杨帆 王永佳

摘要：为应对全球气候变化，中国做出了一系列碳减排承诺并出台系列低碳政策措施，其中低碳试点政策是非常重要的一项针对性政策，其政策有效性事关中国低碳减排承诺能否顺利实现。开展低碳试点，积极探索低碳发展模式及制度创新，不仅有利于贯彻落实低碳发展理念，不断夯实低碳发展基础，也助于引领绿色发展，推动生态文明制度改革。内蒙古作为我国北方重要的生态安全屏障，其产业结构重型化、能源结构高碳化特征突出。本文总结了内蒙古低碳试点工作的进展与成效，系统梳理我区低碳城市与低碳工业园区特色与亮点，深入分析面临的问题与挑战，并给出五个方面的具体政策建议。

关键词：低碳;试点;对策建议;内蒙古;应对气候变化

中图分类号：X324 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）10-000-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.001

Abstract： In order to meet global climate change， China has made a series of carbon emission reduction commitments and issued a series of low-carbon policies and measures. Among them， the low-carbon pilot policy is a very important targeted policy， and its policy effectiveness is related to the smooth realization of Chinas low-carbon emission reduction commitment. To carry out low-carbon pilot projects and actively explore low-carbon development mode and system innovation is not only conducive to the implementation of the concept of low-carbon development， constantly consolidate the foundation of low-carbon development， but also help to lead green development and promote the reform of ecological civilization system. As an important ecological security barrier in northern China， Inner Mongolia is characterized by heavy industrial structure and high carbon energy structure. This paper summarizes the progress and effectiveness of low-carbon pilot work in Inner Mongolia， systematically sorts out the characteristics and highlights of low-carbon cities and low-carbon industrial parks in Inner Mongolia， analyzes the problems and challenges faced， and gives five specific policy recommendations.

Keywords： low-carbon; pilot; countermeasures and suggestions; Inner Mongolia; addressing climate change

低碳試点政策是专门为控制碳排放提出的政策约束，是实现中国低碳经济发展的一项重要政策，对后续的碳排放交易机制、绿色发展等产生了重要的影响[1-3]。2010 年7月，国家发展改革委正式启动国家首批低碳试点，后续2012年和2017年又分别公布了第二批、第三批试点名单，以期通过低碳试点政策来累积低碳发展的重要经验进而全面推广，从而推动落实中国政府所承诺的二氧化碳排放强度下降目标[4]。2013年，工业和信息化部、国家发展改革委联合启动了国家低碳工业园区试点，以低碳工业园区试点为抓手，引领带动整个工业领域的绿色低碳转型[5]。从地域分布看，低碳试点地区涵盖了我国华北、华东、华南等3个经济发达地区、处于经济快速增长的西南地区，以及经济欠发达的中西部地区和东北老工业区，基本上包括了我国不同发展阶段和特点的地区[6]。

内蒙古作为我国北方重要的生态安全屏障，其产业结构重型化、能源结构高碳化特征突出。呼伦贝尔市、乌海市分别列入国家第二批、第三批低碳城市试点，乌海经济技术开发区、赤峰红山经济技术开发区、鄂托克经济技术开发区列入国家低碳工业园区试点。因此，在大力倡导节能减排、控制温室气体排放的背景下，对当前我区低碳试点低碳发展现状和建设效果进行深入分析评估十分必要，不仅有利于低碳试点更好地推进低碳工作，而且对低碳试点政策的进一步推广具有重要意义，对我区今后的碳减排工作具有一定的参考价值。

1 进展与成效

呼伦贝尔市高度重视低碳城市建设工作，积极探索推进走生态优先、绿色发展之路，加快推动经济结构转型升级、新旧动能接续转换，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。编制了《呼伦贝尔市低碳试点方案》，印发了《关于进一步加强重点用能企业节能减碳责任目标管理的通知》，建立了目标责任考核制度和重点用能单位能耗上报制度，将节能目标完成情况与评价地区经济发展成效挂钩，与地方领导干部的政绩和评优选优及项目审批挂钩，配套出台《呼伦贝尔风电基地规划》等专项规划，编制低碳发展规划、温室气体清单等工作，组织开展了碳排放峰值目标研究，对森林、草原、湿地、农田进行了碳储量评估。

乌海市作为第三批国家低碳试点城市，以低碳城市试点为契机，将低碳城市试点与生态文明现行示范区同步推进、融合发展，积极探索推进资源枯竭城市生态文明建设和低碳发展模式，提升城市生态环境质量和功能品质，实现绿色循环低碳可持续发展的有效路径。积极转变能源发展方式，大力发展清洁低碳能源。开展现代能源经济示范城市和氢经济示范城市建设。运用低碳技术改造提升传统产业，以工业、住建、交通、公共机构等重点领域节能降碳为依托，构建低碳发展体系。先后编制完成《乌海市建设生态文明先行示范区实施方案》《乌海市低碳城市建设实施方案》《乌海市低碳发展规划》。组织完成了 2013-2015年温室气体清单编制，组织开展了碳排放强度下降考核指标分解和峰值路径研究工作。

乌海经济技术开发区着力打造“煤-焦化-煤焦油加氢、粗苯加氢以及焦炉煤气综合利用”、“电石-聚氯乙烯、聚乙烯醇及深加工”、“硅化工-煤化工-氯碱化工”三大绿色低碳循环经济产业链。重点发展现代装备制造业、新材料等战略性新兴产业。加快能源低碳化改造，推进自备电厂淘汰改造工作，控制煤炭消费。利用太阳能资源优势，发展太阳能光伏。扩大余热余压利用，开拓煤层气利用项目。推行管理低碳化，成立低碳领导小组和低碳工作小组，编制开发区温室气体清单，推行重点企业能源体系建设。截至2019年底，低碳园区基础设施建设累计完成投资约11.67亿元。园区绿色低碳循环发展初见成效，海勃湾工业园成为首批国家循环化改造示范试点园区，乌达工业园和海南工业园为自治区循环经济试点示范园区，开发区内的君正集团等11家企业为自治区循环经济试点示范企业。

赤峰红山经济技术开发区以转变发展方式、促进经济发展和可持续发展为核心，以技术进步和制度创新为动力，以产业低碳化、能源低碳化、强化低碳管理及基础设施低碳化等为途径，以强力有序的工作机制为保障，推进试点创建工作。围绕低碳园区目标，自筹资金近百亿元建成项目30余个，其中，基础设施项目包括园区集中供热、供汽、水管网建设，产业建设项目主要由远联钢铁1580宽带钢生产项目、中色锌业水力雾化锌粉生产建设项目，赤峰制药退城入园建设项目，拓佳电子产业园等一系列转型升级项目构成，提高了园区资源、能源产出率。在顺利完成实施方案中的各项任务、实现试点创建目标的同时，为内陆资源型、重型化工业结构特征突出的地区探索低碳化发展路径提供示范和借鉴。

鄂托克经济技術开发区构筑起“煤、电、冶、化”四大主导产业，形成了煤化工、氯碱化工、天然气化工、煤-电-冶金、“三废”循环再利用和物流供应链六条产业链，试点工作取得了显著成效。园区明确提出将低碳经济作为发展原则，通过产业链及配套设施方案的合理设置，实现资源和能源的最优化利用。不断淘汰落后产能，提高煤炭使用效率，加快产业结构绿色低碳升级，加大生产过程低碳化改造，截至2019年底，开发区低碳化改造亿元以上竣工投产项目9个。结合供热一体化管网改造项目，开展余热资源回收生产蒸汽用于供热或发电等能源梯级利用措施，提升余热资源综合利用率。大力发展矿热炉尾气制甲醇、焦炉尾气制乙二醇等废弃资源再利用项目，增加绿色产业的比重，传统高耗能产业比重明显下降。大宗工业固废资源化利用率大幅提高，污染排放水平显著下降、节能减排取得明显成效。园区能源产出率由2014年的0.61万元/吨标煤提高到2019年的0.73万元/吨标煤;单位工业增加值二氧化碳排放量为6.61吨/万元，较2014年下降20%;单位GDP能耗为1.45吨标煤/万元，较2014年下降47%;能源消费总量506.85万吨，比2014年年均增长102万吨，节能量达到63万吨标准煤。

2 特色与亮点

2.1 以完善政策体系为统领，营造良好制度环境

赤峰红山经济开发区建立“政府统一领导，部门分工负责，企业具体实施，任务目标明确”的低碳经济发展长效工作机制。分解国家低碳工业园区工作目标和主要任务，并落实到目标实施部门，目标实施部门制定了具体工作方案，对下达的目标任务层层分解，责任到人，认真组织落实，形成党政“一把手”亲自抓、总负责，做到责任、措施、投入“三到位”。同时，将低碳园区的建设和发展情况列入赤峰市政府工作报告中，保障低碳园区建设顺利进行。

2.2 以企业招商引资为重点，推进产业结构升级

赤峰红山经济开发区把低碳项目列为招商引资工作的重点，优先保证低碳项目的建设用地。鼓励和优先发展环保产业，扶持低碳产业发展，限制高碳产业市场准入。多要素、多层次指导低碳产业园区的建设和园区的低碳化改造，确保低碳经济在园区尺度上有序并且有效地推行。在企业升级方面，鼓励企业开展节能改造、能源审计、清洁生产、精细环境管理、生态设计等，促进单一工艺、产品和企业的优化。充分发挥核心企业带动作用，优化区域能源供应系统，发挥节能表率作用。

2.3 以林业碳汇为优势，推动绿色低碳发展

呼伦贝尔市率先开发红花尔基碳汇造林项目，完成国家核证自愿减排项目备案，首个计入期减排量约40891吨二氧化碳当量。通过对12.5万亩现有人工林开展森林经营活动，提高人工林生长量、碳储量等生态服务功能，增加森林碳汇，为温室气体自愿减排做出积极努力。内蒙古大兴安岭重点国有林管理局启动林业碳汇试点工作，先后开发储备了9个林业碳汇项目，项目总减排量约4855.8万吨二氧化碳当量，年均减排113.76万吨二氧化碳当量。目前林区已完成4笔林业碳汇交易，交易金额共计191万元。

2.4 以技术创新为突破，探索工业低碳发展

鄂尔多斯市新奥新能源研发浆粉耦合气化生产工艺，将其他反应过程排放的二氧化碳为原料与水煤浆反应制造一氧化碳和氢气，达到碳素循环利用的效果，减低生产过程中二氧化碳的排放，现中试技术已成熟目前在达拉特旗二期进行工业示范。乌海市昊海环境科技有限公司开发研究以收集数据库热能和太阳能的清洁供热替代燃煤供热，解决城市周边供热管网无法覆盖的区域，有效解决散煤燃烧造成的大气污染和温室气体排放问题。乌海市国家能源集团煤焦化公司正在实验以焦炉煤气与二氧化碳重整制备甲烷项目。赤峰市内蒙古伊品生物科技有限公司将合成氨生产过程中产生的二氧化碳压缩收集，送至联谊气体用于驱油等工业使用，企业年二氧化碳收集量近2.7万吨。

2.5 以垃圾分类为切入点，开展碳普惠工作

乌海市通过推行“互联网+碳普惠”的垃圾分类回收运营模式，完善线下回收站点建设，建设50个社区服务亭，日回收再生资源规模达20吨。居民只需正确分类投放或回收垃圾，系统会给予对应的账户等值积分和信用额作为奖励，积分可以在APP商城兑换礼品，信用额可享受免费的生活服务。通过互联网载体，为公众低碳行为提供奖励。

3 问题与挑战

一是低碳城市试点成效不甚明显。呼伦贝尔市低碳试点城市创建起步早，虽做了大量前期基础研究等工作，但总体看，进展与成效至今尚未显现。乌海市在第三批国家低碳试点城市批复时，明确的五项重点任务包括建立碳管理制度、重点单位温室气体排放直报制度、建立低碳科技创新机制、推进现代低碳农业发展机制、建立低碳与生态文明建设考评机制等，目前除重点单位温室气体排放直报制度有序推进外，其余四项进展缓慢，尚未取得明显进展。

二是试点创建工作尚未开展验收。国家低碳工业园区试点批复中明确实施期限为三年，低碳城市试点无明确实施期限。由于国家尚未发布低碳试点评价标准及验收指南，加之机构改革职能划转等原因，试点工作近两年组织推进较少，试点尚未进行验收授牌。

三是试点城市碳排放达峰较为困难。呼伦贝尔市研究提出了2028 年左右实现碳排放达峰的目标，乌海市提出在2025年左右实现碳排放达峰。从目前两市的产业机构来看，尽管在“转方式、调结构”方面做了很多努力，但由于二产比重过高，同时制造行业以高能耗的能源、化工、建材、冶金行业为主，且单位GDP能耗长期处于高位。未来一段时间，还将有一批重大工程上马，碳排放总量将在一定时期内保持上升趋势，两地在目前峰值年达峰较为困难。

四是基础能力不足制约低碳城市试点进度。虽然国家发展改革委在2013年印发了《关于加强应对气候变化统计工作的通知》，明确提出应对气候变化统计数据收集与评估由统计部门负责，但在实际工作中一方面应对气候变化基础数据涉密，不得随意公布;另一方面基层统计核算力量薄弱，相应的统计制度及体系尚未建立，排放基础数据不能及时掌握，温室气体排放情况及单位GDP二氧化碳排放量数据缺少权威性，尤其是市级生态环境主管部门只能将碳排放强度降低目标分解至各区，无法核算，难以形成推动低碳发展的责任与压力传导机制。

五是技术水平对低碳发展的支撑不足。乌海市、鄂尔多斯市、赤峰市等地能耗和碳排放大部分集中在工业领域，依靠先进的节能减排技术改造推动产业转型尤为重要。在煤化工、氯碱化工等领域对低耗能、低排放、低污染项目的投入仍有待提高，对新材料、节能环保、新能源等战略新兴产业的低碳技术创新亟待加强。技术因素对于低碳产业及相关产业的发展带来一定的制约作用。此外，低碳技术的研发和推广缺乏相关激励政策、多元化资金、专业机构、高技术人才等的有效支撑，与国内外领先企业、科研院所等交流合作有待进一步加强。

六是地方应对气候变化能力建设亟需加强。由于机构改革职能转隶，各盟市、旗县生态环境部门对气候变化工作了解相当有限，专业人才和专业机构支撑不足，工作基础比较薄弱，现有人员力量和专业结构难以适应目前国家和自治区加强应对气候变化工作的要求，对地方应对气候变化工作的连续性有一定影响。应对气候变化职能转隶后，虽然由生态环境部门牵头，但控制温室气体排放工作涉及方面众多，大量工作依赖于产业结构调整和能源结构调整以及建筑和交通等部门低碳发展，地方生态环境部门在应对气候变化工作时缺乏有力抓手。

七是试点低碳发展资金支持不足。国家低碳城市、国家低碳工业园区列入试点后，国家没有相应的激励机制，没有获得专项资金支持，仅通过自治区应对气候变化及低碳发展专项资金安排部分资金开展相关工作，后续工作开展资金保障不足。

八是低碳意识尚未普及。公众虽已具备了一定的低碳的责任和意识，但对低碳认知的深度仅停留在表面，且受年龄、职业和文化程度、经济状况等因素的影响和制约，获取低碳相关知识和信息的渠道存在较大差异，一定程度上并未转化为实际行动。

4 对策与建议

习近平总书记强调要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。为贯彻落实习近平总书记讲话精神，进一步推动低碳试点工作不断深化，强化低碳发展模式、路径、制度和技术创新驱动，在推进生态文明建设和打造人类命运共同体中发挥引领作用，提出以下对策与建议。

一是继续强化统计核算等基础能力建设。各盟市要进一步加强相关部门间的协调配合，建立分工明确、任务清晰、监督有力的协调工作机制，并以清单编制和碳市场建设为契机，加强温室气体排放数据的统计、报告和核查，为推进控制温室气体排放各项工作奠定坚实基础。

二是强化峰值目标和倒逼机制。低碳试点城市应明确将碳排放强度下降目标纳入到政府工作报告，并充分发挥市级应对气候变化领导小组作用，加快培育绿色低碳新增长点，加快构建绿色低碳循环发展的经济体系，探索形成以碳排放峰值目标为导向的碳排放总量控制目标分解落实制度，研究提出有关要求和配套政策，构建上下联动的峰值目标责任与压力传导及落实机制。

三是加大资金支持力度。降碳工作落地在盟市、考核任务在盟市、国家试点布局在盟市。要优化自治区相关专项资金支持方向、支持形式、支付方式。同时，综合运用财税、价格、金融等手段，探索并建立气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金、绿色气候基金、全球环境基金等国内外基金作用，加大对地方低碳轉型的经济激励。

四是制定低碳试点示范指标体系与评价标准。结合其他先进省区在低碳试点示范方面好的经验做法，研究制定符合自治区实际的各类低碳试点示范建设指标体系、评价标准和验收指南，为后续低碳试点示范创建验收提供政策技术支撑。

五是加强统筹融合和政策协同。建议各级生态环境部门要充分发挥好地方应对气候变化工作领导小组组织协调作用，积极协调，压实部门责任，调动部门力量，尤其是加强与地方发展改革系统的对接与协调，推动相关部门在专项规划研究及政策制定中，充分考虑应对气候变化的需要，将应对气候变化尤其是控制温室气体排放目标任务，融入到地方“十四五”规划之中，并加强应对气候变化人员能力建设。

参考文献

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[5]禹湘.国家试点工业园区低碳发展分类模式研究[J].中国人口·资源与环境，2018，28（9）：32-39.

[6]刘佳骏，史丹，裴庆冰.我国低碳试点城市发展现状评价研究[J].重庆理工大学学报（社会科学），2016（10）：32-38.

收稿日期：2020-10-10

作者简介：杨帆（1989-），男，汉族，硕士研究生，工程师，研究方向为应对气候变化、大气环境等。