孔令刚

（安徽省社科院 城乡经济所，安徽 合肥 230051）

为实现消除贫困、改善民生、实现共同富裕的目标，改革开放以来，我国政府坚持扶贫减贫与经济发展同步提升的理念，将扶贫工作与经济社会发展计划紧密衔接，推行顶层设计、广泛参与、模式多样、阶段递进、分步实施的减贫战略，从救济式扶贫到开发式扶贫、综合性扶贫、精准扶贫阶段式递进，基本解决了农村人口绝对贫困问题，提前10年实现联合国可持续发展议程的减贫目标，成为人类历史上可持续性减贫脱贫的国别典型案例。

但是，贫困化是一个长期存在的社会历史现象，同时也是一个内涵和外延不断变化的动态概念。不容忽视的是，中国扶贫领域不仅存在贫困识别不精准、贫困维度改善不足、脱贫稳定性不强、扶贫资金微观使用效率考核不到位、扶贫政策绩效有待提高等一系列亟待解决的问题，2020后脱贫时期相对贫困问题还将进一步凸显。社会环境的快速变化及扶贫领域的复杂局面启发我们，应借鉴市场化反贫理念，构建社会化、专业化反贫机制，逐步改变扶贫强投入特征，提高扶贫资金使用效率；运用能力贫困理论，构建多维贫困、相对贫困一体化的贫困监测评估体系，提高贫困识别精准度，降低脱贫返贫风险，从而不断提升扶贫政策效应。

一、改革开放40多年来中国农村扶贫领域主要成就

（一）基本完成农村绝对贫困人口减贫任务

1.不断提高贫困线标准，实现与国际标准接轨

1986年，我国首次确立国家扶贫标准为农民人均年纯收入206元，并规定该标准随着经济增长而提高。之后，国家扶贫标准依次变动为2000年的625元、2001年的865元、2010年的1 274元［1］，但仍低于日消费1美元∕人的国际极端贫困标准。

为避免标准过低造成贫困人口自动脱贫的失监问题，2011年国家扶贫标准大幅提高到2 300元，并约定以6%的年增长率递进。至2015年，国家扶贫标准为2 855元，按购买力平价方法计算，相当于每天2.2美元，超过当年世界银行公布的日消费1.9美元∕人极端贫困标准［1］，实现了与国际标准的接轨。

2.基本完成区域性贫困人口整体脱贫任务

改革开放40多年贫困人口及贫困发生率变化（统一按2011年标准折算），可以分为三个阶段。①国家重点扶贫县划分前。1985年末，农村贫困人口6.6亿，比1978年末减少1.1亿；贫困发生率78.3%，下降21.3%［1］，7年内年均下降3.1%。②新的国家扶贫标准设立前。2011年，新口径下全国贫困人口数由上年2 688万人调整至1.28亿，贫困发生率为13.4%［1］。相比1985年末减少5.32亿，下降75.9%；25年内年均下降2.6%。③2020年脱贫任务时间表前夕。2019年末，农村贫困人口551万人，比2012年减少12 249万；贫困发生率为0.6%，下降12.8%，农村绝对贫困人口脱贫的历史性任务基本完成。2019年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国平均水平的72.2%，比2012年提高10.1个百分点［2］。

3.提前10年实现联合国可持续发展议程的减贫目标

按照以上3个阶段划分，中国贫困发生率年均下降速度呈现递减趋势，但与全球平均水平相比，下降速度明显较快，且贫困发生率低于全球水平。2020年，中国基本完成农村绝对贫困人口脱贫任务，提前10年实现联合国可持续发展议程的减贫目标。

1981-2015年末，中国农村贫困发生率累计下降87.6个百分点，年均下降2.6个百分点，同期全球贫困发生率累计下降32.2个百分点，年均下降0.9个百分点。截至2015年末，中国农村贫困人口5 575万人，贫困发生率5.7%；同期全球极端贫困人数7.02亿人，贫困发生率9.6%［1］。

（二）初步形成具有中国特色的扶贫模式

1.开发式扶贫

开发式扶贫的要义是以发展来解决贫困问题。主要做法是，改善农村产业发展的基础条件，组织引导贫困人口参与其中，使贫困人口通过收入提高而摆脱贫困，同时以有效的社会融入行为阻断返贫诱因。

1986年国务院扶贫开发领导小组办公室设立伊始，大力倡导并逐步推行开发式扶贫。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》要求，通过发展商品生产，解决农村八千万贫困人口温饱问题。经过七年多的努力，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别占比95.5%、89%、69%和67.7%，生产生活条件明显改善。加强教育、卫生、医疗等领域基础设施建设，592个国家重点扶持贫困县中318个实现了“两基”目标，社会事业停滞局面得到扭转，人们精神面貌发生较大变化。2000年国家扶贫重点县农民人均纯收入提高5.8%，比全国平均增幅高出1.5个百分点；农民人均纯收入低于882元的贫困人口减少128万，贫困发生率由30.7%下降到3%左右［3］。

开发式扶贫始终是国家支持、社会资助的一种重要的扶贫脱贫模式。“十三五”期间，832个国家贫困县制定了产业扶贫规划。截至2019年上半年，全国92%的贫困户参与到特色优势产业发展中，主要通过产业帮扶实现脱贫的占比67%［4］。

2.综合性扶贫

综合性扶贫从致贫原因和减贫目标要求出发，围绕贫困地区生产生活、基础设施、文化教育、卫生医疗、劳务输出等多样化需要，构建包括组织机构、政策制度、监测管理等在内的扶贫系统，采取多主体参与、多领域布局、多项目安排、多环节衔接、综合性治理等做法，提升扶贫系统整体功能，从而提高扶贫效率的模式。

2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，强调深入推进综合性脱贫，逐步改变贫困地区经济、社会、文化落后状况；同时突出重点区域攻坚，强调专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等多维一体的工作策略。综合性扶贫的特点体现在以下几个方面：

（1）将扶贫与小康社会建设紧密结合，深化扶贫脱贫内涵，提高脱贫质量要求。2002年底，中央政府引导建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（新农合）；2006年起持续增加贫困地区中小学义务教育支出；2012年促进商业保险机构承保农村居民大病保险业务；2013年建立疾病应急救助制度，对新农合和大病保险进行补充；2015年确立“两不愁，三保障”的脱贫新要求，首次将住房、教育、医疗条件作为考核指标；2016年，全国新农合规模为3 600亿元。2016-2019年，中央财政投入医疗救助补助资金889.96亿元，地方政府配套支持，补齐贫困人口住院医疗自付费用（门槛费）、提供重大疾病应急救助，极大地提高了农村贫困人口医疗保障水平［5］。

（2）广泛动员，构建全社会协同扶贫体系。2010年，中央两办首次提出定点扶贫目标任务。2014年，310个中直机关及企事业等单位选派挂职干部458名，投入帮扶资金及物资折款30.27亿元，同比增长45.4%，其中投向基础设施、产业开发和文化教育领域的资金，分别占比67%、18%和8%。地方各级党政机关和企事业单位16.39万个，选派挂职蹲点干部39.47万名，投入帮扶资金及物资折款327.37亿元，其中投向贫困村基础设施、产业开发和人力资源培训的资金，分别占比43%、25%和13%［6］。社会组织具有志愿性、公益性、专业性特点，其在扶贫工作中凸显出微观小尺度的样本选择、自下而上的工作视角、需求导向的运转机制，成为不可或缺的新生力量。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》，2018年全国社会组织81.6万个，其中基金会7 027个，社会团体36.6万个，服务机构44.3万个，分别增长7.1%、11.4%、3.1%、10.8%；志愿者1.98亿人，增长25%；志愿者贡献价值823.6亿元，增长超过50%［7］。

（3）突出攻克区域性深度贫困难题。就六盘山片区等“三区三州”深度贫困问题，中央26个部门出台27项专门化政策性文件，同时建立东西部扶贫协作和对口支援、中央单位定点扶贫、社会组织扶贫等工作机制，给予重点扶持。2018年、2019年中央财政投向“三区三州”320亿元，占财政专项扶贫资金总额的63%。2018年，东部9省市投入财政帮扶资金177亿元，增长130%［5］。在政府与社会各界共同努力下，2019年“三区三州”贫困人口由305万减少了133万人，贫困发生率下降6.4个百分点，降幅高于全国平均水平5个百分点［8］。

（4）扶贫投入多元化、政策工具多样化。根据国务院扶贫办统计，2002-2011年综合扶贫阶段，中央财政专项扶贫投入1 610亿元，年均增长11%；而部门配套资金及省级财政投入也加速增长。这一时期，信贷、保险等多样化政策工具不断丰富，初步形成功能细分化、覆盖面更广、保障体系化的趋势。

2000年扶贫小额贷款60亿元，覆盖贫困户600多万。2004年扶贫专项贴息贷款到户数额占比为15.6%，产业化贷款、企业贷款、基础设施和生态保护贷款等占比合计为84.4%。2004年重启农业保险补贴，2007-2017年间中央财政农业保险补贴年均增速达到26%［9］。如今小额贷款、专项贴息贷款、小额贷款保证保险、大病保险、农业保险补贴等，形成覆盖贫困户生产、生活、大病统筹等多方面的保障服务体系。

3.精准扶贫

为解决长期存在的“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等难题，2012年习近平总书记提出了“精准扶贫”理念，之后又系统阐述了精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫的策略、路径、目标、任务，形成了完整的精准扶贫思想体系。

关于“六个精准”，它是指扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准以及脱贫成效精准。主要创新措施是对贫困村、贫困户建档立卡，将贫困人口按照所属区域、年龄结构、贫困原因等方式进行分类归档。

与“六个精准”体现的工作指南性质不同，“五个一批”主要从宏观方面指出脱贫的具体路径，提出从贫困村及贫困人口实际出发，通过发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育及社会保障兜底等分类施策办法从而实现脱贫。

“七个强化”即强化领导责任、强化资金投入、强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力、强化基层活力、强化任务落实，由此确保2020年解决区域性整体贫困，全面建成小康社会任务。“七个强化”是习近平总书记在总结过去扶贫模式及扶贫工作路线经验教训基础上，提出的精准扶贫阶段的综合措施和应对策略。

2013年精准扶贫新阶段的政策特点如下：①面向建档立卡贫困人口推出免担保、免抵押、基准利率放贷、财政全额贴息的扶贫小额贷款，2015-2017年累计发放超过4 300亿元，惠及1 100多万户贫困户。②财政部等支持832个贫困县开展涉农资金统筹整合试点，2016-2019年整合各类涉农资金超过9 000亿元。③有序落实易地扶贫搬迁的债务限额和贴息资金，支持280万建档立卡贫困人口搬迁任务。④社会扶贫资源大幅度增加。2013-2018年的5年内，中央政府财政专项资金2 800多亿元、地方及部门配套资金达数万亿［10］。

在精准扶贫战略指导下，2013-2018年中国农村累计减贫8 512万人，832个贫困县中436个贫困县宣布脱贫摘帽，建档立卡贫困村从12.8万个减少到2.6万个左右，贫困发生率下降至3%以下［2］。

二、农村扶贫减贫领域存在的主要问题

随着扶贫减贫理论研究及创新实践的深入推进，改革开放以来农村扶贫减贫取得巨大成就，但仍然存在一些亟须关注和解决的问题，特别是精准扶贫的瞄准机制难以构建，脱贫返贫风险大，扶贫资金使用效率低等，不利于扶贫脱贫事业的可持续发展。

（一）贫困识别不精准，扶贫政策效应难以体现

1.村级瞄准效率低下，未能覆盖更多贫困人口

2001年国务院扶贫领导小组改变过去以贫困县为基本扶持单位的做法，转而通过“整村推进”的做法，将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。由此，扶贫资源重点由县级下沉到村级、户级，但贫困人口的瞄准率却没有显著提高。以收入水平、贫困发生率、基础设施和社会服务可获得性及偏远程度等为标准，全国仍有48%的贫困村未被瞄准，东、中部地区及非贫困县则存在更大的瞄准错误，少数地方贫困人口瞄准率低至30%。一方面，规则不齐全造成真正的贫困户难以入列；另一方面，不合规操作造成入列的贫困户难以享受补贴政策。这两种错漏并存，使得贫困户在列比率持续下降，2001年有59%的极端贫困人口居住在贫困村内，但这一比重在2004年下降到51%［11］。

2.整村推进政策的正向激励效应迟迟难以体现

2013年出台的建档立卡贫困户扶持政策，出发点是对初始瞄准不精确问题的纠偏。但是此次调整方法仍然是以收入为主的简单测度法，入列的多维贫困群体较少，享受补贴比例较低。比如在享受政府低保等补贴方面，多维贫困群体不到贫困户总数的三成［12］。

近年来，随着扶贫资源加速注入，非贫困村与贫困村，非贫困户与贫困户之间形成了新的发展不平衡。很多地方非贫困村中贫困人数逐渐超过贫困村，比如2017年洛阳市非贫困村贫困人口占农村贫困人口的52.88%［13］。据笔者实地调研，2016-2020年，安徽某县贫困村累计享有的各类项目投资在数百万到两千万之间，而投向非贫困村的数额是十万级，非贫困村因基础设施投入匮乏、开发性农业项目少而与贫困村的发展差距逐步拉大。扶贫政策在推进贫困村走上富裕路的同时，造就了一批低收入村的发展洼地，由此形成当今村际发展政策的悬崖效应。

（二）贫困维度改善不足，脱贫返贫风险仍然较大

1.多维贫困发生率快速下降，但是贫困维度改善不足

贫困是由经济、教育、文化、地理、制度等多重因素交互影响而产生的社会历史现象，收入贫困是果，能力贫困是根，扶贫减贫需要溯及多维之因以解决贫困之根到贫困之果的传导问题。多数学者认为，由于教育和医疗公共服务的持续改善，政府纾解多维贫困成效显著。1991-2011年，农村多维贫困发生率由52.17%下降到7.02%，高于同期收入贫困发生率30个百分点的下降率；多维贫困发生率已低于收入贫困发生率5.28个百分点［14］。2010年农村收入贫困发生率13.1%，消费贫困发生率10.7%，多维贫困发生率8.2%［15］。

但是贫困维度的改善较为滞后，尤其是深度贫困地区。1991-2011年，贫困户能力剥夺维度数仅从平均4.3轻微下降到3.8个［14］。从2015年全国19个集中连片贫困省多维贫困指数结构来看，贡献率较高的指标依次为教育、社会认同、健康和生活水平，分别为43.3%、23.9%、17.4%和15.5%，贫困人口能力被剥夺程度不容乐观［16］。

2.多维贫困程度较深，脱贫不稳定性压力较大

教育和医疗条件是个人陷入持久性贫困的决定性因子［17］。相对于贫困人口需求，贫困地区教育、卫生等公共产品及制度供给仍然不足，多维贫困人口应对外部冲击呈现明显的脆弱性。2014年以来，全国因病返贫人口占贫困人口比例超过40%。比如2018年底河南建档立卡贫困人口中，因病、因残致贫占比高达72%，无劳动能力者占47%，65岁以上老人占26%［18］。

（三）扶贫资金使用效率低下，经济效益偏低

1.不同阶段扶贫资金绩效前低后高，但是经济绩效长期偏低

2000年以前，扶贫资金重点投向国家级贫困县，用于县级财政补贴比例过高，不能直接到户，贷款回收率低，违规违法操作案例较多，总体效率低。主要表现如下：①行政绩效差，资金管理部门拨付慢，资金使用部门不合规占用多，贷款项目立项率低；②经济绩效低，基础设施、教科文卫投入不足，减贫瓶颈效应突出；同时，开发性项目成功率不高，信贷资金回收率低；③社会绩效低，扶贫项目资金配套率差、到户利用率低，贫困户教育、医疗、卫生保障水平低［19］。

随着多元化扶贫投入机制的构建，扶贫公共产品供给效率改善，经济绩效提高。而缩短资金拨付期，加强资金统筹使用及项目监管等，显著提升了行政绩效。比如违规占用资金呈现大幅下降趋势，2016年首次扶贫资金专项审计发现，2013-2015年抽查资金中问题金额占比为25.8%；2019年第二次审计发现，2016-2018年问题金额占比已降至1.5%［20］。

2.不同来源、不同投向的扶贫资金减贫绩效差异大，总体经济效率偏低

从扶贫资金来源成分看，其减贫绩效差异明显。多数学者认为，中央政府财政扶贫资金中，以工代赈资金多于贴息扶贫贷款，后者多于发展资金。1978-2000年，对于增加农业产出、农民人均纯收入、减少贫困人口、降低贫困发生率，以工代赈、贴息贷款、发展资金的作用依次减弱［21］。2000年以后，上述三项资金均对农村贫困发生率产生正向效果，其中以工代赈资金对农村贫困发生率、贫困深度及贫困强度下降起正向效果；扶贫发展资金对贫困深度有正向效果，与贫困强度显著负相关；扶贫专项贷款与农村贫困强度显著负相关［22］。

吴本健等（2019）基于11 228户建档立卡贫困户数据的研究，认为财政扶贫短期内有利于贫困户增收，但会使多维贫困状况恶化；金融扶贫对于深度贫困户增收具有长期效应；两者结合，既可提升金融扶贫缓解多维贫困的效果；也可抑制财政扶贫带来的多维贫困状况恶化［23］。

总体而言，不同投向和来源的扶贫资金产出弹性都较低，远未形成规模效益；对贫困农户收益增长的贡献率较低，远未达到预期效果［24］。2016年湖北等4省38市（州）扶贫资金呈现强投入低产出状态，扶贫资金的规模效率大于纯技术效率，后者大于产出效率［25］。

3.注重贫困发生率下降的宏观指标考察，有失公允

我国财政扶贫资金投入与贫困人口收入增长、贫困人口减少之间具有很强的正相关关系，具有较好的经济和社会绩效。但在经济持续快速增长、扶贫资金投入逐年增加的情况下，农村减贫速度却渐趋放缓、扶贫效益逐步降低［26］。近年来，政府项目制供给遭遇了“内卷化”的困境，即随着供给投入的增加，供给效能却没有提高［27］。以贫困人口减少量、贫困人口收入的增加来衡量财政扶贫资金投入效率不够精准，需要考量持续增加的公共品和服务供给是否增加贫困人口发展机会和发展能力等［24］。

在扶贫资源行政集中机制、综合性扶贫治理体系不完善、扶贫绩效监测评价体系不健全的状况下，以贫困人口减少为目标的任务完成式考察占据主流地位，对于扶贫资金使用效率的微观考量重视不够。

三、提升扶贫政策效应的对策建议

（一）强化多维贫困、相对贫困问题政策研究，建立识别和动态监测贫困人口指标体系

贫困化是一个长期存在的社会历史现象，同时也是一个内涵和外延不断变化的动态概念。随着2020年绝对贫困（即生存贫困）减贫任务的基本完成，多维贫困、相对贫困问题将上升为主要矛盾，逐步占据扶贫领域的主导地位。

1.强化多维贫困、相对贫困问题政策研究，最大限度消解返贫风险

改革开放以来，中国成功推行反贫困战略的经验表明，每个阶段的发展目标、中心任务、动员机制、政策措施都要相匹配。比如在精准脱贫阶段，提出“两不愁三保障”的脱贫门槛新要求和“五个一批”分类施策办法，同时中央及地方财政、中央及地方各级政府部门、社会组织及个人在近5年动员超过2万亿元的经济资源集中投入重点贫困村，为2020年扶贫任务完成提供了人力物力和政策支持。

随着深度贫困地区脱贫攻坚问题逐步解决，2020年以后部分返贫人口、低收入群体脱贫成为亟待落实和解决的任务。放眼未来，将收入贫困视角转为多维贫困视角，逐步解决多维贫困、相对贫困问题是必然选择。

所谓相对贫困问题，不仅表现为贫困人口相对较低的收入状况，更是一种能力结构的缺失，主要表现为知识、技术、信息等现代要素方面的贫困。解决相对贫困问题，不仅意味着在近十多年内，解决上一轮贫困攻坚战役中出现的低收入群体问题，还要以城乡一体化视角进行城乡统筹战略布局，以解决农村相对贫困人口现代社会素质欠缺的能力缺陷问题，从而最大限度消解返贫风险。

2.解决扶贫瞄准失准症结，建立多维贫困识别及动态监测贫困指标体系

长期以来，开发性扶贫作为减缓贫困、提升福利水平的重要渠道，带动贫困地区农村劳动力向非农产业转移，但是对于农户人力资本、物质资本及社会资本的培育及实现有效减贫的道路探索不够。而关于贫困问题的大量研究表明，受教育年限、医疗保险和健康保障条件，是影响贫困人口脱贫减贫的前三位因素，同时也是提高贫困群体福利的重要因素。

为解决精准扶贫瞄准失准的症结，需要构建多维贫困识别及动态监测贫困人口指标体系。一方面要从开发农村贫困人口的能力出发，将收入机制瞄准转为多维贫困识别机制，大体涉及收入、教育、健康、生活水平和资产等维度。为此，应加强多维贫困指数及检测指标体系研究，建立符合中国实际、基于全国和地方需要的多套动态监测贫困人口指标体系，为多维贫困识别机制构建提供工作指南。另一方面，根据经济社会发展状况，逐步丰富扶贫脱贫门槛内容，提升标准。鉴于贫困发生率随贫困维度阈值的降低而增加，贫困发生深度随贫困维度阈值的降低而减少的特性，降低多维贫困阈值，导致更多的贫困人口被识别［16］，对于解决多维贫困和相对贫困问题具有指示剂作用。

（二）逐步改变扶贫强投入特征，提高扶贫资金使用效率

长期以来，我国在扶贫政策目标选择方面，重视社会绩效，忽视运营使用效率，形成高强度投入、低运营效率、低产出效率的状况。改变“一高两低”现象，需要加强公共部门绩效管理，注重资金来源结构管理，注重政策工具组合运用。

1.优化绩效评价体系，推进扶贫绩效管理

改变单纯以贫困人口减少量、贫困人口收入增加量来衡量部门和地方行政绩效的考核办法，增加对于贫困人口发展机会和自身能力提高方面的指标考察。将地方公共品和服务供给有效性与扶贫成效挂钩，促进地方和部门从供需关系、总量与结构以及扶贫资金运作等方面考虑资金投入产出关系及使用效率，由此推进地方和相关行政部门加强扶贫绩效管理。

加强扶贫绩效管理，要从以下几个方面入手：①根据国家扶贫战略制定本地区或本部门战略规划，确立阶段性发展目标、绩效目标，以指导绩效考核和管理工作；②建立和完善激励约束机制、利益相关方广泛参与机制，促进机构能力建设，提升绩效管理水平；③确立年度或跨年绩效考核目标，并与贫困人口动态监测指标体系、滚动预算指标、项目库进展及项目考核情况相联系，进行绩效监测与评价；④加强绩效评价结果运用，并在上下级政府、牵头部门与参与机构、贫困户与扶贫办等不同层面，形成交流反馈、问责督办、改进落实的闭环，将绩效考核与绩效提升落到实处。

2.从不同层面进行规划安排，促进扶贫资金筹措渠道、项目类型、使用对象相互匹配

2020年后，扶贫战略将与乡村振兴战略、城乡一体化战略紧密结合，扶贫重点任务和中心工作将发生改变，扶贫资金来源渠道、结构及使用方式也将发生重大变化。在中央继续给予全局性支持的状况下，将更注重发挥地方筹集、整合和利用资金的积极性、主动性。

对于地方政府而言，做好扶贫资金来源和使用的大文章，在宏观层面，需要考虑以稳定性脱贫思维解决贫困发生率下降问题；在中观层面，既要考虑公共品和服务供给方式与扶贫对象需求的对接，减少不必要的浪费，还需优化不同投向和来源扶贫资金组合，通过增加产出弹性来提高资金效率；在微观层面，需要精心谋划扶贫资金与扶贫项目类型的匹配，扶贫对象需求与扶贫项目适应性问题，不断提高扶贫资金产出效率、技术效率、规模效率。

（三）优化贫困人口参与和发展帮扶机制，注重发挥市场机制作用

1.优化贫困人口参与机制

2020年后，仍然面临一些需要解决的脱贫遗留问题。比如，对于地理环境险恶、生态环境脆弱、少数民族集聚的“三区三州”特困地区而言，近年来在财政、金融、项目重点投入，易地搬迁、生态扶贫等综合扶贫措施支持下，仍然难以解决扶贫脱贫“最后一公里”问题。这是由于这些地域传统经济社会因子难以嵌入现代市场伦理，造就了经济社会转型贫困问题，其贫困性状具有动态性、结构转型性和相对长期性特征［29］。

对此脱贫难题，需要从地方经济文化以及地理要素的特异性性状出发，反思现有贫困治理结构的不足，改变高强度、大投入、运动式扶贫工作机制，以经济、文化、地理等地域突出的制约因素为依托，化小扶贫区块，针对小区块具体致贫因素设计有效的扶贫攻关计划，借鉴国内外成功经验，以市场化、社会化、专业化的扶贫队伍为依托，建立贫困人口广泛参与、专业队伍精准服务、政策资源精准组合的贫困治理体系。

2.优化发展帮扶机制

2020年后，多数地区将面对扶贫减贫与乡村振兴融合发展的新任务，为此应创建新型行政帮扶机制。

（1）组织整合，优化功能。将各级扶贫办常设机构与乡村振兴办合署办公，根据扶贫脱贫任务转型及地方发展需要，进行扶贫脱贫与乡村振兴一体化发展规划和计划安排，同时将扶贫包村的全社会动员机制转变为事项菜单支持型、专业人才主导型、项目扶持及合作开发型等多样化帮扶机制，提升贫困人口情智水平，并以增量带存量，改善公共产品供给效率，增强贫困地区发展能力，提高政府扶贫资金的使用效率。

（2）促进特惠政策转向普惠政策，解决政策悬崖效应。对现有的产业扶贫、就业扶贫、移民扶贫、生态扶贫、社保兜底、健康扶贫、基础设施扶贫等政策绩效进行综合评估。同时在乡村振兴主题下，以一体化的地方规划，统筹解决产业发展、经济开发、扶贫脱贫问题。

3.注重发挥市场机制作用

中国扶贫资源强投入、低效率的根本原因在于，扶贫资源配置仍然主要是计划机制，扶贫资源管理仍然是政府行为。借鉴国内外经验，需要打破计划经济机制，最大限度地发挥市场机制作用。

为此，要从以下几个方面入手：①是建立扶贫资源有偿使用机制。激发贫困者内在活力，培养贫困农户市场主体意识，形成有效的监督和约束机制。②是强化综合治理，建立各利益相关者充分参与、合作共赢的机制。通过贫困村村民大会形式，决定扶贫资金或物资的使用方向，可以吸引城市工商资本领办创办农业经济实体，也可投资县域开发区或其他利益有保障的项目而享受发展红利。③是完善社会化的扶贫资金使用效率评估机制，从资金筹措、管理、考评、监督等全过程各环节进行综合评估，解决扶贫资金使用过程中存在的资金偏离目标、长期闲置滞留、投资项目效益不高、虚报政绩等问题。