王凡荣

[摘 要]“全周期管理”概念起源于企业产品管理领域，强调注重企业产品的整个“生命过程”和运行规律。将其创造性“移植”到社会治理领域，是对党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化建设的又一次伟大理论创新和实践探索。作为社会治理领域的新尝试，可以从历史、理论和现实三个维度更好地认识和理解城市发展特别是特大城市发展的“全周期管理”理念。

[关键词]特大城市;全周期管理;治理能力

今年3月10日，习近平在湖北省武汉市考察疫情防控工作时指示，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。

“全周期管理”概念起源于企业产品管理领域。强调要注重企业产品的整个“生命过程”和运行规律。其完整流程包括管理产品从市场需求、规划、设计、生产、经销、使用到后期的保障服务以及回收再处置的全生命周期中的信息与过程。此后，该概念被不断引申运用到诸如健康管理、安全管理等领域。习近平总书记在谈到如何补齐治理体系的短板和弱项时，提出了树立“全周期管理”意识，不仅是对概念外延的创造性“移植”，更是对党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化建设的又一次伟大理论创新和实践探索。

作为社会治理领域的新探索，笔者认为，可以从历史、理论和现实三个维度，更好地认识和理解城市发展特别是特大城市发展的“全周期管理”理念。

一、深刻认识“全周期管理”理念的历史维度

从历史维度来看，“全周期管理”理念来源于对城市发展的整体性认知以及国家治理理念的探索。

1.城市“有机体”是认识“全周期管理”理念的前提

从历史与现实的发展历程来看，城市化是人类社会高度发展的必然趋势，也是一个充满各种矛盾和危机的过程。让城市成为有秩序且可持续发展的文明有机体，是当下中国乃至世界必须面对的重要课题。

为此，西方城市研究专家如芒福德、索贾、列斐弗尔与哈维等人提出了“有机体”论，认为“城市是不同要素的有机聚集体”“一种人造、人化的综合空间，城市也就是人对空间的具体生产”①。那么如何理解这种认识？

从本质来看，纵观世界城市发展的形态——千姿百态。不同的城市，其功能和结构也不尽相同，但无论面对何种形态的城市，万变不离其宗，城市的基本组成要素是不变的，即都包含了一定的場域、生产力与生产关系、经济基础与上层建筑、人类的生存发展等要素。而这恰恰与生物有机体的组成形式相类似，分工明确但又合作协同，共同支持着生命体的持续健康的运转，所以，“有机体”是对城市本质内涵的最佳诠释。

从运作过程来看，城市的发展过程不仅是人类社会的影子，又是社会的载体和缩影。在一个生产、分配、交换、消费的运转链条中，有机化就是要整合和协调好各个要素的主次关系和比例结构，社会的良性运转和协调发展才能真正实现。

从发展结果上讲，只有良性的运作机制才能保障城市的健康发展。城市要能够按照自身的内在逻辑运转，其结果便体现在是“有序”上。这种“有序”既涵盖了“常态化”状态，更包含了“非常态化”的突发状态，在一系列的“问题”“矛盾”“危机”的产生、解决与转化中实现城市的良性运行和协调发展。

简言之，不能简单化地将城市设定为一种经济抑或政治的结合体，而是应该把城市看成由各类要素系统空间化聚集的活的有机体。城市“有机体”势必是理解城市和善治城市的必然前提，其不仅赋予了城市有机性甚至是类似生命体的本质内涵，更为城市的建设和治理厘清了其中的内在逻辑和实践方向。

2.“全周期管理”是国家治理理念的继承和延续

如果从社会治理现代化高度来看，“全周期管理”理念是探索完善城市基层治理体系的一种新的尝试。正如习近平总书记多次强调，这次疫情是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。强化“全周期管理”理念，就是要将疫情期间的经验教训转化为今后努力发展的宝贵资源，通过打通条块分割，破除传统的“头痛医头、脚痛医脚”的点状管理模式。

中国城市社会治理是伴随着市场经济发展历程同步开始的。自20世纪“单位制”解体之后，传统的高度计划模式已经不再适应当时的社会治理需要。从20世纪90年代民政部提出社会建设开始，中国社会治理改革力度之大前所未有，如十八大报告中指出要在“改善民生和创新管理中加强社会建设”、十八届三中全会中提出要“创新治理体制”建设;到后来的十九大报告以及十九届四中全会中关于推进国家现代化治理体系和治理能力现代化建设等。政策演化的路径，实际上直观地体现了国家对社会治理规律认识的深化和治理理念的完善。“全周期管理”理念的提出，既是对十九大以来党的社会治理政策的一贯继承和延续，同时也是对于目前治理的不足与短板的一次系统性地解构和重新建构的过程，特别是对疫情发生以来所暴露的诸多管理和体制弊病、基层治理能力水平不足等问题的一次系统性审视，必然有利于提高国家治理能力和治理水平。

二、深刻理解“全周期管理”的理论维度

自工业革命以来，城市在不断发展的同时也随之带来了一系列的城市问题（城市病）。究其原因，其中既有城市自身无限制膨胀带来的恶果，也包含了人类治理能力不足带来的各种弊端和矛盾。特别是进入风险社会之后，各种传统安全和非传统安全问题会不断带来新的考验。人类在不断突破传统风险的约束下，面对各种现代化的风险也越加严峻，如环境污染问题、贫富分化等。“全周期管理”作为城市治理的新论断，蕴含着丰富的马克思主义哲学思想，从辩证法、唯物史观和认识论的角度来分析新论断的衍生逻辑，可以找到“全周期管理”的理论根源。

一是马克思主义的矛盾论维度。辩证法指出事物是在矛盾运动的作用下向前发展的。第一，城市的发展遵循矛盾运动规律，通过研究问题、分析问题，抓住问题的关键，最终找到解决问题的对策和路径。唯物辩证法告诉我们，世界是物质的，物质是运动的，运动是有规律的，而规律是可以认识的，这就意味着城市的发展规律是能够认识和可以利用转化的，这既符合马克思的社会结构的本质理论。正如马克思所言，正是因为这种矛盾关系以及矛盾运动才使得社会不断处于变化发展的过程之中，才能推动人类社会的向前发展。第二，矛盾的不平衡性决定了城市社会治理的方向和内容。在城市发展当中，存在诸多的问题，比如城市治理在公共政策、社会资源和服务方面存在的问题，因此，只有抓住城市治理短板这个“牛鼻子”，抓住重点和主流，才能最终构建协同高效治理体系。

二是马克思主义的唯物史观维度。在唯物史观的视域下，“全周期管理”理念反映了两个方面的内容。一方面是经济基础对上层建筑的决定性作用。纵观我国城市社会治理理念的变迁，可以发现随着我国经济水平的提升，我国社会的主要矛盾也由“人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民生活水平的提升，社会关系的日益紧密，也导致了人民的需求更加多样化、利益格局也越发多元化，这既是社会发展的过程更是发展的必然结果，决定了我们的政策制定以及对于城市的治理理念也随之进行调整。另一方面，马克思主义的群众史观指出，人民群众是历史的创造者，是推动历史向前发展的动力，而唯物史观是以是否有利于无产阶级和人民群众作为其历史出发点，从根本上看马克思主义唯物史观体现的是“人民至上”的准则和理念②。“全周期管理”理念正是基于这样一种理念，不仅寻求人民群众参与到社会治理当中，并成为社会治理的最大受益者和最终评判者;同时，也以满足人民群众的利益为标准，满足人民群众对美好生活的向往。

三是马克思主义的认识论维度。按照马克思主义的认识论维度，中国城市的发展以及对于城市的理解恰恰是“知”与“行”相统一的结果。第一，“全周期管理”理念的提出是由当下城市社会治理基础之上发展而来的。社会的快速变化、特别是新冠疫情的考验，显示了新的理念的提出具有必然性。“城市特别是超大城市既是发展增长极，也是风险集聚点”。发展成绩好，并不等同于风险治理一定好。第二，“后疫情时代”中国的城市建设实践需要新理论来指导。恩格斯说：“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”城市管理者要能够突破固有的角色思维，不能仅仅做“灭火队”，习惯于“治已病而非治未病，治已乱而非治未乱”，城市治理需要有正确的理论“灯塔”指导前进的“航向”。第三，新论断的真理性仍然需要城市基层社会治理的实践来检验。正是基于对于理论的不断探索，才能够指引中国城市治理能力和治理水平不断提高和完善。

三、深刻把握“全周期管理”的实践维度

探索超大城市的现代化治理新路子需要对于城市的本质特点、城市发展水平有准确的把握，对于阻碍城市发展的治理短板有清晰的认识。“全周期管理”理念的实践维度实质上是对于城市的基本特征进行系统性、整体性的把握，找出不同层面的短板所在，从而增强城市韧性。

一是城市全方位开发实践的必然要求。现代化的城市发展过程应该包括三个方面的实践③：首先是生态环境、不同类型的土地、交通等公共基础设施的开发和建设，这主要是硬件的开发过程;其次是城市自身的经济、政治、文化、生活设施、制度规章等涉及民众精神文化与城市制度开发方面的实践过程;最后是社会成员的行为养成、思维方式、道德素养以及价值观念等逐步转向现代市民的过程，这是作为城市市民自身开发和建设的过程。实际上，在整个城市发展实践当中，物质、制度与文化以及民众自身三个方面的实践内容并非存在天然的先后顺序，而是并行不悖的整体性过程。如果将前一个方面的开发定性为城市的“数量”特征，那么后两个方面则更倾向于一种社会文化性的“质量”特征。很显然，目前第一个层面的“数量”特征发展得比较好，但是后两个“质量”特征发展水平相对较弱，其直接后果便是基层治理的内卷化，这也成为基层治理遭受诟病的重要原因之一。

二是建构城市治理“共同体”的必然结果。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”推进社会治理制度建设，需要坚持问题导向，把专项治理与系统治理、综合治理、源头治理结合起来，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。城市治理的应有之意是建立多元主体参与、运行有效的治理体系，从当前的城市治理实践来看，多元主体参与以及运转有效的治理体系的建设尚显不足。特别是治理的“三条腿”之一的社会力量（另外两个分别是国家和市场）④“先天不足，后天失调”，使之成为仍然制约城市共建共治共享的一大障碍。今年的疫情让所有人意识到在重大突发事件之下没有人能独善其身。如何發挥政府的领导能力、民众的积极动员能力、社会力量志愿组织以及智能化建设等方面的作用显得更加迫切。因此，作为一种全新的理念，“全周期管理”就是要将重心下移，人力财力物力资源下移，应急管理前移;要强化基层组织，特别是基层社会治理“三驾马车”的协同应急处置能力建设。因此，今后的城市治理实践不仅需要经历由物质层面到文化与制度层面，再到人自身层面的演变和多重跨越的过程，更需要我们始终坚持社会功能全方位开发理念和实践策略的结合，实现“多条腿走路”，强化社会子系统的弹性和韧性，增强社会的自发免疫功能，构建社会治理的共同体。整个城市的治理才能在所谓的“无序中实现有序”，这也是我们理解并实践“全周期管理”的最终目标和实践策略。

注释：

①张柠：《城市的形与神及其书写传统》，《南京社会科学》2020年第4期。

②张波、朱帅：《新时代中国社会主要矛盾的转化——历史逻辑、理论维度和价值意蕴》，《延边大学学报（社会科学版）》2019年第1期。

③文军：《浦东社会功能全方位开发的特点》，

《文汇报》2020年6月4日，第12版。

④《“以全周期管理”为钥，习近平为城市治理固本强基》，2020年3月12日，http：//www.chinanews.com/gn/2020/03-12/9123058.shtml.

（作者系中共上海市宝山区委党校讲师）

（责任编辑 王 玉）