钟 莉，刘雪明

（1.广东行政职业学院，广东 广州510800；2.广州大学，广东 广州510006）

政策创新是习近平总书记政策思想的重要内容。在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“中国特色社会主义进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国社会的主要矛盾”［1］。如何破解这个主要矛盾，满足人民对美好生活的向往，这就对党和国家各领域各方面的政策措施提出了新的更高要求：根据经济社会发展中遇到的新情况新问题不断推进政策创新。当前，研究习近平新时代中国特色社会主义思想的文章很多，但研究习近平政策思想的文章却屈指可数，而对习近平总书记关于政策创新重要论述的研究更是当前一个薄弱环节。新时代，深入学习、精准领会习近平总书记关于政策创新的重要论述的逻辑基点、主要内容与特征等，对于提高政策创新水平、增强政府政策效能与公信力、推进国家治理体系和治理能力现代化、推动经济高质量发展和满足人民群众对美好生活新期待具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、习近平总书记关于政策创新重要论述的逻辑基点

（一）理论逻辑：继承与发展马克思主义政策理论

马克思主义政策理论是马克思主义基本原理在政策领域的具体运用与体现，是对政策及其运行规律的科学认识和理论总结，其内容涉及政策的本质、功能与运行过程等。马克思主义认为政策的本质是一种观念形态，是一定阶级利益和意志的体现。正如马克思说：“无产阶级的运动是为绝大多数人谋利益的独立运动。”［2］马克思主义也对政策运行过程进行了较为深刻的论述。一方面，马克思主义认为政策制定既要依据客观条件，“马克思主义的政策不是以可能的东西而是现实的东西为依据”［3］；又要满足人民群众的利益，“人民为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”［4］；同时，还要重视政策整体实效，马克思用一个骑兵连或步兵团与一个骑兵或步兵的关系说明这点。他认为，“一个团队的进攻或抵抗力量与单个个体进攻或抵抗力量的总和是有着本质的差别。”［5］另一方面，马克思主义认为政策执行非常重要，且要求注意以下三点：坚持原则性，马克思指出，无产阶级政党在执行政策过程中，“绝不拿原则做交易”［6］；依靠人民群众，马克思深刻认识到人民群众在政策执行中的重要性，他指出“是人民创造国家制度”［7］；提供组织保证，马克思指出，“我们的协会是无产阶级的战斗组织，毁坏我们的组织就等于放下武器。”［8］可见，组织机构在政策执行中的作用。此外，马克思也很重视政策评价，写了很多关于评论政策的文章，如“反人民的政策”“少数人的腐朽政策”等等，认为应该从社会实践、满足人民利益以及促进生产力发展等方面来对评价政策。

综上所述，马克思主义政策理论可谓内容丰富，其精神实质在于维护和保障广大人民群众的利益。而习近平总书记关于政策创新的重要论述完全可以跨越时空限制与这一理论对接耦合，也是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的利益，是对马克思主义政策理论的继承和创造性发展。

（二）历史逻辑：借鉴历代中国共产党人的政策创新思想

新中国成立以来，历代中国共产党人都非常重视政策的研究，立足所处的时代背景，将马克思主义政策理论与我国实际国情相结合，创造性地提出了具有鲜明时代特点的政策创新思想。从毛泽东提出“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策”［9］的观点、邓小平开创性指出“不改革不行，不制定新的政治、经济、社会的政策不行。”［10］“要根据新的情况确定新的政策”［11］的论断，到江泽民创造性提出“我们要加强体制创新、政策创新、观念创新”［12］的理念，再到胡锦涛与时俱进提出“凡是有利于贫困地区经济社会发展的政策措施，都应当允许采用和试验；各县要从实际出发，积极探索加快发展新路子”［13］的创新思想，这充分说明了我国历代中国共产党人的政策创新思想是既一脉相承又与时俱进的。

新时代，以习近平为核心的党中央领导集体继承与发展了以毛泽东、邓小平、江泽民和胡锦涛等为代表的历代中国共产党人的政策创新思想，对新时代中国特色社会主义所面临的新情况新要求以及对我国政策创新实践遇到的困境与挑战进行审视，阐述了一系列关于政策创新的观点，涉及政策内涵的理解与认知、政策制定的原则与方法、政策执行的路径以及政策评价标准等重要问题。这既有力证明习近平总书记对政策及其运行规律有着深入的认识，又充分说明习近平总书记关于政策创新的重要论述是马克思主义政策理论中国化的理论结晶，进一步升华了马克思主义政策理论中国化水平。

（三）实践逻辑：反思国内政策创新实践中面临的困境

习近平总书记关于政策创新的重要论述是对国内政策创新实践中面临到的困境所做的战略性思考与自觉回应。

党的十八大以来，我国不断推进政治制度改革与全面深化改革，政策创新动力十足，我国在政策创新上取得不错的成绩。但与此同时，我们也要看到政策创新实践中存在不少的问题：一是决策理念的缺失或落后。这是制约政策创新的首要且内在因素。在现实生活中，造成决策失误和失灵现象的关键在于决策理念的落后与陈腐。理念创新是一切创新的先导。习近平总书记指出：“重点要抓好理念创新，以思想认识新飞跃打开工作新局面。”［14］二是目标群体的不支持、不配合。这是制约政策创新的外部决定因素。政策创新能否取得预期效果，很大程度取决于目标群体的支持与配合。在现实生活中，由于受目标群体参与意识薄弱、信息不对称等因素影响，目标群体不了解新的政策，对政策创新持不满态度，甚至抵制政策创新，不配合政策执行。习近平总书记指出：“要加大政策公开力度，让群众知晓政策、理解政策、配合执行好政策。”［15］只有尽可能让政策目标群体知晓与理解创新的政策精神实质及重要性，他们才能更好地配合与支持政策执行，政策创新才能落到实处。三是路径依赖的影响。这也是制约政策创新的重要因素。由于原有政策已深深影响着人们的思想观念，且附着诸多利益，一些既得利益者或少数人基于自身利益或政策稳定的考虑极力维持政策现状，阻碍政策创新。习近平总书记强调：“政策实施后要跟踪反馈，发现问题及时调整完善”［16］因此，对现有阻碍发展与实施效果欠佳的政策应该进行改革与创新。

二、习近平总书记关于政策创新重要论述的主要内容

（一）制定政策：政策创新过程的首要环节

政策制定得正确科学合法与否，直接影响着政策执行效果。因此，必须依据有关原则与方法来制定政策。

1.坚持实事求是。

实事求是是制定政策的基本原则，是我们党认识与改造世界的根本要求与工作方法。习近平总书记强调：“坚持实事求是，就是坚持一切从实际出发来研究和解决问题，坚持理论联系实际来制定和形成指导实践发展的正确路线方针政策，坚持在实践中检验真理与发展真理。”［17］这就要求在制定经济社会发展政策时，各级领导干部和党员同志首先必须充分认识到实事求是的重大意义，其次必须认识到并改正自身在坚持实事求是中存在的问题，如固步自封、急功近利等，从我国当前国民经济社会发展新形势出发，要深入基层、深入实践、深入群众，以新形势新情况新问题为依据，将关系人民群众切身利益的问题纳入公共政策议程，根据问题的实质、表现形式及其成因，有针对性地进行政策创新，并依据实施情况进行调整与完善，切实提高政策制定的科学性与精准性，改革实效才能凸显出来，我们的事业才能发展，人民才能有更多的幸福感与满足感。

2.深入调查研究。

调查研究是制定政策的前提与基础，是党和国家解决革命建设与改革发展基本问题的工作方法，是党和国家领导事业蓬勃发展的一项基本功。陈云指出：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”［18］毛泽东重视运用调查解决党和国家所处历史时期面临的种种困境与问题，强调“没有调查就没有发言权”。以习近平为核心的党中央领导集体高度重视通过调查研究推动政策创新。2012年，中共中央政治局审议通过的“八项规定”中“改进调查研究”位列榜首，可见其重要性。近年来，习近平总书记反复要求制定政策要开展深入调查，比如，“出台政策措施要深入调查研究，摸清底数，广泛听取意见，兼顾各方利益。”［19］这些论述为我们下沉基层将老百姓最急最忧最盼的问题纳入政策议程形成最终决策方案指明了正确方向，提供了根本遵循。正确的决策，绝不是某个人或某些人坐在办公室里闭门造车或者召开会议“纸上谈兵”就能形成的，必须从工作实际出发，全面掌握真实、丰富的一手资料，才能制定出符合实际的政策措施与方案。

3.坚持群众路线。

群众路线是制定政策的根本方式。只有满足人民群众合理利益诉求的政策才能够得到人民群众的拥护和支持，积极配合政策执行，并产生强大的号召力，赢得民心，近年来习近平总书记提出的“精准扶贫政策”“反腐败政策”“住房调控政策”等就是这方面的典范。因此，要提高广大人民群众的参与意识，拓宽参与渠道，广泛听取人民群众的意见与建议，提高政策制定的合法化、科学化与民主化水平，进而提高人民群众对新政策的支持与配合度。习近平总书记指出：“政策要围绕合民意、惠民生来制定。”［20］这就要求我们要深入实践，深入了解人民群众的利益诉求与各种疾苦，把人民群众的利益诉求与疾苦转化为我们党与政府的内生动力，将各项决策与工作部署落实到位，做到真正反映民情、体现民意。党的最大危险是脱离人民群众，人民群众是检验党的干部的试金石，也是检验党制定的政策的试金石。因此，我们党与政府制定的政策措施与策略，必须来源于人民群众的社会实践经验，这样才能深入民心，为民谋利，为民所用。

（二）执行政策：政策创新过程的实施环节

这是政策创新过程的实践环节，是将政策创新落到实处的关键路径。政策执行要讲究思路方法与路径，才能事半功倍。

1.处理好政策问题的五对关系。

政策执行，它包括准备、实施与总结等三个阶段。其中，准备阶段是政策执行的开端。好的开端是成功的一半，我们要消除在政策认知与实践层面的种种障碍，坚持运用马克思主义的辩证唯物主义思维，正确处理执行过程中的各种政策关系与矛盾。2014年2月，习近平总书记提出了“五对关系”理论，“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”［21］这为我们解决政策执行过程中遇到的各种疑难杂症提供了思路与方法，也为破解政策执行“中梗阻”提供了法宝。

然而，在政策落实中，经常出现政策执行“中梗阻”现象。有的只做表面功夫，象征性、选择性执行；有的挂羊头、卖狗肉，替代性执行；有的左顾右盼、懒政不作为，观望式执行；有的重部署、轻落实，执行不到位；有的为了满足一己私利阻碍或破坏政策执行等。其危害巨大，既损害政策的严肃性、权威性和统一性，大大降低政策执行效率与效果；又降低政府的公信力与形象，导致干群关系紧张，必须坚决根治这个难题。习近平总书记反复就破解这个难题进而有效执行政策阐述了系列重要观点，如“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”［22］，“对中央工作部署，要准确领会政策要点和要领，不能随意解读，想怎么干就怎么干”［23］。因此，政策要转化为实际效能，关键在于政策执行。这些论述要求政策执行人员认真学习、深入钻研、精准领会政策内涵与精神要义，不折不扣执行政策。

2.制定实施计划与完善配套举措。

一般来说，一项政策的出台，是从宏观的角度指明了实现政策目标的基本方向，可能不符合实际情况，甚至可能与实际情况相冲突，那么政策执行可能失灵。因此，制定详细的实施计划非常重要。实施计划是政策执行的具体行动方案、“施工图”，它可以使政策具体化、细化，有利于落实政策。制定实施计划，要实事求是，全面统筹，理顺各种关系，创新与细化政策措施，使得政策措施真实有效、可操作性强，切不可模棱两可、含糊不清。习近平总书记指出：“尽管这些问题大多处在政策执行层面，是政策执行落实不到位形成的，但影响了政策的有效性，必须下决心解决。要加大政策落地力度，确保各项政策百分之百落到实处。各地区各部门要从实际出发，细化、量化政策措施。”［24］“政策措施要符合实际、有效有用、有操作性，让地方和相关部门知道怎么干。”［25］

此外，一项政策的出台，还需要系列配套措施，包括完善制度、落实经费保障、制定监督机制、加强政策协调等，推动政策落实到位。正如习近平总书记指出：“制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实。”［26］因此，在政策执行时，要加强统筹协调，化解不利于政策执行的种种因素，完善配套措施，尤其是配套制度，要查漏补缺，建立健全的相关制度体系，形成结构合理、反映行政组织运行规律的新的配套制度网络。

3.善用大数据等信息技术。

纵观政策执行现状，我们发现存在以下较为突出的问题：有些政策不能与其他政策法律法规相互融合与衔接；或者在执行过程中存在“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等现象；或者面临信息“孤岛”问题，各单位各部门政策执行情况不能互联互通；政策执行手段较为单一，等等。这表明信息不对称和手段缺乏是硬伤。信息技术可谓是一把“双刃剑”，我们要充分发挥其积极作用，促进政策有效执行。正如习近平总书记指出：“要善于运用互联网技术有效开展工作。”［27］“通过软件的互联互通，加强政策、法律、规制的衔接和融合。”［28］这些论述为我们解决上述问题提供了方法与路径。

一是树立互联网+思维，提高信息化水平。互联网技术使得信息传播更加迅速，人民群众越来越容易获取信息，这就倒逼政府必须树立互联网+思维，提高运用现代信息技术推动政策执行的能力与水平。二是善用大数据，精准把握政策执行难问题深层次原因，进而做出科学有效富有针对性的解决方案。三是构建信息共建共享机制，建立基于大数据技术的政策执行信息系统，成立信息协调管理机构，各机构各司其职，将政策相关信息对接到该系统，实现政策信息互联互通，并用刚性的制度规范政策信息公开。四是巧用新媒体，创新政策手段，使得政策执行更加智慧化，提升破解政策执行难的底气。与传统媒体传播方式不同，新媒体为人民群众参政议政、参与政策执行监督提供了一个良好平台，通过运用大数据、AI等技术对后台数据进行分析与挖掘，为改善政策执行提供建议与对策。

（三）评价政策：政策创新过程的评估环节

改善民生、增进人民福祉是我们一切工作的出发点和落脚点。政策好不好、落实得如何，广大人民群众是最好的评价者。习近平总书记指出：“检验一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否得到保障。”［29］此外，习近平总书记还将“两个是否”作为检验政策措施的新标准，即“要抓改革成效，把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”［30］

1.是否促进经济社会发展。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央领导集体高度重视如何评价经济社会发展。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”［31］这为解决当前政策创新效能评价困境提供了思路与方法，要求坚决破除“唯GDP”“唯政绩”，突出生态保护、降低成本、改善民生与科技创新；要权衡政策考核的全面性、整体性、过程性与长远性，不仅要重视发展的水平、质量、节奏与进程的评价，更要关注发展的潜力、成本、生态与影响的评价，使改革政策措施与策略实实在在落实到位。

2.是否给人民群众带来实实在在的获得感。

“获得感”，既包括物质层面的实际所得，又包括精神层面的心理感受，是人民群众物质与精神双丰收的满足感、幸福感、安全感、成就感等的综合感受。习近平总书记在多个场合反复强调，让人民群众过上更好的日子，提高人民群众的获得感。政策的好坏，老百姓感受最深、最真实。我们要用好人民群众“是笑是哭”这块政策“试金石”。习近平总书记指出：“群众拥护不拥护是我们检验工作的重要标准。党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”［32］这就要求我们必须深入贯彻落实“人民至上”理念，将其贯穿于政策创新全过程中，保持同老百姓的血肉联系，才能精准把握老百姓所关切的政策创新问题，从老百姓最急最忧最盼的问题改起，制定出符合民意的政策，将政策落实到实处，切实提高人民群众的获得感。

三、习近平总书记关于政策创新重要论述的特征

习近平总书记关于政策创新的重要论述是以习近平为核心的党中央领导集体政策创新的最新理论成果，其论述特征凸显了人民性与目的性、继承性与发展性、过程性与实践性，不仅在理论上实现了对马克思主义政策观的继承与发展，也丰富和创新了中国化的马克思主义政策理论，推进我国政策创新实践，增强政策效能。

（一）人民性与目的性

人民性是习近平总书记关于政策创新重要论述的最为突出、最为根本的特征。从习近平总书记关于政策创新重要论述的逻辑分析来看，无论是从理论层面、历史层面，还是从实践层面分析，这些论述都紧扣“实现广大人民群众的根本利益”这一目标。其具体体现就在于坚持以人民为中心，始终把人民放在心中最高位置，将其贯穿于政策创新过程始终，旨在通过创新政策让人民群众过上更好的日子。此外，习近平总书记关于政策创新过程各环节的重要论述也具有明显的目的性：均为了解决政策创新过程中出现的各种问题，化解政策创新过程中的各种危机，提升政策创新能力，提高政策质量与政策执行力，以新视角新方法解决经济社会发展的新情况新问题，推进经济社会发展，增进民生福祉，让人民群众得到实实在在的好处。

（二）继承性与发展性

一方面，习近平总书记关于政策创新的重要论述根植于历代中国共产党人政策创新思想，是以习近平为核心的党中央领导集体的智慧和新时代我国经济社会发展与改革经验的结晶，是马克思主义政策创新思想、毛泽东政策创新思想、邓小平政策创新思想、江泽民政策创新思想与胡锦涛政策创新思想在新时代创造性发展，是与马克思、毛泽东、邓小平、江泽民与胡锦涛的政策创新思想是一脉相承的，具有鲜明的继承性。这种历史继承性深深地镌刻烙印在政策制定、政策执行与政策评价等整个政策过程中。另一方面，习近平总书记关于政策创新的重要论述也具有发展性。继承是发展的必然前提，习近平总书记的政策创新思想是在继承的基础上发展的。例如，政策措施的“两个是否”新标准是与“三个有利于”思想既是一脉相承的，又是对“三个有利于”思想的新发展。“两个是否”评价标准是对我国进入全面深化改革攻坚期的新认识。随着改革的深入，改革的难度越来越大，难啃的骨头已逐渐显露出来，生态环境破坏、贫富差距、利益固化、发展不平衡不充分等问题日益严峻，“两个是否”标准就是在精准把握了全面深化改革新常态的特征下提出来的。

（三）过程性与实践性

习近平总书记关于政策创新的重要论述贯穿于整个政策过程始终，尤其是在政策制定、政策执行和政策评估三个环节。每个环节的论述各有特点，在政策制定阶段，这些重要论述为制定科学合理合法的政策提供了原则、思路与方法；在政策执行阶段，这些重要论述为破解执行难问题提供了方法与路径；在政策评估阶段，这些重要论述为有效评价政策质量、政策落实情况提供了评价标准。这些论述内容非常丰富且不断创新，有效推动政策创新，提高政府行政效能，进而提高保障和改善民生水平。习近平总书记关于政策创新的重要论述与政策创新实践是相互推动的，具有明显的实践性。政策创新来源于实践，习近平总书记关于政策创新的重要论述来源于实践，是新时代以习近平为核心的党中央领导集体对政策创新实践及其经验的科学总结。当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜期与全面深化改革的攻坚期，面临着防范化解重大风险、污染防治、精准脱贫等诸多的短板与弱项，我们一定要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持一切从实际出发，实事求是，与时俱进，增强创新意识，提高创新思维能力，进一步提升政策创新水平，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。●