贾春波

（国防科技大学计算机学院，湖南 长沙，410073）

美国联邦政府十分注重大学科研资助政策的完善，长期以来，其通过赠款、合作协议、设置奖学金与研究项目等形式，激励大学科研发展，培育大学科研精神，提升了大学的科研能力。本文系统性地分析美国联邦政府的大学科研资助政策及其内容特色，并探索其对我国大学科研资助政策制定和管理的借鉴价值。

一、美国联邦政府的大学科研资助政策演变

学界一致认为，《莫雷尔法案》（1862 年）是美国大学接受联邦政府资助的开端[1]。《莫雷尔法案》规定各州应当利用土地财政收入，在5 年内至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院。短短2 年时间，美国农工学院就增加到了28所。农业学校、农工学院的设立与发展，为农业、工业技术的发展培养了不少人才。这个法案的特点是政府出政策、各州出资金开办农工院校，其对美国工农业的发展起到了巨大的推动作用。

到二战时期，美国联邦政府的大学科研资助政策发生了较大改变。美国联邦政府开始依靠一批世界著名大学，如哈佛大学、麻省理工学院等，合作开展有关军事科学研究。由于有了联邦政府的大规模拨款，通过这些著名大学研究探索，美国生产出了雷达、原子弹等一批高精尖武器，为取得二战胜利起到了推动作用。

进入冷战时期，苏联第一颗人造地球卫星的成功发射（1957 年），强烈刺激到了美国联邦政府，使之更加重视科技研究。随后，美国联邦政府开始大规模发放奖学金，以资助前沿科技的研究。这一政策，为美国培养了大批顶尖科技人才。与此同时，美国联邦政府又通过了《国防教育法》，设立了国防奖学金（1958 年），各联邦机构也加大了国防科研奖学金幅度，大大刺激了国防科技领域的创新发展。在冷战时期，除了对新兴科技与国防科研的资助，美国联邦政府还十分重视对大学基础研究的资助工作。1957 年以后，美国联邦政府连年对大学基础科研予以大量资助，其资助的主要对象是研究生。在此期间，以常春藤8 校联盟为代表的一批研究型大学也迅速超越欧洲，成了世界顶尖高校。数据显示，从1960 -1969 年，美国联邦政府拨款资助规模由10 亿增长到50 亿美元，这也使得20 世纪60 年代成了美国学术研究发展的黄金时代[2]。

需要特别强调的是，二战结束后，美国联邦政府扩大了资助对象。1945 年，在《科学——无止境的疆界》报告中，首次提出联邦政府应在资助研究生科研方面扮演重要角色，重点在于吸引青年人才、依靠年轻一代从事科学事业。1952 年，美国国家科学基金会（NSF）又设立了研究生奖学金项目，鼓励学生从事学术研究。1994 年联邦政府出台的《国家利益中的科学》指出，要鼓励大学生参与科研，尤其是要强化对研究生的科研训练与科研资助。

2001 年，美国相继投入数万亿美元进行了针对阿富汗、伊拉克、叙利亚等国家和地区的多场大规模反恐战争，一时间，美国联邦政府特别是国防部持续加大了大学国防科研经费的投入。2007 年与2010 年，美国联邦政府分别通过了《美国竞争力法案》《美国竞争力再授权法案》，两大法案提出要重点支持超导、纳米技术和可替代能源等重点领域的研究，同时，还明确了科学、技术、工程和数学等领域的研究生资助事宜。尤其是2010 年前后，由于美国在通信技术、高速列车技术等领域开始落后于中国、日本和印度等国，于是引发了美国联邦政府大学资助政策取向的激烈争论，经过多方博弈，到今天，联邦政府科研资助的重心再次回到了“基础科研资助”“国防科研资助”并重的正轨。

美国联邦政府大学科研资助政策为美国基础科学研究、科技创新人才培养、激发社会创新活力与国防事业发展提供了资金保障，起到了非常重要推动作用。

二、美国联邦政府的大学科研资助特色

（一）多元化的资助主体与资助渠道

尽管美国大学科学研究资助的主体很多，包括联邦政府、地方政府和工业界，但是，联邦政府是大学科研的最大资助者，占大学科研经费总额的60%以上，其中又以国家科学基金会、国家健康研究院、国防部、能源部和农业部为主要资助部门[3]。此外，美国联邦政府的大学科研资助，是通过法案形式确定的，不是简单的行政命令。《莫雷尔法案》《国防教育法》《美国竞争力法案》等代表了不同时期的资助政策。鉴于美国各界的共识：教育与科研结合是美国大学的特征，大学科研是一种面向未来的长期投资。以国家科学基金会、能源部、国防部、航空航天局和农业部为主的美国联邦政府部门资助了60%以上的大学科研项目。在资助对象方面，研究生一直是美国联邦政府科研资助的重点对象。以全日制科学、工程和健康领域为例，参与研究生科研资助的联邦机构众多，其中资助的研究生人数、资助金额数最多，推行研究生科研资助政策贡献最大的是国家科学基金会，其次为国防部。根据美国联邦科学基金会统计，从2007年到2013 年，仅针对具有博士学位授予权的高校，联邦政府就资助了50 多万名研究生开展科研活动[4]，见表1

表1 2007—2013 年美国联邦政府研究生科研资助人数（仅统计了具有博士学位授予点大学，2014 年后的数据无法获得）

（二）资助方式多样，包括赠款、合作协议、项目基金等

1.赠款

程序上讲，美国大学取得联邦政府科研资助需要经过项目申请和价值评议的过程，但对于一些前沿领域的科研资助，联邦政府往往会采取赠款方式资助，而不是通过合同实施。这些赠款包含科研设备购置费用和研究经费等，主管部门只监督资金使用情况，不干涉科研进程。受赠者按照项目要求开展研究，并将研究结果予以公开发表。

2.合作协议

美国联邦机构在需要实质性地参与某一领域科研时，往往会与受资助的大学签订一个合作协议。协议明确资助方式、金额、研究内容、研究结果及结果使用权利等，同时监督资金使用与研究过程。这种资助方式多来源于联邦政府之下的国家行政机构，如国防部、能源部等。

3.成本分担

美国联邦政府还制定了一些成本分担政策，以分担大学科学研究成本。除了某些法定或协议的分担比例外，美国联邦政府及相关职能部门对于大学科研成本的分担比例没有设置明确的额度限制，大多数情况都是根据项目内容及研究结果要求而定。

4.项目基金

尽管联邦政府部门对研究生实施科研资助方式多样化，但主要采取的还是项目基金方式。一方面，面向学生申请者，给予其一定的科研资料费、生活开支费、培训费等经费支持，包括大学生科研教育基金、科研奖学金等。另一方面，面向大学机构、教师申请者，在财政预算表中也留出了相当大比例的科研项目经费，用于支付大学科研工作者的劳务费、资料费、调查费等。

（三）十分重视基础领域、国防领域的科研资助

自二战开始，美国联邦政府就十分重视国防科技研究与国防科研资助。二战结束后，美苏之间虽未发生正面冲突，但科技竞争，尤其是国防科技竞争成了这个时期美苏争霸的砝码，为了确保科技竞争优势，美国联邦政府投入了大量科研经费，以资助大学国防科技研究。1957 年的卫星危机是美国联邦政府科研资助政策嬗变的分水岭。直到20 世纪60 年代初，联邦政府的大学科研资助政策才基本定调，即形成了一种“国防科研”“基础科研”并重的局面。当然，在不同历史时期，美国联邦政府对“国防科研”“基础科研”的侧重，是存在动态调整的。如2001 年之后的近10 年间，由于“反恐”需要，美国联邦政府对反恐战争的研究越发重视起来，一定程度上削减了基础研究的资助，增加了对国防和物理科学上的研究投资，其目的是应对未来的全球反恐挑战。不过从整体上看，近一个世纪以来，美国的科学技术之所以一直处于世界领先水平，这与联邦政府对大学基础科学、国防科学的“并重投入”是密不可分的，强化大学的国防科研、基础科研功能早已经成为美国增强其科技水平与综合国力的一个重要途径[5]。目前，美国联邦政府依托一套严谨、规范、高效的同行评议系统，大大优化了大学科研资源配置。同时，科研资助机构亦由原来的以国防部、原子能委员会为主转向了以国家科学基金会、能源部、农业部、航空航天局为主[6]。今天，虽然美国联邦政府的资助方式早已由“政治议程式”的国防科研资助转向了“同行评议式”科研资助，但是重视基础领域、国防领域的科研资助这一基调并未改变。

三、美国联邦政府的大学科研资助对我国政府资助大学科研的启示

大学的主要职能是教学、科研、社会服务，这些都需要投入大量资金，尤其是在科研方面，当前，我国大学在科研经费方面面临较大缺口，因而大学科研职能的实现不得不依靠国家、社会、企业提供的经费[7]。美国联邦政府通过资助大学科研项目，充分发挥了大学在科研方面的先天优势，我国在建立大学科研经费资助体系进程中，应吸取其经验与教训，取长补短，争取以有限资金注入，取得最大收益。

（一）扩大国家级机构对大学科研资助覆盖

在大学科研资助主体方面，我国采取的是一种政府主导机制——科研经费来源主渠道是国家的财政收入；国家社会科学基金、国家自然科学基金及各级政府机构的科研基金，是我国支持自由探索研究的主渠道，亦是我国大学课题经费的重要来源，并成为衡量大学科研实力的重要指标之一[8]。这与美国采取的联邦政府为核心的多元化主体、多样化渠道共同参与的机制大同小异。但是，相较而言，在国家级机构的资助覆盖面方面，我国与美方存在一定差距。因此，我国应扩大国家级机构对大学科研资助的覆盖。一方面，建议进一步扩大国家级机构科研基金的覆盖面。如国家社会科学基金、国家自然科学基金除了目前设立的资助项目外，还可以与国家教育、科技主管部门合作，扩大对高职生、本科生科研奖学金的覆盖；社会保障、新闻出版等政府部门亦可以结合社会发展需要扩大对研究生、本科生、高职生的科研奖学金项目覆盖，引导和支持大中专生开展“双创”。另一方面，建议国家级机构扩大对非重点院校、高职院校的科研资助覆盖。目前，国家级基金主要面向中科院、各省社科院及“双一流”高校，非重点院校、高职院校得到的资助少。建议从政策层面予以调节，持续扩大对非重点院校、高职院校的资助覆盖，让国家级基金能够惠及更多的大学，以推动各层级大学的科研创新。

（二）优化资助方式，完善大学科研资助管理机制

科研成果的获得不仅需要科学家们的辛勤劳动，而且需要大量的科研经费、仪器设备、原材料、数据库等，这些都需要国家提供有力的经费支持。美国的科研经费位居世界第一[9]。美国联邦政府机构为了防止利益冲突和信息泄露，采用了多样化的资助方式。我国可借鉴其做法，逐步将以“项目基金”资助为核心的资助模式，转变为基于基金项目、赠款、合作协议、成本分担等方式的多元资助体系，以充分调动各方资源资助大学科研。同时，我国政府科研基金的项目申请、评议及合同拨款等都应体现公平性、透明性，以防止各种潜规则对政府科研基金的侵害[10]。特别需要强调的是，我国可借鉴美国联邦政府研究生科研资助政策，不断优化研究生资助方式，改变通过导师项目领取研究补贴的现状，转向直接资助研究生科研，使研究生能够切实获得资助，以满足其科研经费、生活费等基本开支。对于参与导师科研项目的研究生，也应根据研究生劳动付出、科研能力等制定合理的补贴标准，保障其基本生活开支，让研究生免除生计之忧，全身心投入到学术研究之中。

（三）重视对基础领域、国防科研领域资助

当前，我国已经建立了比较完善的国家创新体系，科技竞争力亦挤进了世界前列[11]。在整个国家创新体系中，大学科研工作的基础性地位得到了充分加强，大学已真正成为科学研究的主要阵地。基础研究是大学科研的重要组成部分，基础研究在科学研究中一直具有无法取代的根本性作用。因此，我国政府应重视基础领域的研究资助，为所有大学，尤其是研究型大学，提供基础领域科研专项资助项目。除此之外，亦不可忽视大学国防科学研究在国家社会经济发展中的重要性。现代国防建设和社会经济发展休戚相关，合理配置和有效利用有限资源，走军、民用融合发展的路子，不仅可以提升科研经费效益，避免军、民用在相关领域分散建设与重复建设问题，而且还能够促进大学学科建设与国防科学建设的共赢发展，进而实现军、民用科技双向带动、相互促进[12]。