政策工具视角下的突发公共事件心理援助政策分析

2020-12-17王胜男尹训宝贾绪计王艳郁吕军城孙宏伟

医学与社会 2020年12期

王胜男，尹训宝，贾绪计，王艳郁，吕军城，孙宏伟

1潍坊医学院心理学院，山东潍坊,261053；2潍坊医学院公共卫生学院，山东潍坊,261053；3 天津师范大学心理与行为研究院,天津, 300387

突发公共事件不仅冲击个体的心身健康，更影响家庭稳定、组织发展和社会和谐，因此心理援助已成为应急救援体系的重要组成部分[1]。在各类突发公共事件日益频发且日益复杂化的当下，未雨绸缪，将心理援助纳入社会治理框架，与其他力量协同发挥应急管理的功能，是政府高效应对突发公共事件的必然选择。政策体现政府意志，政策有广义与狭义之分[2]，本研究基于狭义的概念，以国务院组成部门及直属机构发布的正式文件为研究对象，对我国现阶段突发公共事件心理援助(以下简称“心理援助”)相关政策文件进行梳理分析，以期为优化政策配置、提高应对突发公共事件的能力和效率提供参考。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

检索中央人民政府网站和国家应急管理部、国家卫生健康委员会等23个国家部委网站文件，对相关政策文件进行筛选。①纳入标准：发文单位为国务院和国务院组成部门及直属机构，信息公开方式为主动公开；文件涉及突发公共事件心理援助(或心理危机干预)相关内容。②排除标准：《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》(国发〔2015〕68号、国发〔2016〕38号)等宣布失效的文件；新修订的文件中宣布之前版本废止的文件；以“心理服务”、“心理疏导”、“心理支持”、“危机干预”等更宽泛的措辞形式进行表述的文件。检索时间截至2020年3月18日，最终纳入政策文件46份。见表1。

表1 纳入分析的部分政策文件(n=46)

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分类。为了解目前政策对心理援助全过程的覆盖情况，设置管理过程维度(X维度)。借鉴应急管理的“三阶段论”思路，从政策条文所关注的心理援助出发，将心理援助政策划分为预防准备、应急响应、恢复重建3类。

根据政策工具对政策目标的作用方式，Rothwell和Zegveld将政策工具分为供给型、环境型和需求型3类(Y维度)。本研究基于此种分类，参考相关研究者对每种类别的定义方式[3-4]，结合心理援助领域的工作特点和政策特点，对我国心理援助的具体政策工具进行归纳。供给型政策工具聚焦于心理援助发展所需要素(如人力、技术、资金等)。环境型政策工具为心理援助的发展营造良好的外部政策环境。需求型政策工具体现为对心理援助的拉动力，尽可能减少开展心理援助工作时可能遇到的障碍，释放需求。

基于上述X维度和Y维度，形成心理援助政策的二维分析框架。见表2。

表2 3类不同作用方式政策工具的界定

1.2.2 政策工具的识别与归纳。对纳入研究的46份政策文件进行信息提取和编码，共完成86项政策条文的编码。编码结束后，对各项政策条文所用政策工具进行归类和频数统计，然后运用Excel 2010完成统计分析。

2 结果

2.1 政策文本的基本情况

纳入分析的46份政策文件中，文本类型包括规划(9份)、预案(8份)、意见(7份)、通知(4份)、标准(3份)、方案(3份)、原则(3份)、指南(3份)、规范(2份)、计划(2份)、大纲(1份)、条例(1份)，其中以“规划”、“预案”、“意见”形式出现的政策文本较多，占总数的52.17%。

从发文机关来看，46份政策文件分别来自6个国家机构，其中21份是国家卫生管理部门(卫健委或原卫计委、原卫生部)独立或牵头发布的，占45.65%；另有国务院发布16份，占34.78%；教育部3份、人力资源和社会保障部1份、交通运输部3份、国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制2份。

从发文时间来看，46份政策文件的时间跨度为2004-2020年，其中2016年(“十三五”规划的开局之年)发布8份，居于首位；其次为2008年，共发布7份。

从发文关注的突发公共事件性质来看， 46份政策文件中基于自然灾害背景的政策文件最多(17份，36.96%)，其次为未特指的突发公共事件(12份，26.09%)。还有基于公共卫生事件背景的政策文件5份(10.87%)，基于事故灾难的政策文件1份(2.17%)。另外，有11份政策文件(23.91%)的着眼点并非应急管理，但其中涉及突发公共事件心理援助的相关内容。

2.2 政策工具应用情况

对纳入分析的86项条文进行归类和频数统计。从管理过程维度来看，聚焦于心理援助应急响应阶段的条文居于首位，占41.86%；从作用方式维度来看，环境性政策最多，占48.84%。见表3。

首先，供给型政策工具中的“技术标准”是使用最多的，而且超过一半的技术标准聚焦于“应急响应阶段”；心理援助相关配套服务则是最少的。从应急管理要素的角度对供给型政策进行进一步细分，发现其关注点主要是人员(50.00%，13/26)和技术(46.15%，12/26)。

表3 86项政策条文的频数

其次，环境型政策工具中，“预案管理”、“目标规划”、“行业规范”均使用较多，其中预案管理是应用最多的环境型政策工具，且预案内容大多聚焦于应急响应阶段。相对而言，“监管评价”在环境型政策中占比最低。

第三，需求型政策工具中，“组织协同”是使用最多的，主要聚焦于心理援助应急响应和恢复重建阶段的组织协同；“项目试点”和“科普宣传”则使用较少。

3 讨论

3.1 突发公共事件心理援助的价值

心理援助指运用心理学的相关理论和方法，对危机中的个体或群体施加及时有效的影响，从而帮助其恢复心理平衡、安全度过危机[5]。与日常的心理援助相比，突发公共事件心理援助的工作条件、工作对象均更为复杂，对心理援助工作者以及外在的支持环境都提出了更高的要求。

考虑到突发公共事件的危害性、突发性、多发性，以及异常心理行为在各种连锁危机发生、演变中所起的作用，心理援助已日益成为政府应急管理不可或缺的手段之一。目前我国有4部法律涉及突发公共事件相关心理援助的陈述，分别是《中华人民共和国精神卫生法》第十四条、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第十九条、《中华人民共和国反恐怖主义法》第六十五条、《中华人民共和国防震减灾法》第七十三条，从法律上确认了心理援助在突发公共事件救援体系中的地位。

政策工具的设计、选择和应用状况是公共危机治理的关键变量[6]。国家陆续出台46份心理援助相关政策文件，从规划、预案、意见到标准、原则、指南，目的，在于满足群众对心理援助的现实和潜在需求，全面提高应急工作的效果。

3.2 心理援助政策总体规划性和系统性有待提升

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》(国办发〔2017〕2号)、《国家自然灾害救助应急预案》(国办函〔2016〕25号)等均提出，突发公共事件心理援助工作由卫健部门牵头。46份政策文件中，有21份(45.65%)出自卫健部门，体现出我国应急管理对“大卫生、大健康”理念的践行。然而，由于心理援助在援助时间、援助对象、援助方式、人员队伍组成、效果显现等方面均与传统意义上的医学救援存在较大差异，一定程度上造成了心理援助在应急管理中的相对边缘化，这在心理援助相关政策中也有所体现。

一方面，缺乏心理援助事业发展规划。46份政策文件中聚焦于心理援助的专项政策仅有5份；其余则均散布于突发公共事件应急、医学救援或更宏观的工作规划中。而且，5份文件中有4份是应急性政策，为应急期的心理援助服务提供技术指导，分别基于2008年汶川地震(《灾后不同人群心理卫生服务技术指导原则》、《紧急心理危机干预指导原则》)和基于2019年新型冠状病毒肺炎(《新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则》、《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间心理援助热线工作指南》)两起事件；另外1份是面向汶川地震灾区加强灾后心理援助工作的通知(卫办疾控函〔2010〕343号)，也具有一定的时空局限性。换言之，46份政策文件中，没有1份是立足心理援助事业长期发展的政策，这与心理援助的应急价值是不相符的。

另一方面，政策条文的系统性有待提升。2008年以后，心理援助成为我国应急医疗救援体系建设的工作重点[7]。国家卫生管理部门一般从心理援助预防精神疾病的角度出发，将心理援助作为医学救援或卫生应急的组成部分，鼓励或者号召开展心理援助。然而，具体到心理援助工作者的培训组织、所需资源的配置以及服务能力、服务质量的评估等政策实施问题，涉及相对较少，且彼此之间的衔接性有待加强。类似的，教育部、交通部等也出台了相关政策，大多提及心理援助的必要性，但缺乏相关质量保障措施。

3.3 心理援助政策大多聚焦应急阶段，应完善预防和重建阶段政策

从管理过程维度来看，应急响应阶段的政策工具占41.86%，说明心理援助在应急期的重要性得到认可。然而，心理援助是一项长期工作，在应急管理的不同阶段有不同的侧重点和方法。以突发公共卫生事件为例，预防准备阶段宜注重对社会心态的收集与识别、风险研判和预警，加强对心理援助的宣教，提高民众的风险意识和预防意识，以及人才队伍、科学研究等方面的储备；应急响应阶段的主要任务是针对不同地区、不同阶段、不同人群开展相应工作[8]，这也是心理援助最广为人知的阶段；恢复重建阶段则宜依托社区、学校或心理援助工作站等，跟进相关群体的心理重建，以及基于地域或人群的污名化、疫情防控常态化对社会心态的引导等。

重治轻防、重事中干预轻事后康复是制约心理援助发展的重要问题。近年来，一直有研究者呼吁建立完整的心理援助体系，但该问题并未得到实质性解决，缺乏相关政策支持是其中的重要原因。因此，从管理过程维度来看，关注心理援助的预防和重建阶段宜成为未来政策设置和调整的着力点。

3.4 政策工具的比例和结构有待优化

从作用方式维度来看，环境型政策工具应用最多(48.84%)，尤其是预案管理、目标规划和行业规范。这在一定程度上说明心理援助目前尚处于发展的初级阶段，需通过出台政策推动相关行业对其价值的认可。然而，心理援助政策中，上述3种类型工具的表述往往偏于概括，多强调心理援助的必要性，缺乏细节支撑，造成其实效性不强。此外，监管评价类政策工具亟需加强，以期为心理援助事业的良性发展营造氛围。

供给型政策占比为30.23%。相比其他政策目标，心理援助的供给型政策中未涉及基础设施建设、资金投入，但实际上财务、物资的管理是心理援助组织管理的重要内容[9]。供给型政策中应用最多的是技术标准，对于规范心理援助工作、满足紧急的现实需求发挥了重要作用，但技术标准相关政策文件存在以下两个问题：一是大多属于应急性政策，对事前预防和事后恢复的重视程度不足；二是对心理援助的对象群体相对局限且缺乏细分，例如突发公共卫生事件背景下不同疫情风险等级地区的人群，或者不同角色的人群(如一般民众、被隔离群体、失业群体、学生等)，心理援助的侧重点可能有所不同，因此技术标准的种类还需进一步完善。教育培训对于解决人才队伍建设这一困扰心理援助发展的瓶颈问题发挥了重要作用，然而，一方面，除了具体专业技术的传授，现有政策条文中人才发展规划与培养体系相关内容付之阙如；另一方面，除了培训专业技术人才作为心理援助具体的执行者，还需要关注对心理援助应急管理人才的培养[10-11]。此外，供给型政策中关于心理援助的发展指导和配套服务较为薄弱，这与环境性政策中对预案管理、目标规划和行业规范的侧重构成矛盾，制约了环境性政策的激励作用。

需求型政策占比为20.93%。与其他政策目标不同，心理援助的需求型政策中未涉及服务外包、价格补贴、政府采购等具有直接导向性的政策。目前组织协同类政策工具的数量占绝对优势，有助于依靠行政力量拉动心理援助的发展，但对于组织协同类政策工具来说，如果相关部门对心理援助不重视，就可能造成政策执行过程中的问题。此外，项目试点和科普宣传的低水平应用限制了心理援助的探索和推广，应引起政策制定者的关注。

4 建议

4.1 强化“大卫生、大健康”理念

鉴于突发公共事件心理援助工作由卫健部门牵头，应着力提高卫健部门对心理援助应急价值的认识，这是制定高价值政策的前提。建议通过沟通机制建设推动“大卫生、大健康”理念的内化：一是加强与心理援助需求方的沟通，让他们真正感受到心理援助的实践价值；二是加强与心理援助提供方的沟通，了解其对政策的理解和期待。通过建立心理援助利益相关者之间的沟通机制，破除沟通壁垒，不仅有助于促进政策制定者的“大卫生、大健康”理念的形成，提升心理援助政策的质量，同时也有助于心理援助需求方和提供方了解政策意图，充分利用政策条件，提升心理援助的效果。

4.2 制定突发公共事件心理援助事业发展规划

推进心理援助是对“十九大”提出的“加强社会心理服务体系建设”的积极回应，是促进民众心理健康和培育积极社会心态的重要途径。建议从战略高度看待心理援助，制定突发公共事件心理援助事业发展规划，优化心理援助发展的顶层设计，向心理援助利益相关者展示心理援助诸领域的推进顺序，呈现各种具体任务的不同地位和作用，由此揭示我国心理援助事业发展的路径，为心理援助事业的稳步推进提供指引。

4.3 健全政策工具体系，完善政策工具结构

在立足长远发展的基础上，面对推进心理援助发展过程中的各种挑战，还需不断进行探索和调试。基于我国心理援助发展现状，深入分析相关影响因素、问题根源和作用机制，对政策工具体系和结构进行合理布局，优化政策工具的选择和应用，提高政策工具与现阶段心理援助发展需求的契合度。应注意4个平衡：一是长远规划与近期应对的平衡，实现宏观框架与具体措施的衔接；二是各类突发公共事件之间的平衡，根据事件类别有针对性地制定相关政策；三是心理援助不同阶段的平衡，避免重治轻防、重干预轻康复的现象；四是环境型、供给型、需求型政策工具之间的平衡，增强政策之间的协作性，发挥最大合力。