张国磊 曹志立

一、问题的提出

如何在高度复杂化的动态环境中实施政策，并确保政策供给的有效性是公共行政关注的重点(Grantham，2002)，也是政策制定者亟待解决的难点。公共政策的制定过程包括了界定问题并提交给政府、政府提出并选择若干解决方案等环节，而且，通常情况下会受到各利益团体、多层级政府和司法部门、社会媒体等行动者的影响(保罗·A.萨巴蒂尔，2004)。在公共政策制定的过程中，政府既要吸纳外部民众意见来获取社会支持，也要征求所辖各层级部门意见来降低执行“中梗阻”(钱再见、金太军，2002)的可能性，以实现各主体利益均衡。公共政策的起草通常是由政府各部门人员负责，待文稿初步拟定之后走“发文流程”，并由部门“一把手”最终签发后逐级传递和执行。当出现联合发文时，则需要进行多部门协商和会同意见，以及这些部门领导“会签”后方可生效。因而，一项公共政策在向上请示或向下传达之前，通常需要由政策制定者向与之相关的决策者或执行者征求意见，以彰显政策制定的民主性和执行的高效性。正如“‘理性’的政府部门和官员在积极‘趋利’的同时，都会尽量采取‘避害’措施来减少各种风险约束和责任压力”(盛智明，2017)。

向不同部门征求意见是政策制定的必要过程，也是消解各项政策之间内在冲突的前提条件。在协商民主的基础上吸纳多部门意见，既可以将复杂化的“条块”利益关系进行重新分配(王慧军，2007)，也可以将各执行者的责任明晰化，以确保政策落实到位。……