江涛

工程总承包模式在近几年的市政基础设施项目中得到广泛应用，目前，以设计单位和施工单位组成的工程总承包联合体承接工程总承包项目的情况居多。在项目实践中，建设单位和工程总承包联合体对工程总承包模式的认知程度、设计单位和施工单位的相互协作能力、参建单位职业操守和责任心等多方面因素，共同影响着市政基础设施项目的履约质量和效果。

情境再现

投资数亿元的某市政基础设施项目（下称“该项目”）实行工程总承包模式，工程总承包单位为设计单位和施工单位组成的联合体，建设单位聘请了工程施工监理机构、第三方跟踪审计机构、技术审核机构。

建设单位为了控制造价和避免过分设计，要求技术审核机构优先审核每个单位工程的施工图设计文件和施工图预算，并由技术审核机构主持审核会议，设计单位、施工单位、工程施工监理机构和第三方跟踪审计机构参会。参会人员亲历数次审核会议后，明显感受到技术审核机构在该项目中的主导优势。

当工程总承包联合体按审核意见修改完善施工图设计文件和施工图预算后，技术审核机构却不愿在建设单位要求的单位工程报审确认单的第一栏签署意见，其希望将技术审核机构签署意见栏调整至工程施工监理机构和第三方跟踪审计机构签署意见栏之后。而工程施工监理机构和第三方跟踪审计机构均以其非主导审核为由，不愿在技术审核机构签署意见前签署意见。在该种推诿状态下，第一个单位工程历经两月有余未能完成报审确认流程，导致施工工期延误。

第一个单位工程开工后，因地下管线干扰出现无法按图施工的技术性问题，工程总承包联合体反馈给建设单位后，建设单位指示以技术审核机构确认的处理意见为准。此时，技术审核机构未有任何响应，让参建单位感到技术审核机构可能不具备解决实际问题的技术能力。

施工过程中，工程总承包联合体中的施工单位等、靠、要的意愿明显。其为了争取自身利益和施工便利性，通过多种途径向建设单位和工程施工监理机构反馈现场困难和诉求，后经建设单位现场核实后，施工单位提出的大部分困难和诉求被否决。

情景分析

项目存在履行建设工程基本建设程序上的缺陷

该项目在政府主管部门批复项目建议书的基础上进行工程总承包招标，要求工程总承包联合体完全遵照招标文件中的建设单位要求、全费用工程量清单及计价规则，直接进行施工图设计和编制施工图预算。建设单位的上述要求意味著，该项目缺少了可行性研究和初步设计阶段的技术成果，相应缺少了可行性研究估算投资、初步设计概算投资的费用控制环节，造成施工图设计缺乏经政府主管部门批复的技术标准和限额设计依据。

建设单位于该项目启动会上明确表示不办理建筑工程施工许可证、建设工程质量安全监督备案，存在不遵守建设工程基本建设程序的情形。

建设单位尚不适应工程总承包模式

建设单位首次尝试工程总承包模式，其对工程总承包模式的管理要求尚未从平行发包模式中转变过来。建设单位在多年平行发包模式中已形成管理思维定势，其对该项目工程总承包联合体持谨慎态度，担心工程总承包联合体为了做足合同份额而不考虑优化设计和工程造价的经济合理性，故聘请技术审核机构对每一个单位工程的施工图设计文件和施工图预算进行审核，审核意见还需建设单位内部讨论后确定，人为导致工程总承包联合体等待建设单位和技术审核机构审核与确认的时间周期不可控。

技术审核机构的岗位职责越位

经了解，该技术审核机构为与建设单位同行业的另外一家建设单位的下属项目管理机构，其不具备工程设计咨询类资质，且该项目系其首次对外承担技术审核工作。技术审核机构为了充分展示其以往管理同类项目的经验，向该项目参建单位强势宣贯其对该项目的要求与建议，主动越位替代了建设单位、工程施工监理机构、第三方跟踪审计机构的一部分工作。

技术审核机构本应依据该项目现场实际情况，结合相关行业技术标准、规程、规范的要求，对工程总承包联合体提交的施工图设计文件进行技术合规性及合理性审查，但其替工程施工监理机构对项目提出了诸多实施细节方面的要求与建议，本应由第三方跟踪审计机构负责的施工图预算也由其主动代劳。其越俎代庖的行为让参建单位无法正常履职尽责，一旦某个单位工程实施过程中出现非正常情况，就会出现参建单位相互推诿的消极局面，暴露出项目管理失职与失责的问题。

施工图设计文件审核流程不规范

一方面，建设单位委托的技术审核机构不属于省住房和城乡建设厅认定的施工图设计文件审查机构，且建设单位委托技术审核机构的目的是避免工程总承包联合体过分设计并尽量节约投资，建设单位与技术审核机构共同制定的单位工程报审确认单不属于政府主管部门规定用表。

另一方面，建设单位要求工程总承包联合体按技术审核机构的意见修改完善施工图设计文件和施工图预算后，及时填写单位工程报审确认单，并按建设单位安排的工程施工监理机构、第三方跟踪审计机构、技术审核机构、建设单位、单位工程所在镇政府主管部门顺序签署意见，该流程及耗时过长，不符合工程总承包模式的高效原则。

建设单位的上述做法不符合建设工程基本建设程序的规定，施工期间若被建设主管部门要求补办相关许可及备案流程，该技术审核机构出具的意见也不会被建设主管部门认可，即对外属于无效审核意见。

工程总承包联合体中的施工单位行为欠妥

工程总承包联合体中的施工单位系首次参与工程总承包项目，其利用以往平行发包施工项目中养成的诉苦习惯，以及寄希望于同工程施工监理疏通关系后，通过工程施工监理为其反映施工利益诉求的套路明显。这非但不利于该项目合同履约，还会让建设单位和其他参建单位质疑工程总承包联合体内部的向心力和履约能力，更会让建设单位对工程总承包模式产生心理排斥。

情境思考

严格履行建设工程基本建设程序

建设项目涉及的项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计及相对应的审查备案、岩土工程勘察、工程施工许可、质量安全监督备案等主要环节，原则上不应漏缺。即便是依据国家及地方政府简政放权和简化审批流程的规定，该项目可适当简化立项审批及备案手续，但该项目作为市政基础设施的属性决定了其与社会公共利益密切，应主动履行立项审批、申请投资及投资控制、报建及备案、招标投标、质量安全监督、竣工验收、项目审计等必要环节的手续。该项目一旦缺少上述某一个环节，就有可能涉嫌违规违纪，建设单位和参建单位均不愿看到该项目被政府主管部门责令停工整改、相关单位及人员被问责等情况的发生。

建设单位应适时转变项目管理思路

工程总承包模式的主要优势在于建设单位只需将主要精力放在工程总承包联合体上，有助于消除设计单位与施工单位在建设单位面前的责任推诿，有利于规避建设单位的各类管理风险。

建设单位可根据合同授权工程施工监理机构、第三方跟踪审计机构督促工程总承包联合体按要求及时进行报送文件、质检、检定、审核、验收等工作。建设单位通过不定期检查工程总承包联合体的工作进展及成效，发现有偏离工程总承包合同约定的工期、质量、进度、费用等主要偏差时，直接向工程总承包联合体提出具体纠偏或整改意见，同时要求工程施工监理机构和第三方跟踪审计机构监督、跟踪工程总承包联合体的纠偏或整改过程及措施，即可形成管理闭环。

技术审核机构的资质与技术能力应符合项目需要

各省住房和城乡建设厅根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房和城乡建设部令第13号）、《住房和城乡建设部关于实施，〈房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法〉有关问题的通知》（建质〔2013〕111号）及各省相关文件规定，认定各省的施工图设计文件审查机构，施工图设计文件审查机构需按认定的审查项目类别、行业及专业开展施工图设计文件審查业务。

建设单位应按相关规定委托与该项目相对应的施工图设计文件审查机构开展审查，该审查意见具备政府主管部门和参建单位均认可的技术支撑作用。

宜明确第三方机构的工作权限

“闻道有先后，术业有专攻。”建设单位确需委托同行业的其他单位作为第三方机构为该项目提供内部管理支撑，但需明确其工作权限并书面告知参建单位，避免出现越位甚至超越权限的事情发生。

建设单位在收到第三方机构的书面意见后，应在保证工程质量、安全文明施工、设计进度和施工工期的前提下，要求设计单位、施工单位、工程施工监理、第三方跟踪审计等单位按专业分工提出优化设计、优化施工组织方案、调整子项费用等专项方案或建议，综合考虑后确定一份参建各方均能接受且具备可操作性的改进方案。

工程总承包联合体内部应加强沟通协作

该项目的工程总承包联合体负责工程设计、设备及材料采购、施工及完工后的管理维护工作。联合体成员应在遵守工程总承包招标文件和工程总承包合同的基础上，适当建立联合体内部的权责利约束机制，引导各成员自觉树立共同履约的主体责任意识，并持续做到主动协商、相互积极配合，共同确定响应工程总承包合同实质性要求的设计方案及施工工艺，及时准备好各单位工程开工前所需的人、机、技、物、料，保证项目质量、安全、进度、费用的管控效果及管理维护期内的使用功能符合工程总承包合同的考核和结算要求。

结语

在国家相关部委及地方政府大力推行工程总承包模式的环境下，建设单位和工程总承包联合体迫切需要转变项目管理理念及方法。建设单位应在遵守建设工程基本建设程序的基础上，通过明确的工程总承包合同条款约束并监管工程总承包联合体履约，尽量避免过多参与工程总承包联合体中设计和施工方面的细节要求和意见。工程总承包联合体成员之间应充分建立相互支持与协作的内部关联，摒弃在平行发包模式中养成的习惯性等待上游提供必要条件的执念，尤其要守住工程质量和安全底线，自觉履行工程总承包合同，保障项目建成后的使用功能，这既有助于工程总承包联合体取得建设单位的信任，又有利于促进建设单位认可工程总承包模式。P