深化农村土地制度改革对农村集体经济发展的价值

2021-01-02渤海大学朱时佳吴爽

区域治理 2021年2期

渤海大学朱时佳，吴爽

从十八大至今，党中央反复强调加强培育新型农业经营主体，针对农村集体经济组织，坚持维护其法人地位，围绕农村集体经济，全面深入探索其新型运行机制，从而促进农村集体经济发展。那么每一级别的政府不断制定与颁布相关支持政策，尽全力突破农村集体经济发展障碍，充分建设与发展农村要素市场，使农村集体经济生机勃勃。

一、农村集体经济发展陷入困境的根本原因

（一）土地市场发育不足：小规模农业经营

针对现阶段的农业经营格局而言，由分散化与细碎化小规模经营形成的规模经济成为其核心问题。从我国政策提倡农地流转至今，历经长达数十年的发展，虽在一定程度上改善了小规模经营，然而农地流转市场发展尚且较为滞后。有相关数据可知，2016年，规模农业经营户在全国农业经营户中所占比重仅仅是1.9%，并且从2011年至今农地流转速率逐年降低。另外，农地流转主体较为狭窄，往往是相互信任的熟人，尚且没有建立起主体多元以及能够为大部分潜在参与者提供优惠的竞争市场，因此通常情况下农地流转属于“小农复制”。

（二）劳动力转移不稳定：离土不离地

近年来工业化以及城镇化进程不断推进，在此背景下越来越多农户劳动力转向城市。2019年农民工监测调查报告显示，在外出农民工中，在省内就业的农民工9917万人，比上年增加245万人，增长2.5%；跨省流动农民工7508万人，比上年减少86万人，下降1.1%。省内就业农民工占外出农民工的56.9%，所占比重比上年提高0.9个百分点。劳动力非农转移，减轻土地人口压力，人与地的关系逐渐松动，提高了土地流转的概率。然而，由于不同因素的影响，比如户籍制度、农外就业缺乏稳定性等，导致农民工无法真正成为城市人口，却逐渐走向城市边缘，农民虽然“离农”，却未“离地”，同时农民“弃耕”，却未真正实现农地流转，此外农民虽然“进城”，却未“弃地”，虽然离乡却未离居。

针对农民离农却未离地而言，对应这一就业转移，从农户角度建立起新的演进格局，其中包括三个主体，一是纯农户，二是兼业农户，三是非农户，三者并存而且持续分化。

从劳动力结构的角度来看，呈现出老龄化以及女性化特征。由相关数据可知，超过55岁的农业生产经营人员在全国农业生产经营人员中所占比重为33.6%，同时女性农业生产经营人员在全国农业生产经营人员所占比重为47.5%。结合分工而言，农户兼业有两层含义，一层是农户内部劳动力专业化；另一层是农户经济兼业化。就前者来讲，平衡农业与非农业分工，可以达到农户经济理性要求。然而分工除了要在产业间进行分工，还要在产业中进行分工。由于农户往往既是农民也是工人，所以非常容易降低生产效率，同时农业劳动力呈现出弱质化特征，可能逐渐弱化产业竞争。

（三）资金流动扭曲与阻隔：农村金融抑制

对于经济而言，资金扮演着发动机的角色，为发展农村集体经济，一定要投入资金。然而，我国农村广泛存在金融抑制现象。

其一，金融市场扭曲，导致农村资金外流。在相关城市偏向发展战略实施过程中，地方政府也许利用资金流动，促使消极影响进入农村金融体系，导致诸多农村资金外流。在农村外流总资金中，由金融体系流出的资金占据很大比重，这是农村资金外流最大渠道。

其二，结合金融市场实际情况来看，出现制度阻隔，并没有真正激活所有沉睡的土地资本。从理论角度来讲，土地作为一种“活资本”，能够达到生钱的目的。近年来农业产业化进程不断推进，与此同时农地市场逐渐发育，在此基础上对将土地产权以及用益物权作为载体的金融工具与土地金融市场产生极大影响，促进其初步发展。然而从总体上来看，农地抵押、建设用地担保等，在法律方面都没有全面放开，仍旧处于试点阶段。同时，在土地抵押以及信托模式等的实际改革过程中，仍旧离不开地方政府的帮助，必须得到其制度支持以及风险担保等。除此之外，在大多数地区，尚未全面发挥农村土地资本化以及财产化功能。

二、农村集体经济发展困境的突破口

（一）以土地产权制度改革，促进要素市场发育

经济发展过程中，需借鉴以市场机制为基础的要素，充分依靠其均衡流动。在十九大中提出，为改革经济体制，一定要将两方面的内容作为重点，一是完全产权制度，二是要素市场化配置。对于社会主义市场经济体制而言，其重中之重是要素市场化，同时产权制度也非常重要，成为其基石。并且在培育要素市场的过程中，也要积极改革产权制度，主要为产权是交易的基础与前提，通过清晰划分产权，可以适当减少交易成本，加快交易发生。结合农村要素市场实际情况来看，通常有两个主体，一个是农村劳动力市场；另一个是金融市场，两者围绕农村土地市场，形成彼此联动的交易网络体系。按照这一逻辑，一定要完善农村土地产权制度，围绕土地市场，遵守人动-地动-钱动的顺序，有效协调三项要素，一是劳动力，二是土地，三是资金，进一步促进农村集体经济发展。

（二）完善农地三权分置，夯实集体经济发展的农业基础

基于农村土地承包经营权确权的条件下，当分割承包权和经营权的时候，应受法律保护，从而为三个参与方的权利提供重要保障。一是所有者；二是承包者；三是经营者，进一步扩大经营主体，促进农村土地规模经营。基于农村土地三权分置的前提下，需要继续详细划分所分割的经营权，由此促使农业转变为新型农业经营体系，并且促进农村土地与服务的规模经营发展[1]。

在农业经营体制创新过程中，农业共营制成为一个重要方向。具体做法为，将农户作为主体，自觉自愿成立土地股份合作社，从而促进农村土地规模经营，组建农业职业经理人队伍，由此实现专业化经营，通过培育新型社会化服务经营主体，促进农业服务规模经营，从而实现三者的共同组建、经营、分享以及胜利。结合该经营模式来看，将三权分离作为重要基础，以农村土地经营权为对象，将其详细划分为三项权利，一是决策权，二是管理权，三是生产操作权，而且对它们进行合理划分，由此界定合作社、职业经理人以及农业服务组织。

针对相关理论而言，多元主体合作经营模式发挥着不容小觑的作用，既可以突破农村土地流转与人格化财产的交易限制，也可以在土地流转交易的过程中，实现三种交易的协调匹配，一是农户土地经营权交易，二是企业家能力交易，三是农业生产性服务交易，在很大程度上扩大了三方面经济性的发展空间，分别为农村土地规模、服务规模以及分工，有效处理一大难题，即种地类型、主体以及方法，另外以农村集体经济组织为对象，拓展其提高收益的渠道。

（三）赋权盘活农村集体建设用地，增强集体经济发展实力

为提高农民收入，并且促进农村集体经济发展，需要重视农村集体建设用地。针对集体建设用地制度而言，其改革的重点是，突破二元土地制度，面向两种土地，一是集体所有土地，二是国有土地，为它们提供同等处分权、占有权等，为此，需要基于统一市场条件下，科学构建地价体系，围绕土地租赁、转让以及抵押丰富与优化二级市场，进一步将地动作为核心，实现人动与钱动的密切联系[2]。

（四）赋权宅基地流转交易，激发集体经济发展新动能

目前，我国不断贯彻落实三权分置，然而围绕宅基地，当进行三权分置改革时，如果放活其使用权，并且可以进行交易转让，非常容易对农户产生不利影响，导致他们丧失再申请资格权，陷入保障资格权与放活使用权的困境中。那么，应该以宅基地为对象，分离三项权利，其中一项为初始资格权，另外两项为后期的使用权与流转交易权[3]。

（五）完善开放农民城市权利的公共政策，进一步支撑土地市场发育

在农村土地制度改革过程中，对其促进是否成功，农村人口流动仍旧是决定性因素，特别是农村转移人口市民化方面，是否可以顺利完成极其重要。换言之，是否可以有效处理农民进入城市的保障文体，与两方面的内容密切相关，一方面是人与土地关系的松动，另一方面是土地市场发育规模。

那么，在为农民土地权利提供重要保障的前提下，应该面向农民群体，促进城市权利的公平公开，构建基础公共服务保障包，一方面让农民进入城市，另一方面使其融入城市社会。针对此种情况，在改革过程中需要将重点放在两个方面。首先，以“农二代”为对象，从根本上保障他们在城市中的居住权，确定与具体条件相符的常住人口，使其成为城市公共服务供给保障中的一部分，并且也成为住房公积金制度覆盖范围中的一部分。然后，以“农三代”为对象，贯彻落实其教育权，让随迁子女进入城市公办学校学校，并且允许他们在城市参加高考。

在政策方面为农民进入城市提供的保障，可以弱化农地保障与市场机能的矛盾，在拓展农村经济产出的过程中，让农地变成最为关键的生产要素，如此一来不仅提高非农就业稳定性，另一方面促使土地交易实现商品化，面向开放的土地市场，给予其支撑条件，推动农村集体经济发展。