赵敏嘉

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401100)

2019年2月25日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，会议强调：法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。[1]在这种大背景下，郑州市作为河南省的省会，既有营商环境的优势，又存在其他方面的劣势。如何转劣势为优势是探究河南省营商环境的核心问题。本研究通过2017—2018年郑州市营商环境子因素的排名变化来呈现郑州市营商环境各子因素的优势与劣势，对营商环境各子因素的客观状况进行分析，进而提出优化郑州市营商环境的措施。

一、郑州市营商环境客观状况

2018年12月3日，粤港澳大湾区研究院发布了《2018年中国城市营商环境评价报告》(以下简称《报告2018》)。《报告2018》将营商环境的数值排名和分析分为6项指标，并根据这6项指标计算出城市营商环境的综合得分与全国排名。郑州市作为中原地区的一线城市，在营商环境总评中位于第17位，相比2017年上升6位，位于榜单的中间部分。[2]郑州市2018年的6项指标排名与2017年相比均有不同程度的变化，具体变化如表1所示。

表1 2017—2018年郑州市营商环境6项指标排名情况及差值比

2019年5月11日，中国战略文化促进会、中国经济传媒协会、万博新经济研究院和第一财经研究院在2019中国营商环境研讨会暨城市营商环境指数发布会上发布了《2019中国城市营商环境指数评价报告》(以下简称《报告2019》)。《报告2019》只提供了综合营商环境指数的排名，没有提供决定营商环境综合排名的各要素的排名。郑州市位于第21位，营商环境指数为69.24，与排名第20城市的分差仅有0.07分。另外，《报告2019》指出：“在人口红利逐渐褪去的后工业化时期，郑州劳动力优势仍然明显，但在技术创新环境上存在明显短板，其中政府研发投入力度、企业研发能力仅列44名和45名，若能在技术创新方面有所突破，郑州的营商环境有望再上台阶。”[3]

在《报告2018》中，郑州市营商环境的主要短板体现在生态环境和商务成本中。在《报告2019》中，郑州市营商环境的主要短板体现在政府投入和创新能力中。综合2018年与2019年的数值可以看出，郑州市营商环境在2018—2019年变化幅度不大，政府投入少、创新能力不足、生态环境有待改善仍是影响郑州市营商环境总体效果和综合排名的最主要原因。

从郑州市营商环境的6项指标在2017年和2018年的排名可以看出：有些指标排名进步较快，说明郑州市的营商环境政策已经初有成效，应当继续保持；有些指标排名有倒退，应该予以改进与完善；有些指标排名仍位于全国平均水平之下，这些指标则是郑州市营商环境建设的关键所在，应该进行改进与完善。

一是软环境。郑州市2018年软环境排名为第11位，相比2017年上升了14位，这说明郑州市对于文化产业、政策法规和行政能力水平的加强与完善已经初见成效。然而，在其他影响软环境的因素中，郑州市仍然具有诸如行政体制效率低下、官员贪污腐败、文化机制不完善等问题。在管理方面，郑州市各区仍然存在“集中式管理”“一站式管理”等制度不完善的情况。

二是基础设施。郑州市2018年的基础设施建设增长速度、发展程度与排名较2017年基本保持不变。虽然并不落后于全国基础设施建设的平均速度，却也无法提升郑州市基础设施建设在全国的总排名。原因在于：郑州城市发展速度减慢，城市发展饱和，市内各区土地开发已基本完成，中原区、二七区等区人口拥挤，基础设施更新换代速度慢，行政事务繁忙，而在建的郑东新区相比于中心城区丰富的人口与资源来说，其基础设施建设与发展还存在着一定的限制。

三是商务成本。2018年郑州市商务成本的排名相比2017年下降了15位。商务成本排名的下降对于城市的发展是有益的，这说明郑州市进行了有效的企业转型和强有力的企业结构治理。[4]供给侧结构性改革使郑州市的建设成本、规划成本降低，郑州市正由原本以煤炭、石油资源为主的原料工业型城市逐渐转型为以第三产业为主，第一、二产业为辅的综合型城市。大批工业企业搬离房价较高的市中心，进而使商务成本大幅降低。

四是市场环境。2018年郑州市的市场环境排名位于全国平均水平，与2017年相比变化不大，该排名也符合郑州市在全国的营商环境市场地位。

五是社会服务。郑州市社会服务子因素排名仍然位于全国平均水平以下，主要原因在于郑州市的人口基数大。同时，郑州市属于老工业城市，许多外来务工人员与离退休人员的医疗问题、社会保障问题成为郑州市社会服务的关键所在。人口拥挤又造成了行政事务的复杂与烦琐，不利于社会服务的完善与升级。郑州市在2017年进行社会服务改革后，对于离退休人员、外来务工人员的社会保障问题进行了完善，简化了行政审批手续，提高了社会服务的质量与效率。

六是生态环境。生态环境一直是影响郑州市营商环境发展的重要原因。近年来，郑州市政府对生态环境开始进行大规模治理，但是从2017、2018年的数据可以看出，郑州市的生态环境在全国的排名仍然比较靠后。作为综合型城市，郑州市第二产业占比较大，这就带来了较为严重的环境污染问题，郑州市的宜居度与生活舒适度不高。《河南社会治理发展报告(2019)》显示，在城市总体宜居度上郑州市在18个地市中仅位列第11位[5]。

二、改善郑州市营商环境的有效措施

本研究总结出十种改善营商环境的措施。这些措施具体包括加强基础设施建设、提升文明城市质量、建设自贸区、简化审批手续、推行人才引进战略、提高环境评价标准、消除地方保护主义、惩治贪污腐败、建设服务型政府和扶持中小企业发展。根据子因素制定的措施不仅对该子因素有影响，而且有可能对其他子因素产生影响，但影响力不尽相同。表2列举了每种措施对营商环境6个子因素影响力的大小。

表2 十种措施对营商环境子因素的影响力

在《报告2018》中，郑州市营商环境位于第17位，除了生态环境这一子因素，其他子因素均位于全国平均水平之上。这说明生态环境是影响郑州市营商环境的最重要的子因素。在上述十种措施中，提升文明城市质量与提高环境评价标准是最具有影响力的两种措施，这两种措施对于社会服务与软环境这两个子因素也有着较大的改善。一方面，环境影响评价制度可以快速改善郑州市的生态环境；另一方，郑州市可以建立高于河南省或者全国的环境评价标准，进而提升郑州市企业的整体环境意识。

简化行政审批手续、建设服务型政府则是提升社会服务这一子因素最有效的措施。简化行政审批手续是“高效便民”原则的体现，主要体现在行政事务的集中办理和联合办理上。政府设立一站式服务中心或审批大厅，组织各审批机关到服务中心或审批大厅联合办公，集中办理行政许可。政府组织有关部门联合值班，集中办公。

三、从法治化视角优化郑州市营商环境

营商环境法治化的构建需要立法部门对政府、司法部门与企业分别进行规制，细化法律措施，实现营商环境的改善。首先，在市场准入制度方面，政府在制定招商引资政策时对外地企业应与本地企业一视同仁，杜绝地方保护主义。其次，在本地企业与外地企业的民事纠纷中应确保外地企业的合法权益，使审判结果具有公平性；在政府与企业的纠纷中确保企业享有与政府机关平等的诉讼地位。制定与郑州市实际情况相匹配的营商环境地方性法规，不仅能改变营商环境现状、解决营商环境改善中存在的问题，同时也可创造一种可预期、可协调的商业环境。企业可以根据法律法规预测经济发展与政策走向，制定正确的战略目标和经营策略。

要修复被破坏的生态环境，就要制定法律法规来营造自由公平的营商环境。一方面，郑州市应通过严格的企业环境准入制度淘汰落后产能企业，限制“大消耗，小产能”企业进入市场；另一方面，应建立失信惩戒制度与黑名单制度。在优化营商环境的过程中，失信惩戒制度的意义在于其不仅约束企业与企业之间的关系，同时也约束政府与企业之间的关系。对于政府来说，地方政府权力膨胀容易形成地方保护主义，可能对外地企业的合法权益造成一定的损害，造成民众与企业对政府整体评价的下降，不利于权威政府、服务型政府的构建。因此，失信惩戒制度应主要发挥惩戒作用。对于滥用权力、侵害企业利益的政府机关，应当让其承担相对应的行政责任；同时，对于主管人员，应追究其行政责任与刑事责任。而对于企业来说，失信惩戒制度应发挥惩戒+预防相结合的作用。对于污染环境、侵害其他企业利益的企业进行吊销营业执照、罚款等行政处罚。同时，应将失信企业及个人计入黑名单，严格限制失信企业及个人再次进入市场进行经营，从而维护营商环境的公平化与市场化。