王克稳

矿业权重叠在我国是一个较为普遍的问题，因此引起的纠纷也比较多。2018年最高人民法院再审判决撤销的国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定，就是一起典型的矿业权重叠纠纷案件（以下简称“红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案”）。①参见最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书。该案虽经行政复议、行政诉讼一审、二审和再审，但因再审结果是撤销复议决定，责令国土资源部重新作出复议决定，因此，历经5年多的复议与诉讼，案件又回到原点，至今未见最终的处理结果。

该案案情如下：郴州市兴光矿业有限公司通过竞价取得“红旗岭矿”采矿权，2006年1月16日，湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司（2009年该公司与中信集团合作成立中信兴光矿业有限公司，以下简称“中信兴光公司”）颁发《采矿许可证》，许可开采的矿种为“锡矿、钨、砷”，采矿许可证有效期限为2006年1月至2010年1月。由于锡矿储量达到中型以上，2011年10月，中信兴光公司在国土资源部申请办理了采矿许可证延续登记手续，延续后的采矿许可证的有效期为2011年10月7日至2012年10月7日。

郴州饭垄堆矿业有限公司（以下简称“饭垄堆公司”）同样以公开竞价方式取得“饭垄堆矿”采矿权，2006年3月24日，郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》，许可开采矿种为“铅矿、锌、银”。2011年采矿许可证到期后，饭垄堆公司在湖南省国土厅申请办理了采矿权延续登记，开采矿种变更为“锡矿、铅、锌，综合回收钨、银、铜”，延续和变更登记后的采矿许可证的有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。

因红旗岭矿与饭垄堆矿垂直投影存在重叠，且在采矿许可证有效期内双方无法通过协商解决重叠问题，中信兴光公司遂于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请，请求撤销郴州市国土局于2006年向饭垄堆公司颁发、2011年经湖南省国土厅延续登记的《采矿许可证》的具体行政行为。2014年7月14日，国土资源部作出撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》的复议决定，饭垄堆公司提起行政诉讼。北京市第一中级法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839号行政判决，驳回饭垄堆公司的诉讼请求；饭垄堆公司提起上诉，北京市高级人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。饭垄堆公司申请再审，最高人民法院再审判决：（1）撤销北京市高级人民法院（2015）高行终字第3209号行政判决和北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第839号行政判决；（2）撤销国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定；（3）责令国土资源部重新作出行政复议决定。

本案揭开了我国矿业权重叠现状中的一系列法律问题，包括法律上可否设定重叠的矿业权、重叠矿业权的设立条件、重叠矿业权的认定、重叠矿业权的处理方式与争议解决机制以及如何改革矿业权出让审批制度，减少和避免矿业权的不当重叠，等等，本案的处理反映出我国矿产资源立法在重叠矿业权设立以及解决矿业权重叠争议方面规则的严重短缺。矿业权是准物权，矿业权重叠本质上是物权之间的冲突，因此，明确重叠矿业权的设立、构建矿业权重叠处理规则与争议纠纷的解决机制应成为我国《矿产资源法》修订的核心内容。

一、明确矿业权的设立规则，减少矿业权不当重叠

矿业权重叠是指两个以上分属不同矿业权人的矿业权，其客体在空间或垂直投影范围内发生交叉或重叠的情形。在重叠内容上，矿业权重叠包括探矿权客体的重叠、探矿权与采矿权客体的重叠以及采矿权客体的重叠；在重叠的形态上，矿业权重叠既包括矿业权在立体空间范围内的交叉或重叠，也包括矿业权客体虽然在立体空间范围内不交叉不重叠、但在垂直投影范围内全部或部分重叠。由于矿业权的重叠不仅会影响矿业权的行使，还可能危及矿业生产安全，因此，明确矿业权的设立规则、避免矿业权的不当重叠成为矿产资源立法中的一个基本问题。

（一）现行规范性文件有关矿业权设立规则的规定

我国《矿产资源法》对可否设立重叠矿业权、设立重叠矿业权的基本条件以及如何避免矿业权不当重叠都未作规定，相关的问题都是由原国土资源部的规范性文件规定的。

2001年国务院办公厅转发国土资源部《关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见》的通知（国办发〔2001〕85号）（以下简称“〔2001〕85号文”）。〔2001〕85号文在第2条中规定，一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权。这是我国明确矿业权不得重叠设立的主要规范性文件。但这一文件的目的是治理矿业许可证审批发放中的混乱状况，解决矿业权设立中的历史遗留问题，禁止违法设立重叠矿业权只是其中的内容之一，而且，文件实际上也没有真正解决重叠矿业权的设立问题。首先，按该条规定，原则上只能审批一个采矿主体的对象是一个“矿山”，而非一个“矿区”，“矿山”与“矿区”的含义是不同的。我国矿产资源立法对矿区有明确的规定，按《矿产资源开采登记管理办法》第32条规定，矿区是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域，但对“矿山”的内涵与外延没有规定。在域外，矿业法上对矿区、矿床、矿山及其关系一般都有清晰的界定，矿山一般指正在开采或暂停开采的矿床①譬如《波兰地质和采矿法》第6条规定，矿床是指开采可以带来经济效益的矿物和岩石及其他固体、气体及液体物质的天然聚集体。矿区是指一个企业主由特许权授予开采矿产的边界所包括的空间，采矿地表是指采矿企业的采矿作业之预期影响所包括的空间。《巴西矿业法典》第4条规定，一切出现在地表或藏于地下的具有经济价值的单个的矿体或化石体称之为矿床；而在开采中或暂停开采的矿床称之为矿山。参见国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（下册），中国大地出版社2005年版，第542页、第978页。，矿山与矿床基本同义，因此，一个矿区可能包括两个以上的矿山（矿床）。如果〔2001〕85号文中“矿山”也与矿床同义，那么，当一个矿区并存两个以上的矿山（矿床）时，能否分别设立矿业权呢？文件没有明确。但从文件的规定看应该是可以的，因为它禁止的是一个矿山只能审批一个采矿主体，而非一个矿区只能审批一个采矿主体。其次，如果以不同的矿山（矿床）中的矿物为标的物可以设立重叠的矿业权，那么，设立重叠矿业权必须具备什么条件？是否应限以异种矿物为标的物的矿床？如果以异种矿物为标的物设立重叠矿业权，还必须具备哪些条件？〔2001〕85号文都没有涉及。再次，我国一个矿床中多矿种伴生、共生现象非常普遍，当一个矿床赋存两个以上的异种矿物时，能否以同一矿床中的异种矿物为标的物分别设立矿业权？文件规定，一个矿山“原则上”只能审批一个采矿主体，而非绝对禁止设立。在我国的立法语境中，只要规定“原则上”不得做的事，都会被解读为例外情形下可以做。如果矿山与矿床同义，那么，可否以同一矿山中的异种矿物为标的物分别设立矿业权？如果可以，那么，又必须具备哪些条件呢？文件也没有明确。

再进一步，在垂直投影范围内能否以不同的矿物为标的物分别设立空间不重叠但垂直投影重叠矿业权？矿业权重叠是仅限于矿业权在立体空间范围内的交叉重叠，还是包括虽然立体空间范围不交叉、不重叠，但在垂直投影范围重叠的情形？在民法上，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，分别设立的条件是，新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权（《民法典》第345条）。矿业权可否在互不交叉重叠的立体空间分别设立？这在现行矿产资源立法上也找不到答案。1998年国土资源部发布的《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》（国土资发〔1998〕7号）（以下简称“〔1998〕7号文”）规定，矿业权可以在垂直投影范围分别设立，条件是不影响已设矿业权人权益。但申请划定的矿区与已设立矿业权的区块范围、矿区范围发生垂直投影重叠的，是否属于矿业权重叠，〔1998〕7号文没有明确。2011年，国土资源部又发布《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）（以下简称“〔2011〕14号文”）。〔2011〕14号文改变了〔1998〕7号文关于矿业权可以在垂直投影范围分别设立的规定，规定垂直投影范围内原则上不得设立重叠的矿业权，例外情形是可以设立与石油、天然气等特定矿种重叠的矿业权，设立重叠矿业权的条件是，应当签署互不影响、确保安全生产的协议。〔2011〕14号文同时明确，矿业权在垂直投影范围内的重叠也属于矿业权重叠。

（二）司法判决对可否设立重叠矿业权的认定

红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷就是在垂直投影范围内分别设立的立体空间不交叉不重叠、但垂直投影重叠的两个矿业权引起的争议纠纷。需要说明的是，“垂直投影范围内原则上不得设立重叠的矿业权”是〔2011〕14号文规定的，该案涉及的两张重叠的采矿许可证的发放时间都早于这一文件，因而，不能以〔2011〕14号文作为认定本案矿业权重叠的依据。除〔2011〕14号文外，因矿产资源立法上对禁止设立与可以设立重叠矿业权的情形都没有规定，在这种情形下，行政和司法对可否设立重叠矿业权的认识出现了较大分歧。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案中，根据双方《采矿许可证》的记载，位于上方的饭垄堆公司开采铅锌银矿，位于下方的中信兴光公司开采锡钨砷矿，属于以不同矿床中的异种矿物为标的物分别设立的矿业权。两矿在立体空间范围内没有重叠与交叉，饭垄堆矿开采标高为790米至1200米，中信兴光矿开采标高为760米至370米，两矿之间在垂直范围内的间隔距离为30米。国土资源部复议决定以及一审、二审及再审均认定红旗岭矿与饭垄堆矿因存在垂直投影重叠而构成矿业权重叠。复议决定认定，红旗岭矿与饭垄堆矿尽管在立体空间上没有重叠与交叉，但两采矿权存在矿权范围垂直投影重叠，因而构成矿业权重叠。一审判决认为，根据〔2001〕85号文件第2条第4项规定，一个矿山原则上只能审批一个采矿主体，不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权。饭垄堆公司与红旗岭矿的采矿权存在矿区范围垂直投影重叠的问题，不符合〔2001〕85号文规定的要求，应当予以纠正。二审判决认为，郴州市国土局在向饭垄堆公司颁发2006年《采矿许可证》时，〔2001〕85号文件已经颁布施行，在垂直投影范围内已存在在先采矿权的情况下，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为违反了该文件“不能违法重叠设置采矿权”的规定。需要指出的是，复议决定以及一审、二审都是以〔2001〕85号文关于“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体”的规定为依据认定案涉的两张许可证所涉及的红旗岭矿与饭垄堆矿为一个矿山，并据此认定两矿构成重叠。如前所述，我国矿产资源法上对矿山的含义和范围没有明确规定，对于只是垂直投影重叠而立体空间范围不交叉、不重叠的两矿，是否属于一个矿山本身就是一个不明确的问题。正因为如此，再审判决没有援引〔2001〕85号文的规定，再审判决虽然认定饭垄堆公司的《采矿许可证》与中信兴光公司的《采矿许可证》在矿区范围存在部分垂直投影重叠情形属实①按国土资源部答辩中的主张，垂直投影部分重叠面积占57%，饭垄堆公司2011年《采矿许可证》仍有43%面积不构成重叠。故再审判决认定两张采矿许可证在载明的矿区范围存在部分垂直投影重叠情形。，且肯定垂直投影重叠属于矿业权重叠的情形，但同时认为，在现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权的情形下，不能简单强调垂直投影重叠的其他采矿权一律不予设置，否则不利于推进有限矿产资源的全面节约与循环高效利用。再审判决有限肯定了设立重叠矿业权的合理性，但对设立重叠矿业权的情形与必须具备的条件，再审判决未再展开，而留待立法去解决。

（三）矿产资源立法应明确矿业权设立规则

基于物权的排他性要求，设立矿业权的理想状态是矿业权之间彼此独立、排他，其客体在立体空间上不存在任何交叉或重叠。但矿业权设立的复杂性在于，矿业权一般是通过划定矿区并以划定矿区中的矿物为标的物设立的，而矿物多是以矿床的形态存在的，矿物的天然聚集体构成矿床。当两个以上矿区的矿物存在于同一个矿床时，或者邻接的两个矿区的矿床呈交叉或交错状态时，或者同一矿区赋存两个以上的矿床时，或者同一矿床共生、伴生两种以上的矿物时，矿业权的交叉或重叠就难以避免了。另一方面，为避免矿业权不当重叠妨碍矿业权的行使，保障矿业生产的安全，域外矿业法上都对矿业权不得重叠的情形以及可以设立重叠矿业权的情形、条件有明确、具体的规定。首先，明确禁止矿区的重叠。对于矿区重叠的矿业权申请，域外矿业法都明确规定，如果申请设立的矿业权涉及的土地区域（矿区）与他人申请设立的矿业权涉及的土地区域重叠，或者与已设矿业权的矿区重叠的，矿业行政主管部门不得就重叠的部分对该申请发放矿业许可证。其次，同一矿区一般不得设立两个以上分属不同矿业权人的矿业权。例外情形是，当同一矿区存在两个以上矿种相异的矿床时，可以以不同矿床中的异种矿物为标的物分别设立矿业权，分别设立矿业权的条件是，矿业权行使互不妨碍。一般不得以同一矿床中的矿物为标的物分别设立矿业权，无论这一矿床中的矿物是同种矿物，还是异种矿物。

鉴于我国现行禁止矿业权不当重叠以及可以设立重叠矿业权的情形都是由行政规范性文件规定的状况，笔者认为，矿业权为准物权，可否设立重叠矿业权以及重叠矿业权的设立条件都是矿业权设立中的基本问题，依据物权法定原则，禁止设立以及可以设立重叠矿业权的情形都应当由矿产资源法加以规定，由行政规范性文件规定重叠矿业权的设立不符合物权法定原则。为减少矿业权不当重叠，借鉴域外矿业法的制度经验，《矿产资源法》应当严格限制重叠矿业权的设立，为此建议通过《矿产资源法》的修订为矿业权的设立确立以下规则：（1）拟设矿业权的矿区不得与已设矿业权的矿区重叠；（2）矿区的划定应当尽可能与矿床的分布、形状、范围和走向一致，一般不得将同一矿床分割为不同的矿区并分别设立矿业权人不同一的矿业权；（3）对于彼此交叉或交错且矿种相异的矿床，其矿区的划定应当以互不妨碍矿业权的行使为原则，分别划定矿区互有妨碍的，妨碍的部分不得独立划定矿区；（4）同一个矿区不得以同种矿物为标的物设立两个以上的矿业权，无论这些矿物是聚集于同一矿床，还是分布于不同矿床；（5）不得以同一矿床中共生或伴生的异种矿物为标的物设立两个以上的矿业权；（6）一个矿区赋存两个以上以异种矿物为标的物的矿床的，可以以不同矿床中的异种矿物为标的物设立两个以上的矿业权，但在先矿业权人有优先取得新设矿业权的权利；在先矿业权人放弃优先权的，其矿业权的设立以不妨碍在先矿业权的行使为条件。

二、改革矿业权出让审批制度，避免矿业权不当重叠

在我国，导致矿业权重叠的因素比较复杂，既有因法律法规规定的空白导致的矿业权重叠，也有因不合理的矿业权出让审批制度造成的矿业权重叠。因此，改革矿业权出让审批制度，是减少矿业权不当重叠的重要方面。

在矿产资源国家所有的情形下，矿业权无论以什么方式出让，本质上都是审批出让，矿业权出让审批是矿业权出让制度的核心。我国包括矿产资源在内的自然资源都实行抽象的国家所有，由国务院集中代表，但在实际行使国家所有权时，又实行中央政府与地方政府共同行使、分别行使和委托行使国家所有权的制度。体现在矿业权出让审批方面，实行由中央政府矿业行政机关与地方政府矿业行政机关分别审批发证与授权审批发证相结合的矿业权审批出让体制。在审批职能划分不清晰的情形下，这种审批发证体制极容易导致矿业权的交叉重叠。而且，我国矿产资源法设立的矿业权出让审批的功能和目的与域外矿业法设立矿业权出让审批的功能和目的有着极大的差异。域外矿业法设立矿业权出让审批的目的就是为了保证设立的矿业权的排他性，防止矿业权的不当交叉重叠，因此，矿业权出让审批都是围绕矿业权的排他性进行的，与矿业权排他性无关的内容不在矿业权出让审批的范围之内。我国矿产资源法设立矿业权出让审批的目的主要是为了限制矿业权的市场进入，矿业权出让审批主要集中在矿业权申请人的资质和资格方面，而与设立矿业权排他性相关的审查制度又没有真正建立起来。避免矿业权的不当交叉与重叠，必须相应改革矿业权出让审批制度，包括矿业权审批体制和矿业权审批内容。

（一）在审批主体上，改革现行的矿业权审批发证体制

我国现行矿业权的审批发证在纵向上实行国务院矿业行政机关和县级以上地方人民政府矿业行政机关分别审批发证与授权审批发证相结合的审批发证体制。

关于探矿权的审批发证，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，勘查许可证由国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门分别审批发证。审批发证的权限划分标准有三：一是矿区标准。跨省、自治区、直辖市的矿产资源以及领海及中国管辖的其他海域的矿产资源的勘查由国务院地质矿产主管部门审批发证，其他的矿产资源的勘查由省级人民政府地质矿产主管部门审批发证；二是投资主体标准。外商投资勘查的矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批发证，其他投资主体投资勘查的矿产资源，由省级人民政府地质矿产主管部门审批发证；三是矿种标准。《矿产资源勘查区块登记管理办法》附录所列的矿种的勘查，由国务院地质矿产主管部门审批发证，附录所列的矿种之外的矿业资源的勘查，由省级人民政府地质矿产主管部门审批发证。不仅审批权限划分标准不统一，而且，《矿产资源勘查区块登记管理办法》又规定了国务院地质矿产主管部门对省级人民政府地质矿产主管部门的授权发证，至于授权发证的范围，《矿产资源勘查区块登记管理办法》没有规定。原地质矿产部《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》对授权省级人民政府地质矿产主管部门审批发证的情形作了解释。按该《规定》解释，应由国务院地质矿产主管部门审批发证的《矿产资源勘查区块登记管理办法》附录中所列的矿产资源，其勘查投资小于500万元人民币的，授权省级人民政府地质矿产主管部门审批发证。

采矿权审批发证权限的划分是由《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定的。根据上述法律法规规定，采矿权的审批发证主体有三：一是国务院地质矿产主管部门，二是省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，三是县级以上地方人民政府地质矿产管理部门。在权限划分上，对于由国务院地质矿产主管部门审批发证的范围，法律法规采列举加授权国务院规定的模式，国务院地质矿产主管部门与省级人民政府地质矿产主管部门审批发证权限的划分，其标准也是多元的，包括：矿产资源的价值标准，矿产储量标准，矿种标准，矿区区位标准，投资主体标准，等等。国务院地质矿产主管部门审批发证的范围包括：（1）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（2）在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源之外，可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源；国家规定实行保护性开采的特定矿种；（3）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（4）外商投资开采的矿产资源。省级人民政府地质矿产主管部门审批发证的范围有三：（1）开采《矿产资源法》第16条第1款、第2款规定以外的矿产资源，其可供开采的矿产的储量规模为中型的；（2）国务院地质矿产主管部门授权省级人民政府地质矿产主管部门审批发证的矿产资源；（3）省级人民代表大会常务委员会制定的矿产资源管理办法规定的应由省级人民政府地质矿产主管部门审批发证的矿产资源。县级以上地方人民政府地质矿产管理部门审批发证的范围是，开采《矿产资源开采登记管理办法》第3条第1款、第2款、第3款规定以外的矿产资源。此外，《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》对于由县级以上地方人民政府地质矿产管理部门审批发证的矿产资源，又授权省级人民代表大会常务委员会制定管理办法，由审批部门按照省级人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批颁发采矿许可证。

综合以上梳理，我国探矿权由国务院地质矿产主管部门和省级人民政府地质矿产主管部门分别审批发证，采矿权由国务院地质矿产主管部门、省级人民政府地质矿产主管部门和县级以上地方人民政府地质矿产管理部门分别审批发证，而中央与地方关于审批发证权限的划分标准是多元的。除法定的审批权限外，省级人民政府地质矿产主管部门审批发证范围还包括国务院地质矿产主管部门授权其审批发证的情形；在审批发证的依据上，县级以上地方人民政府地质矿产管理部门审批发证的依据是省级人民代表大会常务委员会制定的管理办法。如此复杂的审批发证体制、多元的审批标准和分立的审批依据，怎能保证矿业权设立不交叉、不重叠？这种分散、多元的审批发证体制“往往造成不同的审批机关批准开办不同的矿山企业开采同一矿床，造成国务院有关部门直属矿山与地方国有矿山之间的矛盾。同时，还造成了部门直属矿山与乡镇集体矿山和个体采矿的矛盾”①原地质矿产部《关于〈矿产资源法修正案〉的汇报提纲》，载国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（下册），中国大地出版社2005年版，第1181页。。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案就是一起因采矿许可证的发证主体不同导致的矿业权重叠争议。该案中，饭垄堆公司于2006年3月24日取得的《采矿许可证》系由郴州市国土局审批发放，采矿许可证中记载的开采矿种“铅矿、锌、银”等属于国土资源部审批发证的矿种，但这些矿种又属于国土资源部授权省国土资源厅审批发证的范围，湖南省国土厅又将小规模铅、锌、银等矿种的审批发证权限下放至市级国土资源部门，郴州市国土局正是依据湖南省国土厅的再授权向饭垄堆公司审批发放了案涉采矿许可证。而中信兴光公司的采矿许可证原来是由国土资源部授权湖南省国土厅审批发放的，由于开采中发现锡矿储量达到中型以上，按规定又属于应由国土资源部审批发证的范围，因此，原采矿许可证到期后，中信兴光公司又在国土资源部办理了采矿许可延续登记手续。案涉的两张采矿许可证，一张是国土资源部自己审批发放的，一张是国土资源部授权湖南省国土资源厅审批发放的，两张采矿许可证重叠的原因是审批发证主体不同造成的，没有夹杂其他的因素。如果再加上其他的因素，矿业权重叠不仅更容易发生，且处理起来也更棘手。

在现行体制下，地方政府与中央政府在矿产资源利益上存在明显冲突，有些地方冲突还比较激烈。在这种情形下，地方政府利用合法的审批发证权违规审批发放矿业权，成为与中央政府争夺资源利益的重要方式。发生在陕西的中石油长庆油田与陕西省延长石油之间的油气矿业权之争便是典型的例证。国土资源部把位于陕西省榆林市绥德县枣林坪镇中山村区域的油气探矿权授予了中石油长庆油田，而陕西省地方政府则将同一区域土地的临时使用权批给了陕西延长石油。这样，在矿权属于长庆油田的矿区，延长石油取得了临时土地使用权，拿到了天然气勘探施工临时用地手续。延长石油在没有取得探矿权的情况下就开始了钻探，拥有探矿权的长庆油田当然不能接受，两家的冲突就此开始了，而且冲突已经延续了10多年。2018年8月31日至9月1日，冲突进一步升级，长庆油田护矿队与陕西延长石油公司雇佣人员发生冲突，双方出动100多人形成对峙，并动用了铁锹、木棍等，甚至互相投掷燃烧瓶，造成多人受伤。由于冲突频繁，中石油与陕西省曾坐下来商议解决之道，双方并联合组建了一个公司，然而这个公司后来不了了之，两家依然是两家，冲突依然在不断上演。曾有人提出将延长石油划归中石油，奈何涉及的利益和分歧太大，无法实现。冲突的双方一边是央企，一边是地方国企；一边是当今中国最大的油气公司，一边是陕西财政贡献第一的地方国企；一边有国土资源部授予的矿业权，理直；一边有地方政府授予的土地使用权，气壮！这让冲突的处理陷入了死胡同，至今都未见有效的解决方案。①参见《陕北：矿权与地权分置 央企与地方争利》，https://www.sohu.com/a/251856413_210883，2020年10月15日访问。

基于现行矿业权审批发证体制存在的问题，改革矿业权审批发证体制，减少矿业权的不当重叠已是必然要求。矿业权审批体制的改革应当与正在展开的自然资源国家所有权行使体制特别是自然资源国家所有权分级行使体制改革结合起来。在自然资源国家所有权分级行使体制改革方面，《生态文明体制改革总体方案》（以下简称“《方案》”）提出，探索建立分级行使国家所有权的体制，划分全民所有中央政府直接行使所有权与全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。当然，《方案》提出的分级行使自然资源国家所有权仅仅是一个改革方案，具体到矿产资源国家所有权的行使，如何在中央政府与地方政府之间进行合理的分级以及中央政府与地方政府各自行使的资源所有权的范围仍是一个需要通过《矿产资源法》修订明晰的问题。在现行矿产资源法上，中央与地方分别审批发证权限的划分十分复杂且标准不一，如此复杂的划分标准必然导致审批权限的不清或交叉重叠。随着分级行使自然资源国家所有权体制改革的推行，未来央地政府矿业审批发证的权限划分应以所有权的分级为标准。建议修订《矿产资源法》时，将中央政府行使所有权的矿产资源的清单与范围和地方政府行使所有权的矿产资源的清单与范围清晰划分开来。凡由中央政府行使的矿产资源所有权，其审批发证权由中央政府地质矿产主管部门行使；凡由地方政府行使的矿产资源所有权，其审批发证权由地方政府地质矿产主管部门行使。同时取消授权审批发证的规定，凡由中央政府行使的审批发证权，不得再授权或委托地方政府行使。

（二）在审批内容上，建立以排他性为中心的矿业权出让审批制度

在矿业权出让方面，现行矿产资源法上设定了十分繁琐的审批制度，但审批的内容主要集中在矿业权申请人的资格与资质以及矿业活动的条件等方面。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第6条详细规定了探矿权的申请与审批条件。该条第1款中除第（一）项的规定与探矿权的设立存在关联外，其他几项规定需要提交的资料包括勘查单位的资格证书复印件、勘查工作计划、勘查合同或者委托勘查的证明文件、勘查实施方案及附件、勘查项目资金来源证明等都与探矿权出让无直接关联，而是实际从事探矿活动需要具备的资格和条件，该款最后一项还附加了一个不确定的、申请人无法预估的条件即“国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料”。这等于赋予地质矿产部门对是否授予探矿权的自由裁量权。按此规定，即便申请人其他方面的条件都具备了而地质矿产部门不愿意授予其探矿权，只要设立一个申请人无法满足的条件就可以了。另一方面，尽管设定了如此苛刻的条件，但因多与探矿权的排他性无关，因而，如此严格的审批条件却无法满足设立的探矿权的排他性要求，起不到防止探矿权不当重叠的效果。

《矿产资源开采登记管理办法》第5条规定了采矿权的申请条件。该条第1款中除第（一）项规定的资料与申请采矿权存在关联外，其他要求提交的资料也都与采矿权的出让无直接关联，其中第（二）项规定的是采矿权申请人资质条件的证明，要求采矿权申请人必须具有相应的资质条件，第（三）项“矿产资源开发利用方案”、第（四）项“依法设立矿山企业的批准文件”和第（五）项“开采矿产资源的环境影响评价报告”都是有关矿业开采条件的规定，该款最后一项同样附加了一个不确定的、申请人无法预估的条件即“国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料”。按照这样的规定，普通的矿业权申请人如果不通过法外的非正常渠道和非正常手段几乎不可能获得采矿权。另一方面，虽然设定了如此繁杂的审批条件，但因多与采矿权的排他性无关，因而，如此严格的审批条件同样无法满足采矿权的排他性要求，无法防止采矿权不当重叠。

反观域外矿业法，对矿业权申请审查多集中在矿业权排他性的审查、防止矿业权不当重叠方面。在矿业权的受让主体方面，有些国家的矿业法除了要求矿业权的受让主体必须是本国公民或在本国注册的公司外，对矿业权受让人的主体资格基本上不作限制。虽然矿业权也都以审批方式设立，但矿业权出让审批的性质和功能只有一个：确保设立的矿业权的排他性。因此，有关矿业权出让审批的条件都是为确保矿业权的排他性而设定的。①譬如，《日本矿业法》第21条规定，1.凡拟接受矿业权设立之人员，必须向通商产业局长提出申请，并得到他的许可。2.凡拟按前一款的规定提出申请的人员，必须按照省令所规定的手续，用盖有付邮时刻邮戳的第一种邮件，将申请书邮寄通商产业局长。申请书必须载明下列事项，并应附有区域地图。（1）申请区域的所在地。（2）申请区域的面积。（3）作为标的物的矿物的名称。（4）申请人的姓名、住址。3.拟在同一地域内开采2种以上矿物时，对每一种矿物，都必须按本条第1款的规定提出申请。但是，拟开采共存在同一矿床中的2种以上矿物时，不受此限。《韩国矿业法》第17条规定，矿业权设定的申请等：（1）欲得到矿业权设定者，应依据总统令的规定向商工资源部长官申请并得到其许可；（2）按第1项的规定提出申请者，应在矿业权设定申请书上附有能够享有第6条规定的矿业权的书面证明，明确指出矿物采掘地点区域图和关于矿床的说明书，提交商工资源部长官。参见国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（上册），中国大地出版社2005年版，第81页、第112页。而且，由于对矿业权申请人的主体资格没有任何限制，这样的审批机制又保证了矿业权分配的公平与公正，有效防止了矿业权出让中的寻租腐败。

在我国，将矿业权出让审批与矿产资源勘探开采审批（矿业活动许可）的条件合二为一源于计划体制下矿产资源的开采主体为单一的国营矿山企业以及依矿山设企业、一矿山一企业的开采模式，设立矿山企业与采矿权出让同时审批、同时办理。随着经济体制改革的深化、矿业权申请主体的多元化，这样的审批模式存在的弊端和问题逐渐暴露出来。首先，将矿业权出让审批与矿业活动审批合二为一妨碍了矿业权的公平出让和矿业权配置的市场化。《矿产资源法》要求申请采矿权必须以成立矿山企业为前提，而且必须具有开采矿产资源相应的资质。换言之，即便成立了矿山企业，如果没有从事过矿业活动并取得过相应的开采资质，也是不具备采矿权申请条件的。成立矿山企业需要经济投入，由于《矿产资源法》为矿业权的取得设定了严苛的资质、资格条件，成立了矿山企业也未必能取得矿业权，这必然造成社会投资的浪费。更为荒谬的是，《矿产资源法实施细则》第11条、第13条又规定，成立矿山企业必须以取得采矿权为前提。按照这样的规定，取得矿业权和设立矿山企业的条件互为前置。如果严格执行矿产资源法和实施细则的这些规定，除了国家投资设立的国有矿山企业外，其他的单位和个人根本不可能取得矿业权。如果矿业权的主体仅是单一的国有矿山企业，那么，矿业权配置的市场化改革只能是空谈。其次，难以满足设立矿业权排他性的要求，难以避免矿业权的不当重叠。在矿业权出让审批与矿业活动审批混为一体的情形下，立法重在规定申请人的资格、资质和从事矿业活动的能力、条件，设立矿业权的排他性不是立法关注的重点。要保证设立的矿业权具有排他性，防止矿业权的不当重叠，《矿产资源法》修订时应当将矿业权出让审批与矿业勘探开采活动的审批分离开来：对于矿业权出让审批，应当规范为设立排他性矿业权的审批，以排他性为中心重构矿业权出让审批制度，同时，不应再将申请人的资格、资质作为矿业权的申请条件；而准予勘探和采矿的审批则是一种行政管理行为，应以保障矿业生产安全、保护生态环境作为审批内容。

三、确立对已设矿业权重叠的处理方式

由矿产资源的分布、储存特征和矿业权设立的行政许可属性所决定，法律上矿业权设立规则再完善，也不能完全避免矿业权的重叠。从引起矿业权重叠的原因看，有因矿产资源的储存、分布等物理原因导致的矿业权重叠，譬如，矿种相异的矿床彼此交叉或交错所导致的矿业权重叠；也有因法律原因导致的矿业权重叠，譬如法律上允许以一个矿区中不同矿床的异种矿物为标的物设立两个以上的矿业权所导致的矿业权重叠。在我国，引起矿业权重叠的法律原因还有因违法设立矿业权导致的矿业权重叠与合法设立的矿业权重叠之分。因此，对已设矿业权重叠的处理方式构成矿产资源立法上必须解决的又一基本问题。关于矿业权重叠的处理方式，我国矿产资源立法上同样没有明确规定，现行有关矿业权重叠的处理方式也是由规范性文件规定的。

（一）现行规范性文件有关矿业权重叠处理方式的规定

我国矿产资源立法对已设矿业权重叠的处理方式同样没有规定，目前规定矿业权重叠处理方式的规范性文件也是〔2001〕85号文。但〔2001〕85号文适用的三种情形都是违法设立矿业权的情形，其中的第三种情形是“违法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证”，对于合法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证如何处理，〔2001〕85号文没有涉及。需要明确的是，〔2001〕85号文所指的“违法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证”中的“法”的含义应是指“矿产资源法律法规”，“违法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证”，本意是指违反矿产资源法律法规规定设置相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证的情形，而并非是指违反该文件本身，〔2001〕85号文本身并不属于“法”。

在违法设置重叠矿业权的处理方式上，〔2001〕85号文规定的处理意见是，该吊销的要依法吊销，该注销的要坚决注销，该协调处理的要妥善处理。同样需要明确的是，该文件只是一个处理违法设置相互重叠或者交叉的采矿许可证的指导意见，对违法设置的矿业权如何处理，什么情形下该吊销，什么情形下该注销，也都必须要有明确的法律依据，文件也强调对于需要吊销勘查许可证、采矿许可证的，应当“依法吊销”，即应当依照矿产资源法律法规的规定吊销，而不是依据该文件直接作出吊销或撤销矿业许可证的处理决定。

那么，对于违法设置的重叠矿业权，以吊销或注销矿业权证作为处理方式是否有法律依据呢？从我国矿产资源立法规定看，适用于吊销矿业权证的情形主要是矿业权人的下列违法情形：超越批准的矿区范围采矿，违反矿产资源法的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，不按期缴纳应当缴纳的费用，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续等。①参见《矿产资源法》第40条、第42条、第44条；《矿产资源勘查区块登记管理办法》第29条、第31条；《矿产资源开采登记管理办法》第18条、第21条、第22条。适用吊销矿业权证的违法情形中并不包括违法设置重叠矿业权的情形，也就是说，在现行矿产资源立法上，适用吊销矿业权证于违法设置重叠矿业权的情形没有法律依据。而且，矿业权是矿业行政主管部门设立的，违法设立重叠矿业权的主体是矿业行政主管部门，导致违法设立重叠矿业权的原因既可能是申请人在申请矿业权时使用了欺骗、贿赂等不正当手段，也可能是由于矿业行政主管部门的违法或错误造成的，如果由于矿业行政机关的违法或错误导致设立的矿业权重叠的，那绝不仅仅是吊销矿业权证那么简单，矿业权人的合法权益应当得到保护。

对于违法设置重叠矿业权，〔2001〕85号文对违法设置相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证规定的另一处理方式是注销矿业权证。在现行矿产资源立法上，对注销矿业权情形也有明确规定，探矿权注销适用于：探矿权保留期届满、勘查许可证应当予以注销，勘查许可证有效期届满、不办理延续登记或者不申请保留探矿权，申请采矿权以及因故需要撤销勘查项目的情形；采矿权注销适用于：采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的情形。①参见《矿产资源勘查区块登记管理办法》第21条、第24条；《矿产资源开采登记管理办法》第16条。从上述规定看，立法上所规定的注销矿业权的情形也都不包括违法设立重叠矿业权的情形，以矿业权重叠为由注销矿业权也没有法律依据。至于文件规定的协调处理，方式有很多，不是一种独立的处理方式。

结合以上分析可以看出，〔2001〕85号文所提出的对违法设置的重叠矿业权的处理，无论是采吊销矿业权证的处理方式还是采注销矿业权证的处理方式，都没有法律依据可循。

（二）对已设重叠矿业权处理方式的司法认定

由于缺少基本的法律依据，〔2001〕85号文便成了实践中处理已设矿业权重叠的基本依据。又因〔2001〕85号文适用的是违法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证的情形。因此，设置矿业权是否合法即成为适用〔2001〕85号文的前提。在红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案中，湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》是否构成违法就成了案件的争议焦点之一。复议决定撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》以及一审、二审判决维持复议决定的理由都是认为，湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》违反了〔2001〕85号文“不能违法重叠设置采矿权”的规定，因而构成违法设置重叠采矿权。如前所述，〔2001〕85号文本身并不属于“法”，复议决定以及一审、二审判决以违反该文件“不能违法重叠设置采矿权”的规定作为认定湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》的行为构成违法，其认定依据显然是错误的，完全曲解了〔2001〕85号文有关“违法”的含义。再审判决推翻了复议决定以及一审、二审判决对湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》行为违法的认定，但认定湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》行为不构成违法的理由是，郴州市国土局颁发的2006年《采矿许可证》于2011年到期后，延续许可的审批主体已经变更为湖南省国土厅，并由湖南省国土厅以自己的名义颁发了《采矿许可证》，而湖南省国土厅是合格的发证主体。因此，2006年许可行为存在的越权情形，已经为2011年许可行为所“治愈”，其越权颁证的后果已经消除，并不构成违法性继承问题。在目前矿产资源立法对违法设立重叠矿业权缺少规定的情形下，再审判决避开了从矿产资源实体立法上对本案矿业权重叠设立是否构成违法的认定。

对于合法设立的重叠矿业权如何处理，特别是能否适用撤销矿业权证作为处理方式，再审判决认为，现行法律、法规、规章以及被诉复议决定所引用的相关规范性文件，对类似本案中因历史原因形成的重叠采矿权撤销程序、步骤、方法及具体情形均无具体规定。实践中，解决矿业权重叠争议有多种方式，包括将不同采矿权主体推动整合为同一采矿权主体、调整并缩小采矿许可证范围、在不同采矿权主体间建立开采协调机制、区分矿产资源开发时序且在确保安全生产的前提下签订承诺协议、撤销一方采矿许可并通过补偿或者赔偿等方式弥补损失，等等。对因采矿权主体不同一且采矿权重叠的情形，处理方式是多重的且多种处理方式可以综合运用，撤销重叠的采矿许可仅为其中一种处理方式。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下，国土资源部选择作出撤销采矿许可证的决定，没有充分说明理由，因此，再审判决对撤销采矿许可证的复议决定没有支持。至于本案到底应选择什么样的处理方式再审判决没有明示，而是留待国土资源部重新作出复议决定时选择。再审判决所列举的矿业权重叠的处理方式包括撤销矿业权证的方式，目前矿产资源立法上都没有规定。在《行政许可法》上，对合法行政许可变更或者撤回的条件是为了公共利益的需要（第8条第2款），也不适用于重叠矿业权的处理。因此，重叠矿业权特别是对于合法设立的重叠矿业权的处理方式，也是《矿产资源法》修订中急待解决的一个基本问题。

（三）矿产资源立法应当明确矿业权重叠的处理方式

实践中矿业权重叠十分复杂，域外凡是将矿业权视为物权的国家和地区，矿业法上都十分重视对矿业权重叠处理规则的设定，而且在解决矿业权重叠纠纷中十分注重矿业权人的意思自治，将矿业权人之间的协商和意思自治作为解决矿业权重叠的重要方式，公权力只有在矿业权人协商无果且重叠争议又必须解决的情形下方介入处理。矿业行政主管部门直接运用行政权作出撤销矿业权的处理决定通常适于行政机关错误授予矿业权、基于公共利益需要撤销矿业权以及因矿业权重叠致使矿业权无法行使等情形。因此，我国《矿产资源法》修订时不仅应当明确设立重叠矿业权的情形、条件，还应当明确规定矿业权重叠的处理方式。而且，在矿业权重叠的处理方式上，应当将矿业权重叠作为物权冲突对待，建立以矿业权人协商和意思自治为基础、以行政撤销矿业权作为保留手段的矿业权重叠处理规则。

基于矿业权的物权属性，借鉴域外的制度经验，我国矿产资源立法上应当根据矿业权重叠是否对在先矿业权的行使产生妨碍及妨碍程度的不同，建立矿业权重叠的多元处理方式。主要的处理方式包括以下几种。

1.同意或承诺

申请设立或已经设立的矿业权与在先矿业权重叠且对在先矿业权的行使产生妨碍，但可以通过相互限制或约束矿业权的行使消除妨碍的，申请人或矿业权人应当与在先矿业权人进行协商，取得在先矿业权人同意或承诺后可设立矿业权或进行矿业活动；申请人或矿业权人也可以通过对在先矿业权人作出单方面承诺或保证并经在先矿业权人同意或确认后作为设立矿业权或进行矿业活动的条件。

2.签署矿业安全生产协议或矿业勘探开采合作协议

签署矿业安全生产协议或合作协议是解决矿业权重叠的重要方式，也适用于申请设立或已经设立的矿业权与在先矿业权重叠并对在先矿业权的行使产生妨碍，但可以通过签署矿业安全生产协议或矿业勘探开采合作协议的方式消除妨碍的情形。关于签署矿业安全生产协议解决矿业权重叠的方式，我国相关的行政规范性文件已有规定。国土资源部〔1998〕7号文和〔2011〕14号文都规定，当矿区范围重叠或者矿业权在垂直投影范围内重叠的，矿业权人应当签署确保安全生产的协议后方可划定矿区或者办理采矿许可证。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案中，饭垄堆公司与中信兴光公司就曾于2011年5月16日签订承诺书，双方承诺在采矿生产过程中保证做到合法开采、安全生产，不超深越界。再审判决也将签署安全生产协议作为解决矿业权重叠的方式之一。这说明行政和司法都认同签署矿业安全生产协议是解决矿业权重叠、消除矿业权行使相互妨碍的重要方式。除了签署安全生产协议外，签署合作勘探开采协议也是解决矿业权重叠的有效方式。合作勘探开采的形式有很多，包括共同投资成立勘探开采重叠部分矿产资源的项目公司，通过相互参股、部分转让股权及其他技术合作实施联合勘探开采等。

3.合并、转让、置换矿业权

如果通过相互限制权利或约束矿业权行使等方式无法克服矿业权的相互妨碍的，合并、转让、置换矿业权就成为重叠矿业权人可以选择的自治解决矿业权重叠的重要方式。合并包括矿业权合并和矿业权主体合并，矿业权合并是指将两个以上重叠的矿业权合并为一个矿业权，由一个矿业权人持有矿业权；矿业权主体合并是指两个以上的矿业权人通过兼并、股权转让、资产收购等方式合并为一个矿业权人，由一个矿业权人持有重叠的矿业权；转让是指矿业权人通过协商将重叠矿业权转让给另一方的情形；置换是指矿业权人之间就矿业权的全部或部分权利进行互换，以利于矿业权的行使。

4.变更、扩大、缩小、合并、分割矿区

变更矿区是指变更矿区的形状、位置与走向，变更矿区一般适用于划定的矿区与矿床的形状、位置与走向不相符或不完全相符、不变更矿区的位置与形状就不能充分开采该矿床中的矿物的情形；扩大矿区是指扩大矿区范围，既包括扩大矿区的平面范围，也包括扩大矿区的垂直范围，扩大矿区一般适用于划定的矿区小于矿床或未能全部覆盖整个矿床，扩大矿区有利于全面开采矿床中的矿物的情形；缩小矿区是指缩小划定的矿区范围，作为处理矿业权重叠的方式，缩小矿区一般适用于矿区与他人的矿区邻接，作为标的物的矿物相同且共存于一个矿床，而按矿床的位置、形状和走向，由邻接矿区矿业权人开采该矿种更为合理。在这种情形下，邻接矿区矿业权人可以申请扩大矿区，但邻接矿区的扩大应以另一方矿业权人矿区的缩小为前提；合并矿区是指将两个以上的矿区合并为一个矿区，合并矿区一般适用于同一矿床分属两个以上不同的矿区、合并矿区有利于矿床中的矿物合理开采的情形；分割矿区既包括将一个矿区分割成两个以上的矿区，也包括因两个以上矿区中的部分矿物共存于一个矿床，为利于重叠部分矿物的合理开采，将两个以上的矿区各分割一部分，再将分割出来的部分合并为一个矿区的情形。矿业权重叠意义上的矿区分割，指的是第二种情形下的矿区分割。如果变更、扩大矿区不涉及与其他矿业权的重叠，则矿业权人直接申请矿业行政主管部门变更、扩大矿区即可，如果涉及与其他矿业权的重叠，则首先需要与其他矿业权人协商达成一致，而缩小、合并、分割矿区都涉及重叠矿业权人之间的协商问题。

5.撤销矿业权

撤销矿业权是指矿业行政主管部门撤销矿业许可证、收回矿业权的处理方式。撤销矿业权虽然是处理重叠矿业权的方式之一，但因其处理结果是直接消灭当事人取得的矿业权，因此，撤销是对矿业权人权益影响最大的一种处理方式，需要立法的严格规范与约束。这种方式只应适用于穷尽其他方式无法解决矿业权重叠，而矿业权确实属于不能重叠否则会使矿业权无法行使或可能会导致矿业生产安全事故的情形。而且，作为处理矿业权重叠的方式，撤销矿业权仅应以消除矿业权重叠为目的，在矿业权存在部分重叠、撤销重叠部分的矿业权就可以解决矿业权重叠纠纷的情形下，应当适用部分撤销的处理方式，即撤销重叠部分的矿业权即可，不重叠部分的矿业权可以保留的，仍然应当保留。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案中，行政复议决定以及一审、二审判决都将撤销采矿许可证作为该案解决矿业权重叠的方式。再审判决虽然也认可撤销采矿许可证是解决矿业权重叠的处理方式，但同时认为，撤销采矿许可仅是处理矿业权重叠的方式之一而非唯一方式，作为消灭矿业权的处理方式，处理矿业权重叠有多种方式可以选择且多种方式可以综合运用。在有多种处理方式可以选择且可以综合运用的情形下，复议机关选择撤销采矿许可证应当充分说明理由，说明本案选择撤销采矿许可证的必要性、合法性、合理性。再审判决同时认为，撤销矿业权只能适用于矿区范围和各自的开采工艺确实不能重叠，且无法通过整合、并购等方式实现采矿权主体同一的情形。而且，确需撤销采矿许可的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。如果非重叠部分可以设立独立的采矿权，那么应当撤销重叠部分的采矿权，保留非重叠部分的采矿权，只有在非重叠部分不能再独立设立采矿权的，方能全部撤销采矿权。再审判决体现了处理矿业权重叠争议中慎用撤销权的理念，体现了对矿业权作为物权的尊重和保护，《矿产资源法》修订时应当吸纳这些理念和规则。

此外，当事人之间的协商客观上需要外部力量的引导和推动。为推动当事人间通过协商达成协议，日本矿业法上就将行政指导作为引导当事人通过协商解决矿业权重叠的重要方式。行政指导，“是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向对方做工作，期待对方实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式”①参见[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，罗田广校，中国政法大学出版社1995年版，第150页。。形式上有指导、建议、劝告、警告等。日本矿业法规定，在矿业权发生重叠造成权利行使相互妨碍的情形或者为了合理开采矿床，通商产业局长可以向矿业权所有者提出建议，建议矿业权所有者之间就申请扩大或缩小相互交错的矿区等事宜进行协商，推动矿业权人达成协议以解决矿业权重叠争议。②《日本矿业法》第89条第1款规定，在同类矿床的开采矿区相互邻接的情况下，如果通商产业局长认为矿区的位置与形状同矿床的位置与形状不相符合，且不改变矿区的位置与形状就不能充分开发该矿床时，可以向有关的采掘权所有者提出建议，就申请扩大或缩小相互交错的矿区事宜进行协商，以使矿区的位置与形状同矿床的位置与形状相符合。参见国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（上册），中国大地出版社2005年版，第124页。行政指导方式同样可以为我国矿业权重叠的协商处理所借鉴。如果矿业行政主管部门能够就相关矿业权重叠的处理向矿业权人提出处理建议，对协商的相关内容提供指导或劝告，对拒绝协商或协商不成可能面临的后果提出警告，无疑会大大增加当事人协商达成协议的成功率。此外，行政调解是很有中国特色的一项争议纠纷协调机制，也可以引入矿业权重叠争议的协商处理之中，由矿业行政主管部门居间调解，有助于促成当事人通过协商达成解决矿业权重叠的协议。

四、建立有效的矿业权重叠争议的解决机制

通过协商解决矿业权重叠争议，存在着协商不成的情形，也存在着达成的协议不公平、不合理的情形，因此，立法还需要为矿业权重叠争议提供相应的解决机制。因矿业权是经行政许可取得的权利，因此，矿业权重叠争议的解决机制包括行政解决机制和司法解决机制两个方面。在我国，行政解决机制包括行政裁决和行政复议，司法解决机制包括行政诉讼和民事诉讼。但不同的争议解决机制在功能、案件受理的划分、彼此衔接以及制度构建等方面都还存在不足，需要从立法上加以完善。

（一）完善矿业权重叠争议的行政裁决与民事诉讼机制

行政裁决是指矿业行政主管部门以裁决者的身份、应矿业权人的申请对矿业权重叠争议进行居间裁决的活动。在域外矿业法上，行政裁决主要适用于矿业法规定矿业权申请人或新设矿业权人必须取得在先矿业权人的承诺或必须与在先矿业权人达成协议方可从事矿业活动，而矿业权申请人或新设矿业权人无法取得在先矿业权人的承诺或无法与在先矿业权人达成协议、或达成的协议不公平、不合理的情形，在上述情形下，矿业权申请人或新设矿业权人可以申请矿业行政主管部门裁决。①譬如《日本矿业法》第47条第1款规定，如采掘权所有者无法得到第46条第1款所述的承诺，可申请通商产业局长进行裁决。第66条第4款规定，无法得到第1款所述的承诺时，或无法按第2款的规定达成协议时、或达成的协议不公平时，矿业权所有者可提出申请，要求通商产业局长予以裁决。参见国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（上册），中国大地出版社2005年版，第116页、第123页。由于矿业权是准物权，为保证行政裁决的公平公正，平等保护矿业权人的矿业权，域外矿业法对矿业权重叠的裁决规则、裁决程序、当事人在裁决中享有的基本权利、裁决机构的义务以及裁决的法律效果等与裁决相关的基本问题都有明确具体的规定。②譬如《日本矿业法》对邻接矿区矿业权重叠的裁决规则作了详细规定。该法第47条规定，1.……2.通商产业局长在受理按前一款的规定呈报的裁决申请时，必须把该申请书的副本送交邻近矿区的矿业权所有者及抵押权所有者，并必须同时要求各当事人出面，举行公开的听证会。3.通商产业局长如果准备举行前一款所述的公开听证会，最迟必须在开会的1周以前，将该事由的内容及听证会的时间、地点通知当事人，并必须将该通知的内容公布于众。4.在举行听证会时，必须给当事人及与此有利害关系的人员就该事由提出证据，陈述意见的机会。5.通商产业局长在作出第1款所述的裁决时，必须将该裁决书的副本交付当事人。6.前一款所述之裁决一经作出，即视为邻接矿区的矿业权所有者及抵押权所有者俱已作出了承诺。参见国土资源部地质勘查司：《各国矿业法选编》（上册），中国大地出版社2005年版，第116页。我国矿产资源立法上也对矿业权争议的行政裁决作了规定，矿产资源立法上将矿业权争议划分为探矿权之间的争议、探矿权与采矿权之间的争议以及采矿权之间的争议，并对各争议的裁决机构作了规定。③关于探矿权争议的裁决，《矿产资源法实施细则》第23条规定，探矿权人之间对勘查范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由勘查作业区所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门裁决；跨省、自治区、直辖市的勘查范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门裁决。特定矿种的勘查范围争议，当事人协商不成的，由国务院授权的有关主管部门裁决。关于探矿权与采矿权争议的裁决，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第9条第2款规定，探矿权人与采矿权人对勘查作业区范围和矿区范围发生争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由发证的登记管理机关中级别高的登记管理机关裁决。关于采矿权争议的裁决，《矿产资源法实施细则》第36条规定，采矿权人之间对矿区范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门提出处理意见，报国务院决定。但对可以申请裁决的矿业权争议范围和类型，行政裁决的基本规则与程序、当事人在裁决中享有的基本权利、裁决机构的义务以及行政裁决的方式、效力等都缺少明确具体的规定。在缺少基本裁决规则的情形下，行政裁决的公信力也就不无疑问了。此外，当事人不服行政裁决如何申请救济，是对行政裁决提起行政诉讼，还是在当事人之间就矿业权重叠争议提起民事诉讼，诸如此类的问题也都需要通过矿产资源立法的规定加以明确。与司法诉讼相比，行政裁决具有专业性强、程序简便、效率高、解决争议快等特点，但矿业权的重叠争议是一个复杂的法律争议，行政裁决的组织及其程序设计决定了它在处理矿业权重叠争议方面的能力和作用是有限和不足的。特别是我国目前矿业权的排他性标准没有完全建立起来、又没有明确裁决标准及其法律适用的情形下，行政裁决的结果可能是模糊不清的，裁决的效力是有限的。因而，应当赋予当事人不服行政裁决申请司法救济的权利。《矿产资源法》修订时，可以保留现行矿业权争议的行政裁决制度，但立法应当明确规定裁决的争议范围和类型、裁决标准及其法律适用，使行政裁决有明确的裁决依据可循。同时，作为一个物权争议，矿业权重叠争议的裁决应当遵循司法最终裁决的原则。当事人不服行政裁决的，可以直接就矿业权重叠争议提起民事诉讼，以行政裁决作为解决矿业权重叠争议的前置程序，以司法裁决作为矿业权重叠争议的最终解决机制。

（二）明确行政复议与行政诉讼处理矿业权重叠争议的范围

在行政裁决之外，我国还有独立的处理行政争议的行政复议制度。但矿业权行政争议的行政裁决与行政复议在功能和案件受理范围上的划分不是很清晰，存在交叉与重叠。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷是采矿权之间的争议，虽然当事人选择了行政复议，但实际上也可以根据《矿产资源法实施细则》第36条规定申请行政裁决。在对行政裁决与行政复议不服的救济路径上，目前矿产资源立法上对行政裁决的救济机制未作规定，对不服行政复议的救济路径是明确的，就是提起行政诉讼。矿业权重叠争议本质上是物权争议，行政诉讼解决的是因行政行为引起的行政争议，侧重于对矿业行政许可行为合法性的审查和判断。因此，通过行政复议和行政诉讼解决矿业权重叠争议的问题在于，行政复议和行政诉讼难以彻底解决当事人之间的矿业权争议。红旗岭矿与饭垄堆矿重叠纠纷案就是一起因不服矿业权重叠行政复议决定而提起行政诉讼的案件，该案虽然经过行政复议和行政诉讼的一审、二审和再审，实际上当事人之间的采矿权重叠争议并未获得解决。再审判决撤销了二审判决、一审判决和行政复议决定，并责令复议机关重新作出复议决定。湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》最终是保留还是撤销仍有待复议机关作出复议决定。如果复议维持湖南省国土厅颁发的《采矿许可证》，那么，中信兴光公司可能会针对行政复议提起诉讼；如果复议决定再次撤销或部分撤销湖南省国土厅颁发的《采矿许可证》，那么，饭垄堆公司也可能会再次提起诉讼；如果选择其他的处理措施，双方当事人都有可能不服而提起诉讼。而诉讼的结果都具有不确定性，不排除复议决定再次被撤销的可能性。如此下去，中信兴光公司与饭垄堆公司采矿权重叠纠纷案件可能会陷入循环诉讼之中，争议却很难获得有效解决。由于行使公权力直接撤销重叠的矿业权，不仅可能会因此引发新的行政争议，而且处理和解决行政争议的成本很高，解决争议的效果却难如人意。因此，《矿产资源法》修订时，建议将矿业权的撤销区分为依职权撤销和依申请撤销两种情形，矿业行政主管部门依职权撤销矿业权只应限因行政机关违法或错误颁发矿业行政许可导致矿业权重叠的情形和申请人使用不正当手段骗取矿业行政许可导致矿业权重叠的情形。对于合法取得的重叠矿业权，应当建立行政裁决和申请撤销并行的处理机制，由矿业权人自主选择相应的处理方式。矿业权人可以选择申请行政裁决解决矿业权重叠争议，也可以申请矿业行政机关撤销与其矿业权重叠的矿业权。对于裁决机构作出的行政裁决不服的，由矿业权人提起矿业权重叠争议的民事诉讼，通过民事诉讼解决当事人之间的矿业权重叠争议；对矿业行政机关作出的撤销矿业权决定不服的，通过行政复议与行政诉讼解决撤销矿业权决定的合法性问题。建立矿业权重叠争议的双重行政处理机制，减少行政直接撤销矿业权的范围和情形，有利于矿业权重叠争议的彻底解决。