李 琦，赵 倩，张 倩，吴佳羽

(宁波市环境监测中心，浙江 宁波 315012)

1 背景

长期以来形成的以“块”为主的环保管理体制存在着诸多问题，部分地区重发展轻环保，干预环保监测监管，难以真正落实环保责任[1]。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”[2]。习近平总书记强调要求：省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地) 级环保局的派出机构。 2016年9月, 中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)，阐明了本次改革的目的、形式以及时限要求[3]。《意见》明确了生态环境质量检测、调查评价和考核由省级环保部门统一负责，而现有县级环境检测机构的主要职能调整为执法监测。此后，12个省市作为首批试点省份，已展开垂直管理体制改革工作[4]，2017年4月，完成垂改的河北省环境监测中心和其11个设区市派驻的地市监测中心开始运行[5]。全国各地也逐渐展开垂改工作，以确保“十三五”时期完成垂改，到2020 年采用新制度开展工作(表1)。

表1 垂直管理改革后市、县级环保局、监测、监察机构管理体制

2 地市级环境监测站在垂直管理改革中的职能转变

垂改后，地市级站上收至省级，使得省级环保部门的监管职责得到强化，提升了地市级站的独立性和有效性。在这一过程中，地市级站将面临如下几项重要的职能转变。

2.1 工作重心转为生态环境质量监测

地市级站现有职能较为多样，包括环境质量监测、执法监测、重点污染源监督性监测、应急监测、环境质量预警、环境科研、社会性委托监测等等。垂改完成后，地市级站作为省中心的派出机构，工作重点将会放在环境质量监测上，包括水、气、土壤等。例如目前在开展的国家地表水环境质量监测、土壤详查、国控土壤监测、空气质量监测及预警等等。与原有工作相比，数据质量已成为该项工作的重点。从国家地表水监测的采测分离，到全国统一监测方法作业指导书，到质量控制检查的深入，目的都是提高数据质量，弱化人员及其他因素对数据的干扰。

2.2 由执法监测的承担主体改为协助县级或跨区域生态环境监测机构承担执法监测

由于人员能力和仪器设备较好，地市级站一般是地市级执法监测分析的主要承担单位，特别是基质复杂的难度较大的样品和大型环境事故。垂改后，县级站将成为执法监测的主体，执法数据对过程管理和技术要求都较高。就目前的情况来看，县级站由于与人员流动过多、投入资金有限，在人员能力、仪器设备、监测能力、质量管理上都还不能完全满足要求，需要地市级站协助完成过渡。

2.3 人员编制及工作管理工作上收至省级

垂改后，地市级站由省厅直接管理，领导班子成员由省厅任免，人员和工作经费由省级承担。一直以来，地市级站作为事业单位，隶属于环保部门，长期存在在编人员被机关借调的情况。监测任务的繁重使得地市级站普遍存在大量的合同制员工，人才队伍易于流动稳定性差。垂改后，借调人员会进行清理，有助于提升地市级站的人才力量。

3 地市级环境监测站在垂直管理改革中所面对的挑战

地市级站在垂改中将会迎来诸多方面的挑战，主要包括以下几点。

3.1 工作职能梳理与责任分化的挑战

(1)《意见》明确提出要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系。首先，根据《意见》的精神，地市级站垂改后主要承担环境质量工作，合并县级环境质量工作。垂改后县级监测站或跨区域环境监测站承担执法监测，但实际情况是许多县级的监测能力尚待加强，甚至有的县(市、区)尚未成立监测站，难以在短时间内完全承担执法监测。在过渡阶段，需要进行大量的工作梳理和职能重建。

(2)垂改后是否能真正解决地方政府对本地区环保工作的干预和影响。改革过程中，环境监测机构与管理机关、地方政府应彻底清理各部门的事权，合理进行权力范围的划分，从制度与法律法规层面上规范权力关系，解决根本的“条”与“块”的矛盾。

(3)垂改后部门间的工作如何进行协调与衔接。目前，许多环境监测机构还承担着应急、信访、执法、减排等工作。垂改后，如果这些由其他部门承担，短期内协调各部门工作的成本会大大提高。垂改在环保系统内部产生了两种管理体制，这是导致地方政府和环保垂直部门之间产生冲突和工作衔接困难的根源[6]。

(4)垂改后如何进行监督工作也将成为难点。垂改后，监测监察机构统一上收，形成封闭运行的体系，地方政府的监督能力极大削弱，省级环保部门难以对县级站进行管理，同时市级政府也难以对地市级监测站进行监督，这种情况容易出现监管漏洞。

3.2 监测技术人员以及设备资产管理存在多项问题

作为环保系统重要的数据支撑及技术部门，地市级监测站一般拥有大量高精尖监测技术人员及高新技术仪器设备。目前，地市级环境监测站的人员多与地区环保局及监察支队等存在一定的人员借调，垂改后人员编制需跟随单位走，借调人员需要清理。此外，地市级人员在职称职务与薪资上都按照市级规定管理，规章制度均有较大差异。垂改后，职称职务需统一管理，薪资管理上也需酌情处理并考虑地区差异，避免高级人才在此过程中的流失。部分监测站还存在一定的外聘人员，垂改需斟酌该部分人员的管理问题，避免过渡期间工作人力不足。

与此同时，垂改中间涉及大量的固定资产清算与管理。在后期工作中，也将由省级监测中心对各地市级监测站的设备仪器进行管理。省中心将以省级监测任务的角度出发，规划地市级监测站的能力建设。因此在过渡期，在资产清算，仪器档案整理及预算资金申请等方面都将会出现多种挑战。

3.3 环境质量监测要求日益提高所带来的挑战

目前，虽然地市级站整体能力日益提高，但我国环境监测工作对质量的要求提高的更为显著。着重体现在以下几个方面：首先，国家对监测数据质量控制日益严格，例如国控地表水断面采测分离项目实现对来源地与监测地的完全分离，到质量检查难度逐渐提升，说明目前国家对监测数据的质量的重视；其次，样品种类与来源也越来越复杂，随着环境监测调查对水、气、土壤等介质的逐渐深入，样品涵盖的介质也日渐复杂，分析的难度也逐渐提高；再次，监测项目种类需求也在逐步增加，常规分析项目已经不能满足环境管理的需要，因此对监测项目与能力的提升显得日益迫切；最后，就是监测任务量的显著增加，对地市级站的负荷也是日益增大。无论是从质到量，地市级环境质量监测工作都在增加，从仪器设备到监测分析人员的需求都有显著增长，这对地市级站特别是能力尚未建设充分的地市级监测站无疑是巨大的挑战。

4 地市级环境监测站能力发展建设的建议

此次垂改是在新时期新形势下针对地方环境保护管理体制作出的一项根本性制度改革，地市站可以从以下几个方面着重开展工作。

4.1 进一步强化环境质量监测能力，着重提高数据质量

今后地市级站应大力提升水、气、土壤等多介质中的生态环境质量监测能力建设。加强自动化监测站能力建设，利用5G建设和物联网的前沿技术，构建新一代环境质量智能自动监测网，提高工作效率。还应进一步加强实验室内部质量管理，加强人员培训、作业指导书宣贯及质量检查，着重提高数据质量。

4.2 协助提升地方执法监测能力

地市级站在垂改的过程中，应着重协助提高县级站的执法监测能力，包括提供技术指导、培训支持、仪器信息共享及合作共建等等。一方面，不仅可以有效提高县级站执法能力，使地市级站能更好地把工作重心逐渐转移到环境质量工作上来；另一方面，实现地市级站和县级站的错位有效发展，更好地利用现有资源，实现执法联动，在环境质量和执法监测工作两方面实现深入发展。

4.3 成立跨区域的环境质量监测中心

可根据省市内部工作特点，形成区域监测中心，快速响应突发环境事件应急监测，增强全省质量管理水平。以甘肃省为例，甘肃省根据地形特点，形成了3个区域实验室，分别覆盖不同地区的集中监测功能[7]。区域实验室可以承担质量监督、应急监测技术保障、联合断面监测主持、区域特征污染因子研究、区域内人员交流培训等工作，为人才交流提供机会。

4.4 对人才系统进行科学化管理，建立信息共享平台

垂改过程中技术人员和设备的管理是一项重要问题。要根据本地区情况科学地进行人才编制，统筹解决好编制和人员身份问题，注重奖励机制，调动技术人员创新拼搏的动力。同时应进行省内的监测设备进行深入摸底，并进行信息共享，有助于省内重要监测项目的管理推进及监测能力发展。此外，应组建跨领域生态信息数据库，把环保、水文、地质、气象等相关部门的生态数据整合起来，建立平台实现数据共享，减少重复性工作，构建大生态数据库。

4.5 深化科研工作，争取做到“三个说清”

随着政府对环境监测“三个说清”要求进一步提高，不仅要求监测部门说清环境现状，更要求能分析污染来源、变化趋势，以动态、全面的角度解释环境问题。同时推进信息公开和公众参与，构建公众平台，让公众了解环境现状，解除疑虑，获得社会支持。

4.6 建立科学管理监督机制

垂改应建立科学的管理监督机制，使各部门高效协调运行。建立健全省会商机制，明确环保议事原则，统筹协调各监测机构工作，形成由上至下的监督机制，形成省内监测力量的整合。发挥环境监察专员作用，将环保督察制度化、常态化。同时在监测机构内部，加强质量监督工作，全面提升数据质量。

5 结语

本次环境监测检查垂直管理改革，对地市级监测站既是机遇又是挑战。应尽快梳理职能，做好环境质量监测能力调整，建立层次结构合理稳定的人才队伍，补齐短板，夯实技术能力，建立科学管理监督机制，提高数据质量和科研深度，为生态环境质量提升做好服务。