圈为主要形态实现区域协调发展；不断融合和解决城乡二元结构。

第一，高质量发展以人为核心的新型城镇化。习近平总书记指出：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”以人为核心的城镇化，更具体地说就是以提高城镇人口比重为目标的城镇化。城镇人口比重的提高，按我国现有制度和政策就是如何解决没有户籍的常住人口的户口问题。“十四五”期间要进一步加快户籍制度改革，以解决农业转移人口市民化为契机，加快提高城镇户籍人口城镇化率。除几个超大城市外，尽快放开户籍制度，特别是有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口实现部分同权市民化。不同城市和区域根据情况确定符合本地区不同阶段的户籍政策。争取到2035年实现常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率同步发展。如果短时间内不能快速解决户口问题的话，至少出台相关政策——没有户籍的常住人口居住达到一定年限并符合一些其他条件就可以与户籍人口在公共资源和公共服务上享受同等待遇。尽量破除同城不同权的壁垒。

第二，大力发展和提高城市群、都市圈的中心城市带动作用和辐射功能。同时中小城市协调发展。城市群、都市圈中心城市与周边区域要协同发展，实现公共服务的共建共享，实现城乡融合发展。我国城市发展就是以东部沿海城市崛起开始的，多年来东部地区沿海城市无论经济、人口数量、人才聚集、基础设施等都远高于中西部地区。城市群、都市圈的发展也要延续这个模式。东部地区的城市群、都市圈有得天独厚的地理位置、经济基础、人才基础、人口基础等，可在现有基础上得到快速发展，起到引领中西部地区城市群、都市圈发展的作用。在中心城市带动作用和辐射功能上，要实现中心城市与周边城镇之间交通设施、公共服务的一体化。合理分布人口和产业分工，充分利用好有限的国土空间，同时还要借鉴国外发展较好的中心城市、城市群、都市圈的经验为我们的发展提供参考。在城市群及都市圈内户籍制度要深入改革，如在城市群或都市圈内户口和居住证等实现互通互认。

第三，解决好城乡二元结构，完善区域协调发展。除户籍问题外，城乡二元结构还存在较多问题。因此，“十四五”期间首先要解决好这些问题才能更好的提高城镇化质量。如收入的二元结构，以农民工为例，这部分群体中的一部分人虽然属于城镇常住人口，但由于没有户口等，在城镇就业以及和就业相关的收入就会受到一定影响。2019年城镇居民可支配收入中位数39244 元，农村居民可支配收入中位数为14389 元，全国农民工人均月收入3962 元。此外还有城乡金融支持的二元结构、城乡基础设施建设的二元结构、城乡管理二元结构等等。在区域协调发展方面，主要解决区域政策、规划不统一以及不衔接等行政分割问题。特别是城市群、都市圈范围内的政策、规划等制定要统一和衔接，破除行政分割。要有顶层设计理念，不同层级城市群、都市圈要分别由不同层级政府部门（如发改委）牵头制定相关政策和规划。区域协调主要包括交通协调、产业协调、社会治理协调、公共服务共享协调等。