文｜刘士林

上海交通大学城市科学研究院院长、教授 刘士林

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出：实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。城市更新、城市文化传承保护和城市治理，由此成为“十四五”时期“推进以人为核心的新型城镇化”的三项重大任务。对此应怎样科学认识和把握，我提出三点看法：

一是要从城市化总体进程的角度看待实施城市更新行动的主要内涵和重要意义。大约在2014年以后，大规模、以拉大城市框架、建新城新区、房地产城市化普遍受到城市建设用地的制约，在经过了改革开放以来大规模的城市建设之后，很多城市用地不足，城市规划甚至提出零增长和负增长。城市化主体发生重大转折，由城市建设转向城市更新。但政策供给和配套严重不足，城市更新在很多方面受到制约，目前仍处在摸索阶段。如果能在此时先行先试，取得一些制度性成果，对于全国都是很有意义的。一些综合条件好的城市，应该积极进行探索。

二是要从城市治理的补短板、强弱项来理解文化与城市更新的关系。城市治理是现代化治理体系的主体，城市治理初步可以分为空间治理、社会治理和文化治理三大块，就现状而言，目前社会治理做的比较好，空间治理和文化治理是弱项和短板。空间是城市生产、生活、生态的物质基础，文化是城市历史、精神、情感的精神条件。空间治理主要包括人群、产权、权益、公平等多元要素，文化治理涉及个体、感受、心态、思想等方面，更需要以绣花般的细致和工匠精神才能应对。城市更新以空间治理为基础，包含了社会治理和文化治理，必定是一个难题。文化治理主要针对个体，个体是城市的细胞，个体的健康思想和文明行为，对于空间治理和社会治理具有重大基础作用，需要优先考虑和处理。

三是要从文化传承保护和和创新发展相互协同协作的角度加以布局和推进。在城市更新中，传统建筑、历史街区等是最大的难题，既要反对过去的“大拆大建”，同时也要警惕“为保护而保护”。前者是因为无视城市更新中的文化传承，后者则正如马克思说封建贵族“实际上保护不了自己心爱的东西”。“十三五”以来，我国已经探索形成了两条新的发展主线，一是以大运河文化带为代表的“文化引领经济社会高质量发展”，另一条是以文化消费试点城市为代表的“文化建设融入国民经济主战场”。这两条新的发展主线，都有相关政策支持，恰好可以用来解决目前城市更新政策配套支持不足的问题。因此，在“十四五”时期的新型城镇化建设中，如何深刻地把握和用足用好这些已有的政策资源，以便在实施城市更新行动中新降成本，在城市治理现代化中减少阻力，在促进城市建设发展和文化保护传承中形成更大的合力和更多的共识，是特别需要深入进行政策研究和持续加大探索力度的。