曾 艳

(天津大学 法学院， 天津 300072)

随着政府职能的转变和服务型政府建设的推进，行政调解因其高效性、专业性、权威性、主动性等优势，在矛盾化解、维护稳定方面发挥着日益重要的作用，已经成为当前我国多元化纠纷解决机制的重要组成部分，与人民调解、司法调解共同构成了具有中国特色的大调解工作体系。近日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》再次强调“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。……加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的‘分流阀’作用。”

然而，较之人民调解和司法调解，我国行政调解领域尚无统一的专门性法律规范，相关制度规定散见于各类单行法律、法规、规章甚至是规范性文件之中，且大多为简单的实体性授权规范。部分省、市、地方虽然已经以政府规章或规范性文件等形式对行政调解进行了相对具体的规定，但在调解范围、调解机构、调解程序等关键性问题上并未取得共识。学界对此更是众说纷纭，甚至对于行政调解的适用仅限于民事纠纷，还是还应涵盖行政争议或轻微刑事案件，抑或三者兼而有之都尚未达成一致。囿于篇幅限制，本文仅对当前我国实践中适用最多的民事纠纷的行政调解予以讨论，不涉及行政争议或轻微刑事案件的行政调解制度。

一、行政调解的历史溯源

1. 无讼理念下的古代“行政调解”

以行政调解的方式解决民事纠纷在我国有着悠远的历史。