王占坤，周以帖，李 款，曲广财，张 宇

(1.温州医科大学 体育科学学院，浙江 温州 325035；2.宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211；3.温州科技职业学院 公共教学部，浙江 温州 325000)

党和国家历来重视青少年体育，2007年中共中央国务院印发《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，要求举全社会之力利用5年时间改善青少年身体素质。2012年教育部等部门印发的《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》明确指出:当前青少年体质健康问题突出，进一步发展学校体育重要而紧迫，各级各部门要高度重视，将学生在校身体锻炼纳入重要议事日程，抓紧抓好。2016年国务院发布的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》提出把青少年健康和学校体育明确纳入地方政府的绩效考核指标。2016年国家体育总局发布的《青少年体育“十三五”规划》明确将增强青少年体质作为根本目标，将建立完善的青少年公共体育服务体系作为重点内容。2019年第12期的《柳叶刀·儿童与青少年健康》披露我国青少年体质近30年以来“滑坡”现象，青少年体质整体状况不容乐观，三分之一左右的儿童身高不达标，出现生长缓慢的现象，肥胖人数以每5年2%～5%的比例持续上升，慢性疾病年轻化现象明显，尤其是青少年近视问题居高不下,全国儿童青少年总体近视率为53.6%[1]。教育部等8部门联合印发的《综合防控儿童青少年近视实施方案》提出，到2023年力争实现全国儿童青少年总体近视率在2018年的基础上每年降低0.5个百分点以上。这些都亟待通过健全和完善青少年公共体育服务治理体系，以此推动青少年体育活动的全员、全程、全方位发展。

《世界儿童白皮书2019》显示，日本儿童的健康状况处于全球领先地位，死亡率、肥胖率以及体重不达标率等指标均处于低位，这些成就主要得益于日本青少年公共体育服务的有效治理。上个世纪80年代后，日本青少年体质与运动能力开始呈现持续下降的趋势，直到2005年逐渐扭转下滑趋势，日本政府通过颁布《体育振兴计划》(2000年)、《体育立国战略》(2010 年)、《体育基本法》(2011 年)、《体育基本计划(第一期)》(2012 年)、《体育基本计划(第二期)》(2017 年)等体育政策法规，实施青少年体育计划[2]等推动了日本青少年公共体育服务供给。然而，我国已有青少年体育方面的研究倾向于欧美等发达国家，忽视了曾在国家与社会关系上与中国存在相似性的邻国日本。鉴于此，在《体育强国建设纲要》《“健康中国2030”规划纲要》等政策的背景下，借鉴日本青少年公共体育服务治理经验，对加强我国青少年公共体育服务具有重要意义。

1 青少年公共体育服务治理概念界定

治理理论于20世纪90年代在西方发达国家兴起，但治理概念的界定比较宽泛和灵活。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中对治理概念的界定具有代表性和权威性，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3]。治理理论创始人詹姆斯·N.罗西瑙认为治理是调解相互竞争的利益之间的原则、规范、规则和决策程序[4]；鲍勃·杰索普(Jessop)认为治理是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动[5]。十八届三中全会首次出现社会治理一词，标志着从“管理”向“治理”理念的转变；十八届五中全会进一步提出“构建全民共建共享的社会治理格局”。在此基础上，十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，十九届四中全会更进一步提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。社会治理主要是指政府、社会组织、企事业单位、社区及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程[6]。青少年公共体育服务是社会治理的重要内容，笔者认为青少年公共体育服务治理主要是指政府、体育社会组织、企事业单位、社区及个人等诸行为者,通过建立边界清晰的合作伙伴关系，依法参与青少年公共体育服务的供给，满足青少年多元化体育需求的过程。

2 日本青少年公共体育服务治理经验

2.1 治理政策灵活精准

随着日本科技的突飞猛进，日本人生活方式发生了较大变化,青少年参与体育运动的机会减少，1985年以后日本儿童青少年的体质健康水平持续下滑[7]；另外，日本少子化和老龄化社会也带来劳动力不足等问题。针对以上问题，日本政府把提高青少年体质健康水平、倡导青少年体育运动作为国家体育政策的重要内容。为了遏制日本青少年体质持续下降的趋势，《体育振兴基本计划(2001—2011)》指出家庭、学校和社区共同努力养成儿童青少年的体育习惯和动机，使其更加积极地从事户外游戏和运动，从而扭转儿童体力加剧下降的趋势；2003年文部科学省开始实施“儿童青少年体力提高计划”；2011年《体育基本法》明确指出儿童青少年健康成长成为体育运动5大社会功能之一，目的是增强儿童青少年体质，在10年内恢复到历史最好水平；2017年文部省制定出台《体育基本计划(第2期)》提出扩大“体育参与人口”，推进体育跨界协作，致力于实现“1亿人口参与体育的社会”，优先发展学校体育，通过增加青少年的体育机会来确保运动习惯和提高体质健康水平[8]。为了促进青少年体质健康，东京都教育委员会于2009年7月成立了“儿童体力促进部”，旨在提高长期下降的儿童青少年体力,并分别于2010年、2013年和2016年发布了3个《综合性儿童基础体力提升计划》(総合的な子供の基礎体力向上方策)[9]。

日本体育政策具有5个特点：1)将体育融入生活。日本的《教育基本法》(1946)和《学校教育法》(1953)都主张体育生活教育，2018年9月制定的《提高体育实施率的行动计划》指出力争达到将体育运动融入生活的状态。2)重视青少年体能改善。以1964年东京奥运会为契机，日本发起以增强体能为目标的国民体育运动，颁布《体育运动振兴法》(1961)和《增强国民健康和体力对策》(1964)保障和推行“体能教育”，旨在增加学生必要的运动项目和一定的运动时间。3)注重青少年健康饮食教育。体育锻炼和健康饮食相结合是促进体质健康的必要措施，日本政府非常重视青少年营养健康供给的保障，颁布了《营养改善法》(1952)和《学校给食法》(1954)，并成立了日本学校给食会，保障了青少年的营养餐，立法确定学校统一配餐的经费支持和实施标准；1975年日本小学的配餐供给率即达到93%，而2012年日本中小学的给食实施率总计为94.1%，其中小学实施率为99.2%[10]。日本校园配餐制度实施的目的不仅让青少年吃得好，而且把这项制度作为对青少年的健康饮食教育。2005年日本政府制定《食育基本法》，为了推进该法，2005年起日本每5年推出一项《食育推进基本计划》，旨在通过地方、学校、幼儿园、家庭协同推进“食育教育”，指导青少年健康饮食，全面保障青少年健康[11]；同时，日本在市町村建立了三级卫生保健体系，出台了系列政策法规,如《健康日本21计划》(2000)、《健康父母和儿童21》(2001)、《健康日本21计划》(2003)、《健康增加法》(2003)和《学校保健安全法》(2008)等，这些政策与体育政策结合有效促进了青少年体质健康。4)注重体育教育的基础性。2010年实施了《活跃少年儿童计划》，进一步将年龄起点提前至幼儿时期，根据少年儿童运动能力、体力和身体控制能力弱等特点，开展加强少年儿童体育运动、饮食、医疗等全方位支持体系建设计划[12]。2012年出台了《日本幼儿锻炼指南》，旨在提高儿童体力和运动能力、促进社会适应性和认知的发展，创造参加各种体育活动的动机。5)强调青少年竞技体育的发展。日本取得2020年奥运会的举办权后，进一步明确了“奥运争先”的体育政策制定理念，并于2015年颁布《2020年奥运会运动员育成与强化计划》，促进日本形成了贯穿小学、中学、大学的“一贯制”选拔、培养、指导体系，构建了训练、饮食、信息、医疗等“一体化”的服务体系[13]。

2.2 治理主体多元协同

日本《体育基本法》第7条规定：中央政府、独立行政机构、地方政府、学校、体育团体、私营企业和其他关联方应相互配合，共同实现体育发展目标[14]。该法明确了政府和社会力量均为青少年体育的治理主体，在各自职责范围内发挥优势，相互协同，共同参与青少年体育公共服务的治理。2006 年《公共服务改革法》的实施，拓宽了各类社会组织参与公共服务治理的渠道和方式[15]，在青少年公共体育服务治理实践中形成了政府、社会组织和民间机构等多元主体共同参与治理结构。

2.2.1 各治理主体分工明确 日本政府在青少年公共体育服务中既不“缺位”也不“越位”，其主要角色是“掌舵者”，负责制定体育政策、体育计划，拟定推进青少年体育振兴的各项举措；而社会力量则在青少年社会体育活动和竞技体育中扮演主角，主要由体育社会组织和民间组织发挥着直接作用，政府起着援助作用。可见，政府和体育社会组织、民间组织在青少年公共体育服务中责权边界清晰、职责明确又彼此协同。作为公益财团法人的日本体育协会、奥林匹克委员会、日本青少年体育振兴协会、日本体育设施协会、日本休闲协会、日本体育联盟、全国高等学校体育联盟等非营利性的体育社会组织，具有独立性、高度自治性、主体性等特征。这些体育社会组织是青少年体育的重要治理主体，青少年体育管理的事务性工作主要由这些体育组织承担[16]。日本体育协会在青少年公共体育服务中发挥重要作用，如培养青少年体育精神、普及振兴终身运动、培育与扶持青少年体育组织(体育少年团、综合型社区体育俱乐部和学校体育联盟等)以及培训青少年体育指导员等职能[17]。日本青少年体育振兴协会旨在促进青少年体育运动的传播和发展，通过体育运动增强青少年的健康，提高身体素质。日本体育设施协会则通过加强日本的体育运动设施并促进其有效管理，为青少年体育参与提供了物质保障。青少年体育民间组织主要由财团、企业和私人企业主等自主发起，以体育企业、公司的性质进入市场，通过收费获得盈利，为青少年体育提供设施、活动、指导等各类服务。

2.2.2 各治理主体之间形成不同治理机制 1)政府、体育组织、民间机构等治理主体之间形成了“内外协同”的治理机制。政府通过经费援助和税收优惠政策鼓励不同主体积极参与到青少年公共体育服务中来，形成了“政府主导、社会协同”的治理格局。如日本体育协会作为与政府联系最紧密的体育组织，是政府购买服务的重要承接主体，每年都会承接文部省购买的社会体育指导员培训、举办体育赛事活动、组织青少年俱乐部以及承办体育节、开展体育交流与研讨等具体工作。2)政府部门不同层级间主要采取“上下协同”的治理机制。负责青少年体育的最高政府主管部门是文部省体育局，文部省专门成立了保健体育审议会，为加强青少年体育事务的管理，各个地方均设置教育委员会专门负责青少年公共体育服务问题。3)学校、体育社会组织、民间机构等主体之间跨组织协同。学校、体育社会组织、民间机构等主要通过加盟和联盟机制，整合资源，共同参与青少年公共体育服务供给。日本各级各类学校都有数量众多的体育社团，承担着为青少年提供体育活动的职能，为了更好地发展，获得更专业的支持和指导，各级各类体育社团分别加入全国性的小学体育联盟、初中体育联盟和高中体育联盟。这些联盟通过加盟日本体育协会，不仅为各组织提供竞赛参赛资格，还为各组织间纵向互动、实现资源共享提供可能。2019年日本初中体育联盟加盟学校数为10 266,学校加盟率达到99%,有199.38万中学生加入初中体育联盟，加盟率达到61.38%,其中男生加盟率为69.90%、女生为52.48%[18]。

2.3 治理理念“以人为本”

注重残疾青少年公共体育服务的均等化是“以人为本”治理理念的主要体现。内阁办公厅《 2018年残疾人白皮书》显示，日本残障儿童的数量大约为436万，弱智儿童数量为108万，智障儿童人数为392万，总共约940万。日本主要从3个方面加强对残疾青少年体育公共服务治理。

2.3.1 立法保障 《日本国宪法》(1947)第25条规定：全体国民都享有健康的权利。20世纪中叶，日本颁布了《身体残障者福祉法》(1949)、《智力残障者福祉法》(1960)、《精神保健及精神障碍者福祉法》(1950)等法律保障了残障儿童和青少年体育权利。《日本残疾人基本法》(1970)明确规定：所有残疾人都必须有机会作为社会成员参加社会、经济、文化、体育和其他活动。《残疾人基本法(修订)》(2004)第二十五条规定：国家和地区必须制定残疾人参与文化艺术活动、体育和娱乐所必需的法律和制度。此后，2004年颁布的《残疾人自立支援法》指出，进行必要的残疾人福利服务及其他支援的同时，谋求残疾人及残疾儿童的福利增进；2013将《残疾人自立支援法》(2004)更名为《残疾人全面支持法》(2013)；《发展性残疾支持法案》(2005)规定：建立适当的教育支持，并发展针对残疾儿童的学校教育支持系统。与青少年体育公共服务相关的法律具有以下特点：1)与时俱进性。1970年颁布的《日本残疾人基本法》每隔3～5年修订一次，根据时代发展需要，及时吸收国际国内先进的理念，如《残疾人基本法》2011 年的修订是结合2006年《联合国残疾人权利公约》的理念，进行补充和完善，以使日本的残疾人更容易生活[19]。2)法律的配套性。除了《残疾人基本法》外，还有配套齐全的专门法，如《体育基本法》(2011)。为了实施支持残疾人独立和社会参与的法律和制度，日本还配套制定了《残疾人基本计划》。3)系统性。以《日本国宪法》为框架法，《身体残障者福祉法》(1949)、《智力残障者福祉法》(1960)、《精神保健及精神障碍者福祉法》等3部法律作为支撑法，形成了稳固的青少年体育公共服务保障制度体系。

2.3.2 重视残疾人公共体育服务供给 2011年8月颁布的《体育基本法》规定：“必须根据残疾的类型和程度来促进体育运动，以使残疾人能够自愿和积极地参加体育运动。”专用体育设施是日本根据体育基本法宗旨精细化供给的体现，截至2019年2月，全国共有141个残疾人专用运动设施，可专门或优先用于残疾人的运动。在141个设施中，残疾人体育协会(JPSA)所属的残疾人体育中心的26个设施是枢纽设施，125个其他设施和52 844个公共体育设施作为卫星设施，并与该地区较近的儿童和残疾人士的现有社会资源(社区中心、福利设施、特殊需求学校、普通学校等)进行协作[20]。为了改善残疾儿童青少年的体育环境，专门为残疾人设计的优先体育设施与附近的公共体育设施交换信息，并在派遣体育指导员和举办体育课等业务中进行合作。筱川体育基金会(SSF)宣布了有关促进区域体育发展的4个主题：社区体育、儿童体育、体育设施和残疾人体育。此外，日本重视残疾青少年体育指导服务的供给。日本残疾人体育协会为了振兴残疾人体育，截至2019年2月，培养了26 038名经日本残疾人体育协会(JPSA)认证的体育教练。1993年日本残疾人运动协会建立了“公认残疾人体育指导员资格认定学校制度”，努力确保指导员的质量；到2012年全国有170所认定学校，从可取得的资格来看，有148所“初级”认定学校和22所“中级”认定学校[21]。

2.3.3 注重残疾人青少年体育氛围的营造 1993年11月第一次修订《残疾人基本法》时规定12月9日为“残疾人日”；2004年6月第二次修订的《残疾人基本法(修订)》第九条设立残疾人周，以加深公众对残疾人福利的认识和理解，并促进残疾人参与社会、经济、文化、体育和其他各个领域的活动。每年的12月3—9日定为“残疾人周”，通过对《残疾人基本法》的修订，“残疾人日”已扩展为“残疾人周”，在“残疾人日”和“残疾人周”期间，日本政府和社会各界都会举行关心支持残疾青少年体育的体验活动或残疾人运动会，宣传残疾人体育的重要性[22]。为了迎接残疾人周，日本政府从11月上旬就开始在全国各地的公共场所张贴宣传海报，内阁府、日本体育厅、日本体育协会开设了专门的网页介绍各地方政府准备的残疾人周举办的各种残疾青少年体育活动；同时，对在残疾人体育中作出较大贡献的人士进行表彰，举办残疾人体育论坛等。

2.4 注重体育场地设施供给

2.4.1 开展体育场地设施普查制度化 1969—2015年，日本共进行了9次体育场地设施普查，主要是对中小学校体育场地设施，大学、高等专科学校体育场地设施，公共体育场地设施，公司企业体育场地设施和民间体育场地设施等进行数量、面积、开放情况、体育设施指导员配置、抗震及照明情况的系统、科学的调查。从普查结果看，1985年日本体育设施数达到最高峰为24.11个/万人(表1)，日本体育场地设施整体上呈现先增后降的倒“U”型发展结构[23]。

表1 1969—2015日本各类管理主体体育场地设施数量情况Table 1 Number of sports venues and facilities of various management subjects in Japan from 1969 to 2015

2.4.2 促进体育场地设施供给政策的组合化 积极的政策组合能够提高政策的实施效果。2003年日本实施《地方自治法(修订)》促进公共体育设施管理中引入指定管理者制度，极大地改善了公共体育设施的运营和服务能力，提升了使用效率。2014年日本制订了《体育设施保险制度》，旨在为增加社会体育设施作出贡献，因体育设施而导致使用者受伤事故发生时，为设施所有者等应对法律上的损害赔偿责任所造成的损失而制定的保险制度。保险范围包括加入日本体育设施协会的会员体育设施、指定管理者管理的体育设施、学校开放中的体育设施。体育保险使设施所有者、指定管理者都可以放心开放体育设施。保险种类分为设施所有者(经理)的责任保险、体育意外事故赔偿保险、休闲和服务设施成本保险[24]。日本成立了体育设施协会致力于提高运动设施的事故预防意识、公共体育设施的指定管理者基本评估业务、培训和认证体育设施经理等。2015年4月文部科学省颁布了《延长学校设施预期寿命的指南》，为升级改造学校体育场地设施提供参照，促进了学校场地设施质量和安全性能的提升。在少子高龄化、体育设施老化、财政状况不佳的情况下，各地区所需的体育设施的数量和质量都会发生变化，很难提供安全体育设施，日本体育厅推进致力于持续提供安全的体育设施， 2018年3月制定了《体育设施库存优化指南》旨在持续提供安全的体育设施，以完善国民可以亲近体育的环境。此外，日本还制定了《体育设施建设方针》(1989)、《小学校设置基准》(2003)和《中学校设置基准》(2003)、《游泳池的安全标准指南》(2007)，规定了中小学体育场地设施建设标准和安全标准。

2.4.3 推进学校体育场地设施对外开放的法治化 学校体育设施是青少年体育锻炼的首选，其开放对青少年体育发展至关重要。2015年日本体育设施总数为191 356个，其中学校体育设施123 650个，占比为64.6%[25]。在提高体育设施的综合利用率方面，日本通过制定法律法规推进学校体育设施全面开放，早在1976 年出台的《推进学校体育设施开放事业法令》就规定了学校体育场地设施开放的责任主体、运营管理方式和资金来源渠道等，从法律层面保障了学校体育场地设施开放政策的推进。 《体育基本法》(2011)规定：在不影响正常教学情况下，学校必须努力将体育设施用于大众体育，同时政府给予专项补贴。中央政府和地方政府应采取必要措施，例如对有关学校的体育设施进行修复、安装照明设施等，提高其使用的便利性。《学校设施环境改善交付金纲要》(2011)明确规定要对学校体育场地设施的维修改造进行补助，大大提高了学校体育场地对外开放的积极性。在政策法规的推动下，日本很多体育俱乐部主要活动场所设在中小学，99%的公立学校均对外开放体育设施，在政府补贴充足的情况下，其中近50%体育场地设施完全免费开放[26]。

2.5 加大培育青少年体育社会组织

日本政府为通过《公益法人法》《一般法人法》《特定非营利活动促进法》等法规推动体育社会组织发展，促进其合法性，增大体育社会组织的发展空间。此外，日本还实施了宽严并济的登记许可制度、税收优惠政策等扶持体育社会组织运作与发展。不同的税收优惠政策适用于不同的体育社会组织，从而保证优惠政策实施的可行性，如公益型体育社会组织依法享有非课税待遇。通过制定和完善政策法规保障了日本体育社会组织的发展，在众多的为青少年提供公共体育服务的体育社会组织中，体育少年团和综合型社区体育俱乐部发挥了重要作用。日本2010年颁布的《体育立国战略》提出 “综合型社区体育俱乐部和体育少年团应加强合作为青少年参与校外体育活动提供支援，增加体育运动机会，成为青少年校外体育活动的组织保障”。日本逐渐建立以学校运动部、体育少年团和综合型社区体育俱乐部3种形式为主的青少年课外体育活动体系。

2.5.1 综合型社区体育俱乐部 培育综合型社区体育俱乐部是日本发展青少年体育的重点内容之一，日本主要通过4个措施促进综合型社区体育俱乐部的发展：1)政策推动综合型社区体育俱乐部建设。1995年文部科学省在全国5个县的市町村启动了为期3年的试点创建工作，《体育振兴基本计划》(2000)确定了俱乐部发展的具体目标，即在2010年前，每个市区町村至少要培育1个综合型社区体育俱乐部。2002日本体育协会受委托在全国推广和培育综合型社区体育俱乐部。 随后，综合型社区体育俱乐部快速发展，到2018年日本建成了3 599 个综合型社区体育俱乐部，市町村的建成率达到81.3%[27]。2)多元化资助。综合型社区体育俱乐部发展资金主要来源于日本足彩公益金、经营收入、会费、捐款、指定管理者委托费等。此外，还设立政府专项扶持资金用于综合型俱乐部的创建、活动以及管理等各类开支。同时，日本还积极鼓励综合型俱乐部取得法人资格，将综合型俱乐部指定为公共体育设施的管理者等，试图解决场地设施管理以及资金筹备问题等。3)灵活提供多样化的公共体育服务。综合型社区体育俱乐部提供多样化的服务，既能满足青少年体育健康和娱乐需求，也能满足青少年竞技水平提高的需求，各种体育基础的青少年都可以加入。同时，许多体育明星在条件好的综合型社区体育俱乐部中担任体育指导员，提高了俱乐部的体育服务质量和吸引力。4)导入了指定管理者制度。在综合型社区体育俱乐部的运营管理方面，引入了指定管理者制度，大大提高了俱乐部青少年公共体育服务的能力和质量，有效应对了青少年多样化的体育需求。

2.5.2 体育少年团 体育少年团是1964年东京奥运会的遗产。1962年，日本体育协会创立了体育少年团，与学校体育相互协调，目的是通过与学校体育合作增加青少年体育参与，引导青少年正确认识奥林匹克运动，通过体育促进青少年的健康成长。为了促进体育少年团规范化发展，日本出台了《体育少年团准则》(1962 年)、《体育少年团育成及注册规程》(1962 年)、《日本体育少年团指导要纲》(1965 年)、《体育少年团注册规程》(1966 年)、《日本体育少年团指导者协会规程》(1966 年)、《日本体育少年团指导制度》(1976 年)、《体育少年团指导者认定规程》(1977 年)、《日本体育少年团设置规程》(1984 年)、《日本体育少年团注册规程施行细则》(1986 年)[28]等规章制度，对体育少年团注册、管理、运营及体育少年团指导员培训和资格认定等做了相应要求和指导。经过半个多世纪的发展，2018年全国有31 863个青少年体育少年团，登记团数前3名的都道府县是北海道1 963个、琦玉县1 613个、茨城县1 325个，团员数为67.45万人，是日本最大的青少年体育团体[29]。同时，为了提高体育少年团指导质量，弥补指导员的不足，日本体育协会注重体育少年团骨干的培养，成立了少年骨干学校和青年骨干学校，目前培养了3 000多名骨干。

2.6 注重建设青少年体育指导队伍

日本在青少年体育指导员队伍建设方面积累了丰富经验：1)分门别类培养体育指导员。日本体育指导员按性质可以分为基础的体育指导者资格、竞技类体育指导者资格(6类)、健身体育指导者资格(2类)、运动医生资格(2类)、体育俱乐部管理者资格(2类)等，按人群又可以分为幼儿体育指导员、少年体育指导员、老年人体育指导员和残疾人体育指导员。不仅有分类而且有分级，每类体育指导员又分为初级、中级、高级等级别，这样全面的分类使得指导员的指导工作具有更强的针对性和有效性。2)体育指导员培养的制度化。1985年日本制定了《残疾人体育指导员制度》，旨在为残疾学生提供体育教学、课外活动和体育比赛的指导服务[22]。到2014年培养残疾人体育指导员(初级、中级、高级)21 590人[30]。1987年日本出台了《社会体育指导者知识和技能审查项目认定规程》，该项制度的推出加强了体育指导员培养的力度，1992年增加了关于娱乐指导者和少年体育指导者。2006年被《体育指导员培养制度》取代，新制度包括体育指导员的类别、级别、培训课程、考核标准、评比表彰等，实施以来体育指导员注册人数始终保持上升趋势。日本体育指导员制度实施30多年来，截至2019年10月，各级各类体育指导员达到580 096人，在日本体育协会登记的体育指导员人数已达186 020名；其中获得初级资格的指导员有394 006人，占全体指导员总数的67.92%[31]。3)社会体育指导员的志愿性。日本体育指导员主要以志愿者的身份参与到综合型社区体育俱乐部、体育少年团和其他体育社会组织中进行指导，这类体育指导员有稳定的职业，不拿报酬，利用业余时间参与体育志愿服务，比例约为90%。为了鼓励更多的志愿者参与到社区体育俱乐部当中，日本政府先后出台了《体育功劳奖制度》《社会体育优秀团体表彰制度》等，对社区体育作出贡献的体育指导员给予一定的表彰和奖励[32]。4)重视儿童青少年体育指导员的培养。日本制定的《幼儿体育指导员资格制度》保障了幼儿体育指导员的高质量发展。日本大规模地培养青少年体育指导员，2018年体育少年团注册的体育指导员数是189 809名，每个团队的指导者为全国平均5.9名，每个指导者指导的团员数平均为3.55名。注册的指导者的男女比例为男性161 814名(占整体的85.3%)、女性27 995名(占整体的14.7%)[33]。

3 启示

3.1 制定和完善青少年公共体育服务治理的政策法规

近几年是我国青少年公共体育服务政策发展快速时期，但是由于我国青少年公共体育服务起步晚，目前仍处于探索阶段，在一定程度上存在相关法律法规缺失、相关政策制度不健全、不完善等问题。如青少年公共体育服务缺乏有效的法律保障，青少年公共体育服务标准缺失，青少年公共体育服务监督机制不完善等。

借鉴日本的先进经验，采取如下措施：1)提高青少年公共体育服务的法治水平。尽快制定《青少年体质健康促进法》《青少年体育促进条例》等法律法规, 形成治理主体权责明晰，服务内容与标准具体，考评、激励和监督机制科学的法治框架，推进青少年公共体育服务体系建设、管理和发展有法可依。2)保持青少年公共体育服务政策法规的动态性。根据青少年体育发展的经济、社会环境的变化，定期开展政策法规的调研修订工作，把政策法规与满足青少年新时代体育需求紧密结合。3)建立青少年公共体育服务政策法规体系。青少年体育公共服务政策法规既要与国家体育发展战略、规划、行动计划、方案等政策目标一致，又要与健康、教育等政策深度融合并建立体育、教育、健康等政策的协调机制，建立完善的青少年公共体育服务政策法规体系。

3.2 构建政社协同的青少年公共体育服务治理格局

日本各级政府和体育协会、体育俱乐部等非政府组织之间在青少年公共体育服务中权责分明。政府注重与非政府组织间建立协同治理模式，推动青少年公共体育服务的社会化发展，充分发挥市场、社会以及民众的优势，坚持效率优先、需求至上的原则，形成全社会共同参与的青少年公共体育服务治理格局。

当前，我国正处于政府转型的关键时期，党的十九届四中全会将国家治理现代化作为今后重要工作，体育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。具体到青少年公共体育服务治理现代化，就是要转变政府职能，消除政府“重管理、轻服务”的管理弊端和政府部门既是“掌舵者”又是“划桨者”的身份，建构政府主导多方参与的青少年公共体育服务治理格局。1)管办分离，形成多元主体协同共治的格局。以现代治理理念为指导，通过购买服务、合同外包、特许经营、相应补助的方式与非政府组织之间建立合作伙伴关系，动员社会力量积极参与青少年公共体育服务，形成整体性治理格局。2)加快推进体育协会实体化改革，增强其独立性和自治能力。各级体育协会和俱乐部是青少年公共体育服务的重要供给主体，通过实体化改革，厘清政府和体育社会组织的边界，激发体育社会组织的活力，发挥其独特优势，弥补青少年公共体育服务供给中政府和市场失灵，形成非政府组织参与青少年公共体育服务的示范推广效应，带动更多的非政府组织参与进来。

3.3 关注残疾青少年，形成“以人为本”的治理理念

当前，我国残疾青少年公共体育服务中还存在如下问题：1)残疾青少年体育参与的社会环境有待改善。无障碍设施是残疾青少年共享公共体育服务的“重要工具”，然而，我国无障碍设施普及和管理上均存在诸多问题。2017年中国消费者协会和中国残疾人联合会的百城调研数据显示，国内无障碍设施整体普及率为40.6%，处于较低水准；此外，还存在部分无障碍设施被占用、维护不到位、设计存在问题等情况[34]。2)残疾青少年体育法规制度不健全。残疾人法律法规文件中有关青少年公共体育服务的内容较为笼统，可操作性不强，而体育法律法规中关于残疾人青少年体育的规定较为分散，无法形成完整的法律法规保障体系。3)残疾青少年公共体育服务社会支持体系不健全。当前，政府是残疾青少年公共体育服务的主力，社会力量参与积极性不高，政府、社会组织、社区、家庭和个人尚未形成协同效应，降低了残疾青少年公共体育服务供给的数量和质量。

基于我国残疾青少年公共体育服务的基本现状，可以尝试从如下几个方面着手：1)建设有利于残疾青少年体育参与的社会环境。首先，加大无障碍设施建设。各地在建设体育场地设施、休闲公园、规划户外活动营地时，严格按照《无障碍环境建设条例》(2012)的要求执行，各级学校，尤其是特殊教育学校的无障碍设施建设情况，应列入校园建设考核指标体系中。其次，加大宣传力度。在每年“全国助残日”“残疾人健身周”“全国特奥日” “志愿助残阳光行动”“国际残疾人日”“全国残疾人文化周”“全民健身日”等节日，因地制宜组织开展残疾青少年体育活动、特奥融合活动等，大力支持残疾青少年参与“青少年体育活动促进计划”和“青少年阳光体育大会”等青少年体育示范活动，营造“全民共建共享”的体育参与社会氛围，唤醒民众对残疾人体育权利的重视。2)加强残疾青少年体育法规制度建设。通过残疾青少年体育的专门立法，完善参加青少年公共体育服务的制度建设，推进社会伦理道德制度建设，建立残疾青少年社会指导员制度等，形成完备保障青少年公共体育服务的法规政策体系；同时，推进普及与提高相结合的青少年公共服务机制，满足残疾青少年体育参与的一般需要和特殊需要。3)构建残疾青少年体育参与的社会支持体系。鼓励和支持社会力量参与残疾人公共体育服务供给，整合多方社会资源，形成以政府和残疾人公益组织为主导的正式支持，以社区为主导的“准正式支持”，以体育社工、社会体育指导员和社区体育俱乐部提供的专业技术性支持以及个人网络支持等，共同形成残疾人公共体育服务社会支持体系。

3.4 建立多元化的青少年公共体育服务体系

我国的青少年公共体育服务仍存在如下问题：数量不足，难以满足青少年体育锻炼的需要；种类不多，难以照顾到不同青少年群体尤其是残疾人群体的身体锻炼需求；学校体育场地开放度不够，导致体育场地、体育设施闲置时间多，对外利用率低，青少年身体锻炼受限；服务模式单一，我国青少年公共体育服务基本上还停在提供公共体育服务设施阶段，社区体育俱乐部、体育指导员服务等尚未发展起来，服务呈现单一、低端的现状。

日本青少年公共体育服务网络给我国青少年公共体育服务的启示：1)加大体育场地设施的供给，提高管理水平。通过建立制度和制定政策法规促进体育场地设施建设投入，盘活现有体育场地设施，提高其利用率，加大学校体育场地设施向社会开放政策的执行力度，保障青少年体育场地设施的供给数量和质量。2)加大体育社会组织的培育力度。体育社会组织专业性强、弹性大，注重争取多方资源，在满足青少年多元化体育需求方面具有独特优势，因此，在《体育法》修订中，要确立体育社会组织的治理主体地位和法人资格，制定宽严并济的登记许可制度和税收优惠政策，扶持体育社会组织运作与发展，促进其成为独立的治理主体并不断提高自治能力。3)加强青少年体育指导员队伍建设。通过建立科学的青少年体育指导员培养制度，分级分类培养，提高体育指导员的专业水平；同时，制定青少年体育指导员的奖惩政策，表彰优秀体育指导员，对没有达到考核标准的指导员取消其资格，为青少年获得高质量体育指导服务提供可能。

4 结语

日本在青少年公共体育服务领域加强了治理，促进国家和社会力量协同参与到青少年公共体育服务的供给，推动了政府职能的转变，提升了政府公共体育服务的能力，通过制定完善的治理政策法规保障了青少年公共体育服务的供给水平，在“以人为本”治理理念的指导下，残疾青少年公共体育服务包容性发展，以及科学的体育场地设施、体育社会组织和青少年体育指导员等的发展模式，使日本青少年享受到高质量的公共体育服务，促进了体育锻炼习惯的养成。十八大以来，我国社会各个领域都在加快推进治理体系和治理能力现代化，在努力实现“体育强国”和“健康中国”战略目标的背景下，我国青少年公共体育服务治理必须要确立清晰的目标，构建“党委、政府、市场、社会、公众”等多元主体协同参与的治理格局、制定和完善政策法规、树立均等化的治理理念、加强体育场地设施、体育社会组织和体育指导员队伍建设，这些治理举措是今后推动我国青少年公共体育服务高质量发展的关键所在。