孟 阳

(河南工程学院 人文政法学院，河南 郑州 451191)

韩国危机管理开始于20世纪60年代，最初主要是针对台风、洪水及火灾等自然灾害的管理。

1961年韩国政府在国土建设厅设立水害修复办公室负责南源和荣州地区的水灾，可以看作灾难管理的开始。1963年韩国设立建设部水资源局防灾课。1967年韩国制定了《风水害对策法》，标志着韩国自然灾害法律体系的建立。1991年，自然灾害应对业务由建设部移交给内务部，并设立中央灾害对策本部。另外，1958年韩国制定了《消防法》，消防业务由当时的内务部(1)韩国内务部于1948年成立，当时分为内务部和总务处，1998年将内务部和总务处合并为行政自治部，2008年变更为行政安全部，2013年变更为安全行政部，2014年11月将人事处和安全处分离出去，重新变更为行政自治部，2017年和国民安全处进行统合，变更为行政安全部。本研究在介绍各个时期时按照当时的机构名称进行分析。治安局负责，1975年韩国制定了《民防卫基本法》，此后消防业务转由新设立的民防卫本部负责。[1]

1990年以后，随着韩国工业化及城市化程度的加大，发生了诸如圣水大桥坍塌事故等一系列大型灾难，人为灾难逐渐引起政府的重视。1995年7月，韩国政府制定了《灾难管理法》，专门解决大型人为灾难发生时的管理问题。

1995年7月《灾难管理法》制定以后，韩国的危机管理逐渐形成体系。因此，本研究对于韩国危机管理体系的探讨从1995年7月开始，并将韩国的危机管理体系划分为三个阶段：第一阶段是1995年2月至2004年5月，为分散型危机管理体系时期；第二阶段是2004年6月至2014年10月，为消防防灾厅时期；第三阶段是2014年11月至今，为国民安全处和灾难安全管理本部时期。本研究将从韩国危机管理组织和危机管理法律两个方面分析三个阶段危机管理体系的发展变化，探寻其对于中国危机管理体系的发展可以借鉴的地方。

一、1995年7月至2004年5月：分散型危机管理体系时期

这一时期，韩国的应急管理分别在自然灾害、人为灾难(2)这一时期，韩国将台风、洪水、海啸、暴雪、干旱等自然灾害称为“灾害”，将火灾、爆炸、交通事故、环境污染等人为灾难称为“灾难”。及民防等三个领域进行，属于一种分散型的危机管理体系，《自然灾害对策法》《灾难管理法》《民防卫基本法》等三部法律构成了其法律基础。根据相关法律成立了相应的危机管理组织，并且在行政组织体系中成立了民防卫灾难统制本部。

(一)危机管理组织

这一时期，韩国的危机管理组织可以分为两大类。第一类是在行政组织体系内部建立的危机管理组织，即以民防卫灾难统制本部为中心运行的组织体系。第二类是以韩国相关危机管理法律规定的组织为中心运行的组织体系，如根据《自然灾害对策法》建立的灾害对策委员会、灾害对策本部，根据《灾难管理法》建立的安全对策委员会、紧急救助本部等。

1.行政组织体系方面

1994年12月，韩国将防灾局和灾难管理局编入民防卫本部，扩大为民防卫灾难统制本部。该机构作为韩国国家灾难管理的中枢，下设4个局、14个科(详见图1)。

民防卫灾难统制本部下设各局的具体职能如下：防灾局主管自然灾害的防卫，主要职能包括对灾害的管理、灾害对策的制定、防灾预案的制定、防灾设施的检查、防灾研究等；灾难管理局主管自然灾害以外的人为灾难的防卫，主要负责人为灾难发生时的人员动员、资源调配及其他相关的业务；消防局负责制定消防预案，火灾的预防、应对、救助和救急等业务；民防卫局主管民防卫事务，负责民防卫组织的管理、运行，制定人员动员预案，实施民防卫教育、训练等业务。[2]

图1 民防卫灾难统制本部组织[3]

2.法律组织体系方面

这一时期，韩国的危机管理虽然以三个不同的法律分别进行应对，但是实际上还是以《民防卫基本法》为中心进行应对，法律层面的应对组织也是以中央民防卫协议会为中心运行的。

中央民防卫协议会以《民防卫基本法》第五条为依据设立，是国务总理的直属机构。委员长由国务总理担任，副委员长由财政经济院院长和内务部长官担任，干事由民防卫灾难统制本部长担任，同时，在相关部处级长官和经验丰富的民防卫人士中选取20～30人作为咨询委员。该机构主要负责审议民防卫基本计划、民防卫中央部门的调整、其他民防卫任务的执行情况等。

根据《自然灾害对策法》，韩国建立了灾害对策委员会及灾害对策本部。灾害对策委员会的行政自治部长官担任委员长，委员则由内务部和防灾局的3个科及15个相关部门的次官和一些民间专家共同构成，主要负责审议灾害对策的相关事项。灾害对策本部分为中央和地方两个层面，主要负责统一调整灾害预防、灾害应急对策，灾害情况的调查及灾害修复等事项，在必要时可以要求防灾责任者协助。

根据《灾难管理法》，韩国设立了中央安全对策委员会和紧急救助本部。中央安全对策委员会由国务总理出任委员长，由大统领令规定的相关机关的长官出任委员，主要负责灾难的预防及其他灾难管理相关事项。同时，在地方上设置地域安全委员会，由各自治团体长官出任委员，主要负责各地域灾难管理重要政策的审议。紧急救助本部由行政自治部长官担任本部长，主要负责统一调整中央紧急救助业务，明确各紧急救助机关应负的责任。

(二)危机管理法律

1975年7月25日，韩国政府颁布了《民防卫基本法》，其内容主要包括政府制定并实施民防卫应对计划及国民在政府指导下进行民防卫的相关规定。

1995年11月17日，韩国将《风水害对策法改正法律案》全面修订为《自然灾害对策法》。其主要内容包括：第一，将干旱和地震列入灾害范围；第二，强化防灾政策，制定了防灾设施定期检查及灾害风险区域的整备等方面的法律，并增加了灾害影响评价机制和灾害对策基金的相关内容；第三，将《灾害救护和修复费用负担基准》条文法律化，并和《宪法》第七十六条大统领紧急命令权一起作为各种灾害的应对依据，完善了地方自治团体修复预算编制程序，并在民间成立防灾协会。

1995年7月，韩国制定了《灾难管理法》。该法的制定主要是为了改善当时应对人为灾难时的无序状态。《灾难管理法》出台以前，韩国已经存在《住宅建筑法》《核能法》等50余部相关法律，但是法律的大部分内容都是关于预防、事前许可、定期安全检查等，关于灾难来临后该如何应对及修复等相关内容很少，没有形成一个有效的管理模式。[4]《灾难管理法》的出台补充了相关法律缺失的部分。该法的主要内容包括：第一，对应急预案的梳理、灾难用语的解释、设施的安全及行政机关之间的协助等进行了明确的规定；第二，设立事故对策本部，赋予事故对策本部长处理灾难时必要的权力；第三，设置中央紧急救助本部，对消防、警察、军队等紧急救助机关进行救难体系的整备和人员的教育训练，并对现场指挥体系做了具体的规定；第四，确立了特别灾难地区的发布制度，通过减免税收、提供生活安全基金和修复费用等对特别灾难地区进行支援；第五，完善了迅速应对灾难的制度。

这一时期韩国的危机管理体系是以民防卫、自然灾害和人为灾难为中心的三元化的危机管理体系。虽然这一时期韩国政府成立了民防卫灾难统制本部这样的危机管理组织，但是在实际应对中，韩国还是依赖以《民防卫基本法》《自然灾害对策法》《灾难管理法》等法律为依据设立的组织。这种以管理对象为中心分别进行应对的管理体系，仍然是一种分散型的危机管理体系。

二、2004年6月至2014年10月：消防防灾厅时期

2003年2月18日，韩国大邱市地铁中央路站发生了一起大型纵火案件。这一事件在韩国引起了巨大的反响，韩国民众对于改革危机管理体系的呼声也越来越高，韩国政府开始着手建立综合性危机管理体系。2004年3月11日，韩国政府统合了《自然灾害对策法》和《灾难管理法》中的相关内容，制定了《灾难与安全管理基本法》(以下简称《基本法》)，作为韩国危机管理最根本的法律。同年6月1日，韩国政府根据《政府组织法》的相关规定，在行政自治部中设立消防防灾厅，综合管理消防、防灾、民防卫及安全管理等危机管理相关事务。

(一)危机管理组织

《基本法》的制定和消防防灾厅的建立代表着韩国危机管理由传统的三元化体系转变为一元化体系。中央安全管理委员会(国务总理出任委员长)统合原有的中央安全对策委员会和灾害对策委员会，负责安全管理重要政策的审议和调整。另外，统合事故对策本部和灾害对策本部的相关职能，在行政自治部设置中央灾难安全对策本部。具体的变化如表1所示。

表1 2004年韩国危机管理体系的转变[5]

消防防灾厅的建立标志着韩国综合性危机管理体系的正式建立，具体内容如图2所示。

1.中央安全管理委员会

中央安全管理委员会作为国务总理的下属机构，负责安全管理重要政策的审议和调整、国家安全管理基本预案和执行预案的审议、中央行政机关灾难与安全管理业务的审议和调整、审议灾难事态的宣布、特别灾难地域的宣布、灾难预防的相关业务及相关机关之间的调整等。

2.中央灾难安全对策本部

大规模灾难发生时，如有必要，行政自治部可以设立中央灾难安全对策本部，负责总管、调整大规模灾难的预防、应对、准备、修复等相关事项。

3.中央事故收拾本部

灾难管理主管机关的长官在灾难发生或可能发生时，应迅速设置、运行中央事故收拾本部。

4.中央紧急救助统制团

为总管、调整紧急救助的相关事项，以及分担紧急救助机关和紧急救助支援机关进行的活动，在消防防灾厅设置中央紧急救助统制团。

5.海外灾难对策支援团

海外灾难对策支援团的团长由中央灾难安全对策本部长指定，团员由相关中央机关和相关机关团体的公务员、职员、专家等构成。

6.中央收拾支援团

中央收拾支援团由发生灾难的相关责任机关的专家及民间专家构成，团长由中央灾难安全对策本部长指定。其主要职能是为地域本部长提供技术上的咨询或者建议，并将灾难现场的情况、已经采取的措施、灾难发生的原因、对灾难的预测等向中央灾难安全对策本部长报告。

图2 2004年6月至2014年10月韩国危机管理体系[6]

7.地域灾难安全对策本部

在大规模灾难已经发生且中央对策本部已经建立的情况下，市、道知事应该设置市、道对策本部，负责总管、调整大规模灾难的预防、应对、准备、修复等相关事项。

8.地域紧急救助统制团

地域紧急救助统制团负责地域的紧急救助对策、紧急救助活动的指挥、支援机关之间的分工等现场救援活动预案的制定，以及应对预案的执行等。市、道紧急救助统制团的团长由消防本部长担任，统制团设置在市、道的消防本部内。

(二)危机管理法律

《基本法》统合了《自然灾害对策法》和《灾难管理法》中的相关规定，将自然灾害和人为灾难统称为“灾难”，统一进行管理。《基本法》对于韩国危机管理体系的改革主要包含以下内容：第一，规定由国务总理担任中央安全管理委员会委员长；第二，中央事故对策本部变更为中央灾难安全对策本部，设置在行政自治部内，主管部门内设置中央应对收拾本部；第三，中央行政机关长官，市、道知事，市长，郡首，区厅长每年应制定安全管理业务的相关应对预案；第四，消防防灾厅厅长和灾难管理责任机关的长官在灾难可能来临时，应命令所属机关的公务员进行相关的紧急安全检查；第五，对被选定为特别灾难发生的地域，应给予行政、财政、金融等方面的特别支援；第六，市、道知事，市长，郡首，区厅长及紧急救助机关的长官应与管辖区域内的相关长官定期举行灾难预备训练；第七，国家应开发灾难保险事业等。[7]

另外，《基本法》自2004年3月实施以来，经过了多次修订。例如，2006年12月21日第2次修订，新设了国家基础设施灾难状态的宣布、灾难共同调查团的运营等制度。2010年6月8日第12次修订，从政府层面强化了危机管理能力[8]，以便更好地发现潜藏的致灾因子和新型灾难。2011年3月29日第13次修订，明确了灾难的概念中包含家畜传染病，弥补了传染病应对和修复过程中灾难管理基金的使用及灾难与安全管理研究开发事业投资的支付制度上的不足。2013年8月6日第22次修订，重新整备了国家危机管理组织结构。第一，构建以中央灾难安全对策本部为中心的灾难应对系统。第二，将调整委员会变更为安全政策调整委员会。第三，中央事故收拾本部长可以直接指挥地域灾难安全对策本部。第四，明确了各种类灾难的灾难管理主管机关。

这一时期韩国危机管理体系还存在着诸多问题。例如：灾难现场指挥体系形式化；专业人员专业性不强，训练形式化；与民间部门合作不足，不能很好地利用民间组织的力量。

三、2014年11月至今：国民安全处和灾难安全管理本部时期

2014年以后，韩国危机管理体系可以分为两个阶段，即国民安全处时期和灾难安全管理本部时期。

(一)国民安全处时期

2014年“世越号”沉船事件发生以后，朴槿惠政府废止了海洋警察厅等，将安全行政部、消防防灾厅、海洋警察厅等部门分散的危机管理职能进行统合，成立了国民安全处。具体的职能变化如图3所示。

图3 国民安全处职能[9]

针对“世越号”沉船事件中暴露出的诸多问题，韩国政府于2014年11月19日成立了国民安全处(3)国民安全处虽然以处为名，但是实际上它是韩国的部级单位。，由1个次官、2个本部、3个室、2个调整馆、19个局、62个科(特殊灾难室的14个除外)构成，并拥有12个一级下属机关，各部门人员共有10045名。[10]国民安全处成立的初衷是希望通过建立一个强力的危机控制塔来综合、快速地应对危机。具体的改革内容如表2[11]所示。

2015年，韩国政府提出一个新理念，“以国民安全处为控制中心共同构建安全的国家”，并制订了安全革新计划。这个计划是以命令(command)、能力(capability)、文化(culture)、持续性(continuity)、创意性(creativity)等为基础，并提出了5大战略和100个亟待推进的课题，[12]主要包括以下几个方面的内容：第一，为了强化作为危机控制塔的国民安全处的职能，建立了一个可以适用于所有灾难的标准化灾难应对体系；第二，强化地方政府、消防和海警部门的能力并加强灾难教育训练等；第三，加强国民安全教育并建立官民协作体系，加强安全文化及宣传工作；第四，积极开展灾难预防方面的科学技术研究，积极促进安全生产，强化灾难评价机制及灾难反馈体系；第五，加强学校、工业、交通、核能、通信等14个领域的安全管理。

表2 国民安全处改革内容

2014年国民安全处设立以后，《基本法》也进行了相应的修订，具体的修订内容如表3所示。

这一时期，韩国危机管理体系的主要问题在于：第一，国民安全处作为危机控制塔的角色完全失灵，根本起不到综合调整的作用；第二，国民安全处合并了海警、陆警等部门，大量人员并入国民安全处，而其作为一个中央政府直属机构，内部人员身份应转变为国家公务员，但是一万多人全部转为国家公务员在实际中是不可能实现的。

表3 2014年《基本法》主要修订内容

(二)灾难安全管理本部时期

每年夏季6月份开始是韩国自然灾害和安全事故的多发期，做好夏季的安全防控工作非常重要。因此，文在寅政府将2017年6月初到9月初的100天定为“安全周期”，并且在2017年6月2日的安全政策调整会议上制定了“国民安全100天特别政策”。这一政策由中央政府、地方政府、各市民团体及国民共同参与执行。[13]“国民安全100天特别政策”采取前瞻性、预防性、事前应对的原则，重点是预防灾难的发生，而不是灾难发生以后进行补救。

2017年7月26日，文在寅政府正式改革国民安全处，将国民安全处所属的消防和海警业务独立出去，由新设立的消防厅和海洋警察厅负责，将国民安全处的其他职能(安全政策、特殊灾难的支援、灾难管理、非常应对、民防卫、中央灾难状况室的运营等)和行政自治部进行统合，改革为行政安全部，由行政安全部内部新设立的灾难安全管理本部负责管理。

灾难安全管理本部由安全政策室、灾难管理室、灾难协力室、非常应对政策局、中央灾难安全状况室、安全监察担当馆、42课等部门构成，总共531名成员。[14]

综上所述，韩国危机管理体系发展、演变过程中比较重要的有以下几点：第一，重视危机管理法律体系的修订。韩国政府对于危机管理法律体系相当重视，在每一次危机管理体系改革的同时都会伴随着对危机管理法律体系的修订，并且相关法律对灾难用语、灾难相关问题等都有具体的规定。第二，重视危机管理指挥体系的变化。综观几次韩国危机管理体系的改革，每一次都包含着危机管理指挥体系的改革。第三，重视综合性危机管理机构的变化。韩国政府对危机管理体系的中心点即综合性危机管理机构的改革非常重视，经历了民防卫统制本部、消防防灾厅、国民安全处、灾难安全管理本部等几次变更，其职能也随着时代的需要做出不同程度的改变。第四，重视危机管理人才的培养和科学技术的研究。韩国危机管理体系自1995年建立，一直都重视危机管理专业人才的培养，每年都会组织召开相应的研讨会，传授最新的危机管理知识。

四、韩国危机管理体系对于中国的几点启示

(一)完善《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)

韩国的《基本法》在2004年制定后已经历了40余次的修订。反观中国的《突发事件应对法》，自2007年制定以来，至今未曾修订。纵观我国这十几年的发展，可谓是一年一个台阶，社会发展更是日新月异。2018年，国务院统合了相关职能部门的危机管理职能，成立了应急管理部，这是我国迈向第三代危机管理体系的一个飞越。新的危机管理体系更需要一个完善的法律体系做支撑。因此，《突发事件应对法》的修订迫在眉睫。

(二)加强危机管理指挥体系的建设

危机管理体系中的指挥体系非常重要，它决定了危机管理的效果。危机指挥体系贯穿危机管理的全过程，在危机应对阶段能否构建一个高效、畅通的危机管理指挥体系直接决定了能否救出更多人、减少危机的损失、阻止危机二次伤害的发生。良好的指挥体系在危机预防阶段能够更好地预测危机的到来，在危机准备阶段可以使所需资源准备更加充分，在危机修复阶段可以使修复工作顺利完成。

应急管理部的成立意味着中国新一代应急管理体系的开启。我们要充分发挥应急管理部在指挥体系中的作用，明确应急管理部的相关职责和权力，加强危机管理现场指挥体系的建设。明确指挥体系中各部门之间的从属关系和权责划分，可避免现场指挥体系的混乱和相互推诿。

(三)加强危机管理知识体系的建设

危机管理实质上是经验管理，我们需要将以往的应对经验记录下来，从而更好地应对将来可能发生的危机。科学技术的飞速发展在为我们带来巨大便利的同时也为我们带来了巨大的安全隐患，应对新型危机，原有的知识储备和经验远远不够，这就需要我们不断思考和学习，以应急管理部为中心加强危机管理知识体系的建设。例如，由应急管理部牵头每年编撰中国的应急管理年鉴，改变过去由各部门各自编撰的状况。应急管理年鉴不应该只包含对于过去一年发生灾难的总结，还应该包含中国对于未来几年应急管理体系建设的规划及相关措施。同时，还应成立专门的研究院，针对可能出现的新型危机进行技术、对策等方面的研究，加强相关知识体系的建设。

(四)加强专业危机管理人才的培养

高效、专业的危机管理体系始终离不开专业的危机管理人才。专业的危机管理人才离不开一个合理的培养体系。中国除不断加大对危机管理人才培训学校的投入之外，还应该加强对现有危机管理人员的再教育。例如，每年都应该对危机管理领导人员进行相关的培训，提高领导人员的领导能力。另外，每年都应该针对危机管理人员开展专题研讨会。对政府危机管理部门以外的民间团体，也要加强相关培训，发挥好民间团体在危机管理中的作用。