谢耀州

摘要：文章基于临时用地管理与土地征用的特点，分析了临时用地管理与土地征用存在的问题，并提出了相应的解决对策，以保障土地资源的合理利用，减少各种土地使用纠纷。

关键词：临时用地管理;土地征用;存在问题;对策

中图分类号：U412.1+4A531864

0 引言

土地资源作为重要的资源，其在经济社会发展过程中发挥着重要的作用。当前，国家越来越重视土地问题，实施了一系列的土地改革，以实现土地资源的科学管理。各种基础设施建设、城市规划中，临时用地与土地征用方面，土地管理存在诸多的问题，影响了土地资源的有效利用。因此，各个地区要从自身的实际情况着手，积极解决其在临时用地管理与土地征用方面存在的各种问题，完善我国的土地使用与管理制度，保障临时用地与土地征用的规范化。

1 临时用地管理与土地征用的特点

临时用地主要是地上地下线路架设，地下工程建设时的短期用地需求，个人与单位在短时间内对他人的土地资源使用权加以占用与使用。在此过程中，占用单位与个人要以资金与实物补偿的方式，弥补拥有土地资源的个人或者单位的短期损失[1]。因此，从临时土地的实施来看，其具有目的性、占有性与合约性，必须要在国家相关部门的严格审批下进行，双方要在土地临时使用期间，积极履行其权利与义务。

土地征用是从国家层面而言的，主要是在国家发展过程中，为满足社会大众的生产生活需求，将集体土地转变为国有土地的一种土地使用手段。从土地征用的过程来看，其具有一定的强制性，属于政府与国家层面的行为，也同样需要在国家相关部门的审批与监督下进行，具有补偿性、权属转移性与公开性。

2 临时用地管理与土地征用现状

当前，随着经济全球化的深入推进，我国的政治经济环境发生了一定的变化。在土地问题上，虽然国家逐步出台了相应的法律法规，但还存在着一定的管理漏洞，一些特殊的情况并没有被纳入法律法规管理体系中，这就使得土地管理方面依旧存在诸多问题。

临时用地就是一种相对特殊的情况，其并没有被纳入法律法规中，这就使得在经济社会发展过程中，无法借助于法律法规来解决所涉及的临时用地问题，常常存在诸多矛盾。

从宏观上来看，我国的土地问题主要是用地管理与土地征用，因此，土地征用是国家相关部门土地管理方面的一个重要内容。土地征用方面所包含的细节内容相对较多，土地征用流程如图1所示。改革开放以后，我国逐步实施了多次土地改革，但是，其改革并没有彻底解决各种土地问题，土地管理制度不完善、征用困难，依旧是各个地区土地征用方面存在的普遍问题[2]。未来，国家还需要加大在临时用地管理与土地征用方面的投入，以保障土地资源的合理利用。

3 临时用地与土地征用的主要问题

3.1 含权界限不够清晰

改革开放以后，我国逐步进入了新的发展时期，尤其是土地权属方面，国家的土地使用权逐步被下放至个人与企业手中，这种土地权力的下放，使得企业与个人能够合理利用土地资源，创造更大的财富，推动经济社会的稳步发展。相比较而言，这种土地管理方式，突破了传统土地管理模式的局限性，实现了土地优化，对土地事业的长远发展具有重要的意义[3]。但是，这种土地权力的分配，仅仅是土地使用权的分配，土地所有权并没有发生根本性的变化，国家依旧是土地的最终掌控者。如果从国家与集体的角度来对土地所有权加以定义，其与从领土的角度定义国家土地所有权之间存在着矛盾，因此，土地权属界限不清晰，是临时用地与土地征用存在的突出问题。

3.2 法律衔接不够顺畅

在临时用地管理与土地征用方面，只有通过完善的法律法规约束，才能够保障土地使用流程的规范化。但是，我国缺乏对这方面的法律法规建设，相关的法律衔接不够顺畅，存在着较大的法律盲区，无法对临时用地与土地征用起到法律指导。在我国的很多地区，临时用地一直是一个法律盲区，法律难以為临时用地与土地征用提供保障，导致土地临时使用与征用方面存在着各种的纠纷。

3.3 临时使用与征用政策不完善，导致审查和监控难

与一般的土地使用相比，临时用地与土地征用过程具有时效性，因此，为保障土地资源能够得到最为有效的利用，相关部门在临时用地与土地征用过程中，必须要加强监督与管理。但是，由于我国在土地方面的临时使用与征用政策并不完善，加大了临时用地与土地征用监管，影响了土地临时使用与征用的时效性。以广西为例，其临时使用与征用政策的不完善主要体现在：（1）缺乏规范的土地使用与征用评估体系，对于非房屋部分，没有明确的补偿标准，相关的审查与监督人员无法在实际的工作中，进行临时用地与土地征用补偿的审核与评估;（2）审查与监督工具不尽完善。临时用地与土地征用中，虽然明确了各级审查部门，但是缺乏审查与监督工具，导致临时用地与土地征用管理中，矛盾频发[4]。

3.4 被临时使用与征用土地的合理补偿难题

临时用地与土地征用都具有一定的目的性，当事人要尽量配合国家有关部门的用地与征地需求，保障各项建设任务的顺利完成。但是，由于临时用地与土地征用，会损害原有土地使用者的权益，因此，必须要给予一定的赔偿，以保障土地使用与征地的效率，维护社会的和谐与稳定。从广西的临时用地与土地征用的现状来看，拆迁补偿的合理性不足，主要是由于一些被拆迁物存在着唯一性与不可替代性，其补偿标准难以制定。此外，在补偿标准的制定上，还需要充分考虑综合性的因素，比如，区域内的经济社会发展水平、物价与消费水平，这些因素的变动性，使得补偿标准的制定更为困难。如果在临时用地与征地补偿问题上没有达成一致，可能会诱发更为严重的纠纷。比如，以广西苍梧征地为例，在长洲水利枢纽工程的建设过程中，沧海湖人工湖项目征地涉及了林水村、恩义村、古凤村与都坎村，在征地处理问题上，工程建设方没有处理好村民的补偿与安置问题，导致在实际的施工过程中，很多村民阻碍施工，并与工程施工人员产生了冲突，造成了人员伤亡事故。政府在项目建设之初，确定的补偿金额是4.1万/亩，但是，在政府承诺的一定的时间内，政府的补偿金额没有发放到村民手中，且安置房没有落实，引起了很多村民的不满，引发大规模的冲突。因此，在临时用地与征地问题上，补偿安置的问题是难点，如果工程建设方无法及时安置村民，就会在项目建设中引发极为严重的冲突，不仅阻碍了工程项目的正常进行，也会造成一定的人员伤亡。在临时用地管理与土地征用问题的处理上，必须要做好补偿处理，解决临时用地与征地范围内村民的生活难题，满足其基本的生活需求，尽量避免在项目建设中因补偿不合理、安置不到位所引发的各种冲突。

3.5 随意扩大临时用地与土地征用的范围

在我国的相关法律法规中，对于临时用地与土地征用的范围有着详细的划分，但是，在一些地方的法律法规中，存在随意扩大临时用地与土地征用范围的情况。比如，在一些地方法律法规中，将采矿、以售卖为主的挖沙与采石、取土用地;养鱼池、塘等养殖用地;临时摊位、广告牌用地等都纳入了临时用地的范围内，加大了临时用地与土地征用管理的难度。广西临时用地范围主要包含了：（1）交通、水利、能源、管线、军事设施工程建设时的临时办公生活区、搅拌站、钢筋加工场、预制场、材料堆放场、施工便道等施工区域，以及地上地下管线架设与敷设时的临时用地;（2）工程建设选址、施工所需的工程区域内地质水文情况的勘察，探矿与采矿的临时土地;（3）抢险救灾项目中所包含的紧急性土地;（4）法律法规中明确规定的临时用地。临时用地与土地征用范围的扩大，使得在用地与征地管理上，其管理的对象进一步扩大，加大了管理难度。

4 临时用地管理与土地征用问题的解决对策4.1 进一步完善土地产权制度

要完全解决临时用地与土地征用方面存在的问题，国家要进一步完善土地产权制度。土地产权制度的完善，需要以当前的法律法规为基础，保障土地产权规定符合现实情况。首先，从法律层面上，进一步详细划分国家、政府与社会群体在法律权责，从个体角度对这些个体权利与义务加以科学划分。详细的权属划分，能够使得各个主体在土地问题上积极履行各自的权利与义务，发挥其在土地问题处理上的作用[5]。此外，土地产权制度的完善，避免了土地资源在个人手中集中，便于国家相关部门对土地使用的管理与监督，使土地作为一种公有资源，发挥其应有的作用。

4.2 构建完善的法律法规体系

近年来，随着建设项目的增多，临时用地与土地征用问题逐步引起了国家相关部门的重视，虽然国家逐步加大了在这方面的法律探索，但是，并没有制定出一套切实可行的法律法规制度，法律盲区与漏洞，严重影响了临时用地管理与土地征用的科学性。因此，未来我国法律法规建设需要加强实践性，积极解决临时用地与土地征用方面的问题，使得法律法规可以为土地临时使用与征用提供重要的法律支持，并保障这些法律法规的严格执行。国家相关部门要制定完善的法律法规体系，使得不同的部门能够在临时用地管理与土地征用中发挥各自的作用，实现协调与配合，满足土地使用的需求，避免临时用地与土地征用方面各种问题的出现[6]。

4.3 采取措施实现土地市场化

临时用地管理与土地征用中，要积极采取必要的处理措施，加快土地的市场化。各种土地市场化活动，都需要以土地的产权制度为基础，保障土地资源能够得到最为有效的利用。此外，土地市场化还需要突破传统国有土地与集体土地的产权限制，保障土地可以在一定的约束下，实现土地流转，发挥土地资源的最大价值，实现土地交易形态的转变，使得临时用地与土地征用成为土地价值创造的一种重要途径。

4.4 完善征地补偿制度，确定补偿数额

由于在临时用地与土地征用过程中，土地所处的区域位置等往往存在着较大的差异，这就使得在土地补偿问题上，必须要充分考虑土地的原有情况，保障土地补偿数额的合理性。通常情况下，临时用地与土地征用以后，其补偿要高于居民原有的生活水平，尤其是要保障弱势群体的基本权益。当前，我国很多地区的补偿制度，都是以土地的原有产值作为衡量标准，在一些农村地区，其补偿主要是以农业用地的价值来加以评估，这种评估体系下，补偿标准很低，难以满足居民正常的生活需求。因此，在土地评估体系的制定上，不仅要考虑农业用地价值，还需要考虑未来的土地收益与价值，尽量提高其补偿标准，避免在临时用地与土地征用过程中，由于补偿过低所引发的各种争端与纠纷，保障土地临时使用与征用的有序进行。以广西的长塘水库工程为例，该工程位于永福县永福镇柳江水系的一级支流上，工程建设的重要目的是要为周边人们的供水、灌溉、发电提供便捷。从本工程的建设来看，该水库工程的正常蓄水位接近200 m，为保障工程项目的顺利实施，其征地范围主要涉及了永福县与临桂区的百寿镇、龙江乡、永福镇与茶洞镇，涉及的行政村达到了13个，分别为东岸村、朝阳村、寿城社区、龙山村、西河村、兴隆村、双江村、仁合村、泡口村、银洞村、湾里村、四合村、三合村。长塘水库灌溉区域内的总面积达到了33.6亩，其规划范围主要是永福县内的永福镇、苏桥镇、广福乡、罗锦镇，临桂区內的两江镇、茶洞镇、临桂镇、四塘镇、会仙镇、六塘镇。因此，从整个工程区域所涉及的乡镇个数、行政村个数来看，其征地范围相对较大，涉及的征地补偿也较多，当征地范围划分以后，任何单位与个人，不得在征地范围内进行项目的实施、林木的种植。征地补偿标准如表1所示。

4.5 严格界定临时用地与土地征用的范围

在土地管理问题上，有关部门要以国家相关法律法规为前提，对临时用地与土地征用范围加以科学界定，只有这样，才能实现临时用地与土地征用的规范化管理。在原有的《土地管理法》中，明确规定了地上线路架设、地下线路敷设、地下工程建设属于临时用地范围，在地方性法律法规的制定中，应该以这些法律法规为基础，避免存在临时用地与土地征用范围的随意扩大现象，加大土地管理难度。临时用地与土地征用范围的扩大主要是指：重大工程项目建设时经由审批通过的临时工程用地;地质勘察工作中的临时选址用地;地上地下建设、通信与电气工程建设的土地使用;救灾需要的用地行为。

4.6 加强临时用地与土地征用的合同管理

在各种临时用地与土地征用的过程中，合同是用地、补偿的重要依据。在工程项目中，如果不存在土地临时占用与征用问题时，基本上不存在补偿行为。如果工程建设中，合同管理规定了涉及土地占用与征用的相关问题，明确规定了土地所有者与土地占用、征用者的权利与义务，既能够保障双方的利益，又能够解决用地、征地上的各种矛盾，对双方起到一定的约束作用，保障用地补偿问题的有效解决。

5 结语

当前，随着城市化的快速推进，各种基础设施建设项目逐步增多，为满足公众的生产生活需求，各种临时用地与土地征用逐步增多。因此，有关部门需要加强在这方面的管理，解决临时用地与土地征用方面的各种问题，保障各项建设工作的顺利推进，发挥土地资源应有的价值与作用，保障临时用地与土地征用管理的科学化。

参考文献：

[1]刁云艳.临时用地管理与土地征用存在的问题探微[J].时代农机，2018，45（7）：134.

[2]石 婷.临时用地管理与土地征用存在的问题研究[J].建材与装饰，2018（10）：193-194.

[3]刘迎秋.我国临时用地管理与土地征用存在的问题与分析[J].民营科技，2016（8）：112.

[4]李 乐，薛 剑，田振国，等.我国临时用地管理与土地征用存在的问题与分析[J].中国国土资源经济，2015，28（11）：31-35.

[5]曾文波.对加强临时用地管理工作的思考[J].南方国土资源，2019（3）：51-52.

[6]郑小刚，魏 静，邢梦罡，等.建设项目临时用地复垦实施现状、问题及建议——以河北省为例[J].中国工程咨询，2019（3）：88-91.

收稿日期：2020-04-09