王 磊

(朝阳县水务局重点田建设办公室，辽宁 朝阳 122000)

近年来，受全球气温不断变暖因素的影响，加之降水分布极不均匀，致使部分地区旱涝灾害频发，给经济社会发展造成极大的影响，甚至威胁着广大群众的生命财产安全。因此，必须加大农田水利建设力度，以保障农作物产出品质、提高运行效率、减少灌水劳力为目标，通过市场与政府两手发力，运用灌区精准计量设施、互联网自动控制系统等手段，着力解决“最后一公里”灌区田间工程问题[1-3]。此外，在引入社会资本参与、节水奖励机制、水价形成机制、水权分配机制等方面要加快改革创新，探索工程建管新途径、新思路，进一步提高现代农业建设力度和水资源可持续利用能力，逐步形成可推广、可复制的创新管护模式[4-5]。

文章以朝阳县为例，通过分析研究区农田水利运行管理情况，探讨了灌区管理现存问题及其实践经验，在此基础上提出适于“公私合作”的农田水利建管运行新模式。

1 朝阳县农田水利设施现状

1.1 基本情况

朝阳县地处辽西低山丘陵区，位于E119°51′-120°47′、N40°55′-41°54′范围。该区域为暖温带半湿润的大陆性季风气候，多年平均降水量596.9mm，其中50.9%集中于七、八两月，年均蒸发量1881.4mm，平均气温7.1℃，日照时数为2800.8h，平均风速4.1m/s，最大冻土深1.28m。全县总面积376km2，人均占有土地0.66hm2；全县耕地共7.634万hm2，其中平地、坡地和山地为2.17万hm2、3.88万hm2、山地1.4万hm2；宜林、牧地、水域和河滩面积为12.87万hm2、10.67万hm2、3.67万hm2、2.97万hm2，人均占有耕地0.127hm2，其中农业人口人均占有耕地0.14hm2，主要作物为粮食，耕种面积6.65万hm2，油料作物耕种面积1267hm2，蔬菜瓜果等6667hm2。全县耕地中有效灌溉面积2.49万hm2，其它均是靠天吃饭，缺乏必要的灌溉设施。农业生产管理粗放和农田水利基础设施差等因素，使得农业抗旱能力弱、土地产出率低等问题突出，随时空分配以及降水多少作物产量具有较大差异。

近年来，农业生产条件有了很大的改善，耕种基本实现半机械化，农机具购置年年增加且在农业生产中得到了很好的应用，在当地农业科技服务人员的指导下，许多人学习掌握了一定的农业知识，并将其应用于实践生产活动，在一定程度上增加了粮食产量。

1.2 农田水利管理现状

全县中小型水库31座，引水灌区、提水灌溉站20处，方塘60座，塘坝10座，机电井2533眼，工程完好率65%左右，各类工程设计灌溉与有效灌溉面积2.87万hm2、2.49万hm2，其中节水灌溉面积达1.57万hm2，其综合灌水定额1800m3/hm2。

朝阳县农田水利工程主要以井灌区为主，辅之于灌区蓄、引、提水工程，在工程运行管理模式方面，主要有村集体管理和个人承包两种模式。村集体管理的农田灌溉井所有权归属村、组集体所有，受益村村委会每眼井都指派一名井管员，井管员对所管辖各井所控制耕地统一浇灌、统一管理，井管员工资由收上来的水费进行支付。个人承包管理，结合各乡镇、镇村组土地面积、水利设施好坏状况、农灌井水源等，确定管护职责、能源单耗和浇地亩数，每小时收取水费数额等指标与管井人员签订承包合同。

2 农田水利设施现存问题

2.1 工程配套不完善、灌溉用水难保证

受地形条件限制，井灌区内无配套的田间工程设施，并且缺乏斗渠、支渠等连通工程，因工程配套不完善致使灌溉用水保证率较低，灌溉用水无法达到耕地。

2.2 工程性缺水严重、供需矛盾突出

由于农田水利缺乏配套设施，农民以井灌和“望天”灌溉为主，现阶段存在较为严重的工程性缺水问题。此外，受地形条件限制，水源工程无法实现自流灌溉，从而导致“鞭长莫及”的尴尬局面和“望梅止渴”的供水现状，灌溉水供需矛盾突出对区域农业生产造成严重的制约。

2.3 运行机制不健全、运行管理落后

灌区农田水利运行机制不合理、管理体制不健全、投入机制不科学，加之缺乏经济自立能力等，使得轻管理重建设、轻配套重水源的现象普遍存在，水利设施维护与建设缺乏资金投入。灌溉供水调配不科学且缺乏统一的灌区管理经验，水资源严重浪费、灌水技术落后等问题日趋突出[6]。

2.4 水价机制不活、节水意识较差

虽然历经多次水价制度改革，但依然存在水费核定标准偏低的情况，农业灌溉水价远远低于成本水价。按亩收费的传统和低廉的水价，使得农民节水意识不断的淡化，串灌、大水漫灌等传统的灌溉模式仍然比较常见。此外，长期执行低水价制度，使得农田水利无法得到及时的维修养护和更新改造，阻碍了先进管理手段及新型节水灌溉技术的推广应用[7]。

2.5 缺乏管护意识、管理水平不高

在农田水利建管运行过程中，大多基层管护人员存在专业水平低、技术力量薄弱等问题，加之缺乏继续深造的时间和更深层次的实践经验，使得其专业服务能力非常有限，对有一定深度的工作则难以承担。在思想上部分管护人员存在轻管理、重建设的倾向，工程管护意识缺乏。部分地区的农民虽然参与了工程建设管理，但由于管理制度不落实、管理体制不健全等农民参与度普遍不高，加之存在轻配套重骨干、轻管理重建设、轻小重大意识，使得农田水利陷入集体管不好、国家管不到、农民管不了的局面。此外，农民水费计收困难、政府难以及时有效付费等因素，均在很大程度上影响工程的整体收益和运行管理经费。

3 农田水利运行管理新模式

3.1 建立合理的产权改革机制

1)组建农民用水合作社。为了减少运行成本以及合理调配灌溉用水，必须组建农民用水合作社一遍为用水户提供用水服务，农业灌溉、农田水利维修养护和建设管理服务，以及节水技术推广、先进灌水方法应用、税费征收等服务。其中，社会捐赠、财政扶持补助资金、水费分成、社员缴纳的会费等属于合作社经费的主要来源。此外，省、市、县各级政府要在财政支农预算中安排一定资金用于扶持用水合作社的发展，不断加大财政扶持力度及出台税费优惠政策[8]。

2)完善农田水利产权分配机制。根据农田水利实际投资比例和谁投资、谁所有的原则，加快形成产权分配机制。对于国家投资、项目公司投资和群众自筹建设形成的固定资产，其产权归国家、项目公司以及农户个人所有，当地县政府在工程建成验收合格后办法产权证。此外，在投入使用3年后可以将工程股权转让。

农田水利建成后，由地方政府委托项目公司负责全部国有资产的经营管理，在经营期内项目公司享有收益权与经营管理权。国有资产部分不参与分工、不占有公司股份、不计折旧，并且不参与公司决策和经营管理。

3.2 建立适当的分级运营管理机制

农田水利建成后由政府负责计量设施、骨干工程、水源工程的运行管理，用水合作社、投资方按股份比例成立公司，并负责农田水利工程的运营和维护管理。一般地，设定运营期不低于20a，薪资报酬来源于工程经营服务以及水费，按投资比例承担相应的义务，行使相应的权利。对于工程运行管理工作地方政府按照工程管理考核标准，在运营期内每年实行考核，对于达不到考核标准且处于政府补贴期限的可以适当降低补贴标准。

由投资企业、农民用水合作社、县财政局会同水务局联合制定农田水利建设、管护办法，明确相关管理部门职责、工程管护主体以及田间工程管护范围，规范化农田水利运行与建设管理程序，明确工程运维经费管理、使用和筹集办法。

3.3 建立科学的农业用水价格机制

加强水费改革，落实经费。通过水费制度改革，推动水利产业健康发展。结合水利产业政策科学核定可执行价格，全面考虑水资源状况，充分利用水价作为杠杆来促进节水、合理开发利用和保护水资源。在合理确定水价的条件下加大水费征收力度，为保证农田水利更新改造、维护管理费用以及节约用水、合理利用水资源提供保障，以充分发挥其经济效益。此外，要建立透明、科学的水费计收机制，县物价局在充分调研的情况下考虑农民负担、回收成本等因素，科学制定水价。

3.4 建立有效的节水激励约束机制

1)合理确定用水定额。科学运用水力学相关方法，合理确定P=85%、P=75%、P=50%等不同保证率下农作物灌溉用水定额。

2)实行超定额累进加价制度。以年为单位核定用水户定额，对定额内或者超定额用水实行批准价格和累进加价，累进收取超出部分的用水费，设立节水奖励基金并纳入累进加价的收入。

3)加快形成节水奖励制度。对节水用户给予一定的奖励，对于定额内用水户未使用但已购买的水量指标，若未能成功交易转出则由项目公司在年底实行奖励性回购，即在原购买价格的情况下加价0.1元/m3回购；对于未使用但超定额购买的部分水量，不予加价奖励而仅退还该部分水费。

4)实行水权交易制度。对定额内水量允许用水户交易，不同用水户能够自由开展水权交易，对新增用水户以及超出供水范围的水权交易应经利益相关方统一，报审批准后可以进行水权交易。

3.5 建立专业人才队伍形成机制

1)实行事企分开、管养分离。及时组织相关人员进行技术培训，培育一批有知识、有水平的专业服务队伍，不断提升服务功能，加强技术人才队伍建设为持续做好农业高效节水工作提供技术支撑。水利局可聘请精通高效节水技术的技术人员负责指导水利工程建设、运行管理及培训工作，也可选派相关人员到周边地区学习农田水利建设管理和运行管理技术，为今后高效节水灌溉的发展和管理奠定基础，能够确保工程一旦出现问题，维修养护及时、可靠。

2)加快落实区、镇、村水利机构设置，人员编制、人员经费和职责分工。支持、鼓励专业技术人员到乡镇工作，规划基层水利服务站材料设备仓储和办公场所，给予一定的政策扶持，对水利服务体系建设、农村水利工程管理和维修养护采取以奖代补办法，制定基层水利队伍培训计划、规划以及落实地方配套资金奖罚措施，加快落实我县基层水利服务体系建设，更好的服务于农村水利工程。

4 结 论

通过长期的努力，朝阳县落实了农田水利管护经费、管护责任与主体、产权归属、风险分担、产权主体，制定了农田水利建管新办法，实行了超定额累进加价制度、建立了节水激励约束机制和合理农业水价机制，成立了节水奖励基金，积极推行水权交易制度和节水奖励制度。加强农田水利工程建设管理，有利于水土资源的合理开发，进一步改善区域生态环境和农作物生长条件，增加土壤含水性和有机质含量，有效控制土地盐碱化和自然灾害发生率，为生态环境良性循环发展和实现旱涝保守奠定了坚实的基础。