黄 英 婉

(沈阳大学 人事处, 辽宁 沈阳 110044)

“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。[1]“放”指政府下放行政权,减少没有法律依据或多部门重复管理的行政权;“管”是政府部门利用新技术加强创新和监管职能;“服”即高效服务,营造便利的环境。总体来说,“放管服”改革旨在转变政府职能,减少政府对市场的干预,提高市场主体的活力和创新力。在“放管服”改革背景下,国家对高等教育的改革和发展也出台了一系列相关的政策文件。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第十三章明确提出“推进政校分开,管办分离。”“构建政府、学校、社会之间新型关系”“落实和扩大学校办学自主权”[2]。2014年,国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2 号),就简政放权,扩大学校办学自主权提出进一步推进意见,支持高校自主选聘教职工,并将教授、副教授评审权逐步下放到高校[3]。2017 年,教育部和中央机构编制委员会办公室等五部门针对高等教育领域“放管服”改革出台文件,联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》[4],下放高校教师职称评审权,高校自主制订本校教师职称评审办法和操作方案。在此基础上,同年,教育部、人力资源社会保障部印发《高校教师职称评审监管暂行办法》(以下简称《暂行办法》),对高校职称评审工作、监管内容、监管方式及惩处措施做出宏观规定[5]。纵观国家出台的文件,显示了政府对高等教育领域“放管服”改革的决心。职称评审作为简政放权的重要组成部分,也将进入崭新时期。在“放管服”改革背景下,建立科学规范的制度体系,构建政府、学校、社会之间新型关系,形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局,将成为新时期深化职称评审改革的必然要求。

一、 问题的提出

关于职称评审“放管服”改革,从政府层面来说,是进行职能转变和角色调整,将评审权下放至高校。政府从直接管理者转变为监督者,并做好平台建设及服务保障。从高校层面来说,允许高校自行设定职称评审方案和办法,充分享有评价人才和使用人才自主权,激发高校自主办学和改革发展的内生动力。在“放管服”改革背景下,众多学者针对相关问题提出了自己的真知灼见。李水金、欧阳蕾分析了我国“放管服”改革的动因、成效及困境,在此基础上提出改革举措[6];成协中从法律角度,提出了职权法定原则的适用,加强过程监管及优化公共服务供给[7];刘业进从大学的性质、大学自治的特征出发,梳理了权力清单、责任清单与负面清单[8];孙杰、郑永丰以政府治理理论为视角,分析了“放管服”改革的必要性,面临的挑战和实施路径[9];彭云、王佃利以机制改革为视角,在对七省市调查研究基础上,对我国“放管服”改革进展和阻碍进行了分析和研究[10]。通过梳理文献可见,目前专家学者的研究主要从宏观层面出发,多集中于国家文件解读、政策梳理、历史沿革及改革动因等方面。对于高校职称“放管服”改革发挥政府、高校、社会三方协同效应,对职称评审“放管服”改革体系的微观研究较少。本文聚焦高校职称评审“放管服”微观层面,在分析各部门职称改革梗阻基础上,有针对性地提出深化改革的实施路径,以推动高校教师职称评审的改革与发展。

二、 职称评审“放管服”改革梗阻分析

1. 政府主管部门职称评审“放管服”改革梗阻分析

(1) 权力清单、责任清单和负面清单建设不明晰,缺乏推进改革动力。按照“放管服”改革要求,权力清单和责任清单主要针对政府主管部门,以正面清单的形式明晰权力项目,如监管的内容和程序等;负面清单是对高校提出要求,清单应明确禁止性的事项,未在清单中列出的均可视为高校自主权范围。目前,三个清单并未明确出台,造成高校职称改革无法可循,直接影响职称改革推进的进程。

(2) 监督管理落实不到位,评审监管体系建设不完善

在职称评审中,政府主管部门通常负责岗位指标核定,并进行职称评审后手续的审核,缺少对职称评审全过程的监管。下放职称评审权限后,高校自行制定评审方案的科学性、评审过程的公平合理性、评审后公示的及时性、失职追责的约束性等,监管事项更加落实不到位。

(3) 社会组织机构评估缺失,社会参与度不足

目前,拥有评审权的高校自行设定评审方案,并将评审结果直接报政府主管部门审批。政府主管部门受自身在学术研究、学科发展、专业建设等方面专业性的限制,难以保证评审体系的客观性和公正性。因此,在职称改革进程中,需要更广泛地引入社会的参与,通过社会第三方评估机构、校外专家论证等方式提升改革决策的科学合理性。

(4) 服务保障和平台建设滞后,影响职称改革成效

“服”的核心是优化服务,目的是使高校及参评教师在“放管服”改革过程中获得满足感和方便感,服务是判断“放管服”改革实效的最重要指标。目前,职称评审审批主要还是传统的纸质版和现场审批方式,审批内容和程序相对繁琐,造成一定程度的资源浪费,影响审批实效。同时,对于没有评审自主权的职业技术学校或民办学校,缺少必要的指导。

2. 高校职称评审“放管服”改革梗阻分析

(1) 职称评审办法较为陈旧,不适应职称改革发展需要

① 对教师职业道德和思想品德考核不够重视。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》(以下简称《意见》),第三款第7条“坚持德才兼备、以德为先”,要求把品德和职业道德放在专业技术人才评价的首位[11]。高校教师的思想品德、职业道德和作风建设直接关系到学生价值取向,只有强化师德师风建设,才能更好履行教师立德树人的职责。

② 差异化的职称评审办法建设相对滞后。目前,我国高校设有13个学科门类,下设110个一级学科,375个二级学科(专业),不同学科和专业在论文发表、专著出版、项目申获、专利转化、奖项评选、作品展出等业绩成果的取得和要求上,有着显著差异。同时,不同岗位教师的业务素质也各有不同。对于不同学科和不同岗位的教师,如果用同一标准和尺度来衡量,不能真正体现教师的水平和能力。

③ 职称评审指标体系设定不完善,缺乏科学性和合理性。能力和业绩是评价教师的重要尺度,是职称评审重点考察的内容。目前,部分专家学者提出废除学历、论文等考核指标,采取简单的年龄、资历等评价模式[12],但这种方式将造成老师的不作为和靠年头的后果。其实,废除的不应是学历、论文等考核指标,而是仅看学历或论文的简单操作模式。在高校,学历、教学、科研都是衡量老师能力和业绩的重要指标,关键和重点是如何将定性与定量相结合,制定科学的评价指标体系。

(2) 职称评审方式过于单一,评审制度缺乏活力

目前,一部分高校只把年限和资历作为职称评审的唯一尺度,教师不再提高自身成果产出,不利于竞争机制的形成。一部分高校的职称评审过多关注科研成果数量,对科研质量要求不高,造成低水平的论文、课题、软件著作权等科研成果泛滥,降低职称聘任的含金量。同时,过低的门槛将造成达到申报条件的教师众多,在评审指标紧张的情况下,因主观因素很容易造成成果质量高的申报者反而无法聘任的尴尬局面,无法达到选拔人才的目的。

(3) 职称评审信息公开度不高,评审过程缺少透明度

《暂行办法》第二章第5条明确提出高校制定的教师职称评审办法、操作方案等文件须符合国家相关法律法规和职称制度改革要求。文件制定须按照学校章程规定,广泛征求教师意见,经“三重一大”(重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策,大额资金使用)决策程序讨论通过并经公示后执行[5]。目前,部分高校在进行职称评审过程中,只公示最终评聘人员名单,对其他评审材料、评审依据、评审流程等信息不予公示,片面地公开部分信息,严重损害了高校教师的知情权和参与权。

(4) 职称评审监管偏于形式化,惩罚制度落实不到位

目前,部分高校只有在职称评审会召开的时候,才会有学校纪委监察部门参与,但也仅仅限于对投票的监督。对于新的职称评审办法的制定过程与出台,评审材料级别的审核与认定,专家评委的抽取与产生,违纪违规的认定与处理等监管并不到位。同时,因评聘制度及评审材料公示不足,导致广大高校教师及社会监管偏于形式化,无法保证职称评审的公正性和公平性。

三、 深化职称评审“放管服”改革实施路径

1. 政府主管部门职称评审“放管服”改革实施路径

(1) 落实权力清单、责任清单和负面清单,进一步推进法律制度建设

落实高校教师职称评审权力、责任和负面清单,加强法制建设,是深化职称评审改革的重要保证。一方面,地方政府主管部门应根据国家文件,出台职称管理权下放的实施细则,明确政府部门的权力范围,如监管、备案、巡查、服务等具体内容和方案,并依据权力内容确定责任范畴。另一方面,公布高校和教育评价组织机构的负面清单内容,界定禁止性行为内容,如回避行为、弄虚作假行为、收受贿赂行为、强制参与行为等。禁止行为以外的其他行为均允许高校和教育评价组织机构开展和实施,以最大限度发挥其自主性和创新性。

(2) 加强职称评审监督管理,逐步完善改革体制

《暂行办法》第一章第3条明确要求教育行政部门、人力资源社会保障部门对高校教师职称评审工作实施监管[5]。职称评审前,对职称评审方案、办法进行监管。在方向上,需将师德师风评价放在首位;在内容上,需满足广大教师的切身利益;在组织上,需保证评审程序规范健全。在职称评审中,通过“双随机”抽查和专项巡察的方式进行有效监管。在职称评审后,对评审材料和人员执行严格公开、公示制度,并接受教师和社会的广泛监督,完善投诉举报制度,健全惩处机制,一旦发现违规行为严肃处理。

(3) 引入社会组织机构,确保评估专业性和公正性

在职称评审改革中,要充分发挥教育评价机构在教育管理部门和高校之间的中介作用。教育管理部门要与教育评价组织形成互补性,利用教育评价机构提供的专业评估服务,对高校职称评价指标体系进行公正客观的评价。教育部在跟踪《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》实施中期的改革进展情况时,就委托了社会第三方专业机构(由上海市教育科学研究院、国家教育发展研究中心、华东师范大学、湖北教育科学研究院联合评估组组成)进行评估,并将评估结果向社会公布[13]。这样,既增强改革决策的合法性和专业性,也为改革的顺利推进奠定科学和民意基础。

(4) 利用互联网等技术手段,不断优化服务保障和平台建设

“服”主要是优化政府管理部门服务,提高效率,营造便利的环境[2]。在审批程序上,优化服务流程,精简办事程序,缩短办理时限,改进服务质量。在平台建设上,通过加强互联网建设,全面推进网上服务,实现“线上+线下”一体化服务,推动高校职称审批事项网上办理。在制度建设上,修改或废止影响高校职称评审自主性和教师积极性的政策法规。同时,对没有评审自主权的学校提供必要的咨询和指导。

2. 高校职称评审“放管服”改革实施路径

基于高校职称评审“放管服”改革的梗阻分析,本文拟以沈阳大学为例,从评价指标体系、评审方式、公示制度和多维度监管等方面,对高校职称评审“放管服”改革的实施路径进行分析和阐述。

(1) 构建职称评审评价指标体系,完善职称评审办法

① 坚持以德为先,把思想品德和职业道德放在考评首位。各高校应有效利用职称评审作为指引教师成长与发展的指挥棒,加强教师思想品德和职业道德考核,将师德师风建设纳入职称评价指标体系,建立诚信承诺机制和失信惩戒机制。2018年,沈阳大学制定《关于印发<沈阳大学教职工师德考核办法(试行)>的通知》(沈大校发[2018]51号)文件,对教职工在爱国守法、敬业爱生、教书育人、严谨治学、服务社会、为人师表等六个方面的表现进行全面考核,不断提升广大教职工的思想政治素质和师德表现。2019年,沈阳大学印发《关于印发〈沈阳大学教师专业技术职务评聘工作实施办法〉的通知》(沈大校发[2019]54号)文件,明确规定对于违反师德考核办法,受到党纪或行政处分及学术造假、弄虚作假等行为实行一票否决制,对于有违纪违规行为,已取得的职称一律予以撤销。

② 按照岗位类别和所属学科差异,实行分类评价。《意见》第三章第8款明确提出要科学分类评价专业技术人才能力素质,分系列修订职称评价标准[11]。各高校可根据本校拥有的学科门类及师资队伍实际情况,按照学科差异及教师岗位标准制定分类,实行分类评价。《沈阳大学教师专业技术职务评聘工作实施办法》将学科门类划分为自然科学类、人文社会科学类及艺术类。在教师岗位类别上,依据教师特点和潜力,划分为教学型、教学科研型及科研型等。根据教师岗位类别的不同,按照自然情况(A)、部门综合评价(B)、教学工作(C)、科研工作(D)四个方面量化计分[14],并赋予相应权重后计算出教师的业绩分数——附加分数(E),按照实际得分在业绩分数的基础上直接累加,详见表1。在高校教师职称改革过程中,依据学科、岗位进行分类评价。同时,运用定性与定量相结合的方式,提高职称评审的科学化和规范化水平。

表1 专业技术高级职务评聘岗位权重分配

计分办法: 最后得分=A×权重A+B×权重B+C×权重C+D×权重D+E。

③ 注重能力和业绩, 科学设置职称评价指标。 科学合理的职称评价指标是客观公正反映高校教师能力和业绩水平的重要工具, 指标的设定要综合考虑教师的自然情况、教学水平和科研能力。 既要有数量的要求, 也要有质量的标准。 将定性考核与定量考核相结合, 提高职务评聘量化工作的科学化和规范化水平[15]。 沈阳大学在制定教师专业技术职务评聘工作实施办法过程中, 依据四大评价指标体系核心内容, 对比全国19所高校职务评聘指标使用情况, 具体指标选取依据详见表2。 通过在教学、科研等方面共性和差异性分析, 将共性指标和具有代表性的差异性指标纳入职称评价指标体系, 具体评价指标见表3。

表2 职称评价指标选取依据

表3 职称评价指标项目

对于每项指标,根据业绩成果的质量差异设定不同的级别并赋予相应的分值,以科研论文为例,A类SCI论文360分/篇;B类CSSCI、 EI论文300分/篇;C类CSCD、北大中文核心期刊论文180分/篇;D类CPCI-S、ISTP、SCD论文60分/篇。同理,可对教学及科研其他指标合理设定,并根据学校和教师发展水平进行相应调整,不断满足学科及专业建设需要,逐步提升师资队伍综合实力和竞争力。

(2) 优化评审方式,提高职称评审竞争力

① 实行代表性成果评聘制度。 代表性成果评聘制度是在职称评聘方案中限定教学、科研等各项评价指标的最低标准, 标准以下的材料不再计入评价范围。 旨在鼓励教师取得更高水平业绩成果, 提高职称评审竞争力。 在审查材料过程中, 学科组仅对标准以上的材料审核认定, 减少审查项目内容, 提高职称评审工作效率。 目前,沈阳大学已于2019年起实行代表性学术成果评聘制度, 代表性学术成果评价实行单设标准, 单列指标,单独评聘, 并逐年加大指标分配倾斜力度, 使教师专业技术职务评聘工作逐步全面转向代表性成果评聘。 在项目级别上, 分别以教改立项、教学成果、指导竞赛等教学工作和科研论文、科研项目、科研经费、成果转化经费、科研成果奖励、发明专利授权等科研工作设定最低标准; 在项目数量上, 根据副教授和教授等不同职务级别限定申报数量。

② 建立直接评聘制度。直接评聘制度主要指任现职期间,在教育教学、科学研究、科技开发、成果转化等某一方面取得突出成就,直接聘任教授或副教授。突出成就的标准可根据高校自身发展建设需要及教师的业务能力水平综合设定。如国家科学技术奖励三大奖项、发表ESI高被引论文或ESI热点论文、国家级教学成果奖等,这是对教师取得高水平业绩成果的充分鼓励和肯定,利于促进教师更快成长。直接评聘制度与代表性成果评聘制度的区别:一方面,直接评聘制度要求教师取得的成就更高,即评价项目标准高于代表性评聘制度标准;另一方面,满足直接评聘条件的教师不必再参与差额投票评选,可直接划定指标,直接聘任。打破投票等主观因素制约,代表性成果评聘还是要在一定指标限额内差额选举产生。

③ 完善职称评审公示制度,提升评审信息公开性。职称评审公示制度不仅是将个别环节公开,而且要对评审全过程的各项内容进行公示,以保证教师职务评聘工作的公平性和公正性,提高教师职称聘任的科学化和规范化水平。沈阳大学在制定职称评审方案时,结合自身发展建设,在充分调研基础上,形成初步方案,并将方案对外公布。由学院召开教师工作会议,广泛征求不同层次教师代表意见。同时,召开院长、副院长、教授、副教授、讲师代表等不同级别征求意见座谈会。对教师提出的问题及时回复,对教师提出的合理意见、建议予以采纳;在审核申报材料中,将所有教师申报材料对外公示,接受全校教师监督;在评审结束后,及时对评聘人员进行公示,形成职称评审全范围全过程公开公示制度。

④ 实施职称评审多维度监管,确保评审公正性和公平性。加强监督与管理,逐步建立高校纪委、广大教师全过程、多维度监管体系。一方面,突出监管重点,如:是否将师德师风指标纳入评审体系,评审办法的制定和出台是否征询并采纳了广大教师的合理意见,评审方案及评审材料是否全部公开公示,评审材料的审核认定是否正确无误,专家评委的产生是否合理合规,职称评审利益相关人员是否回避,广大教师反映的问题是否妥善处理,等等。另一方面,优化监管方式,采取驻场式的静态监管与巡察式的动态监管相结合的方式。对于监管的重点内容,进行全程参与并采取双随机抽查,确保监管全面无死角。同时,完善投诉举报制度,为教师提出异议搭建有效平台,明确参评教师、评审专家、相关领导和责任人、高校等不同主体违规行为,建立健全惩处机制。

四、 发挥协同效应,推动高校教师职称评审改革与发展

职称评审前,拥有自主评审权的高校制定职称评审办法,并上报政府主管部门;政府主管部门对办法产生过程的公开性和公正性进行监管,即是否征询广大教师意见,是否及时对外公示,并委托社会组织机构对办法的科学合理性进行评估。同时,对暂未拥有自主评审权的高校提供政策咨询和帮助。在职称评审过程中,高校严格按照备案的评审办法组织职称评审,对申报人员的评审材料审核认定,并及时对外公示,接受全校教师及校纪委监察部门监督。校纪委监察部门对评审专家的产生及评审会全程监管;政府主管部门对职称评审材料的认定及评审会采取双随机抽查和专项巡察的方式进行有效监管,并委托社会组织机构对评审材料的审核认定进行复查,提高职称评审的公平性和公正性。职称评审后,高校及时将评审结果对外公示,公示期间设置有效渠道,接受全校教师监督和反映情况。校纪委监察部门对教师反映的问题积极调查并做好反馈;政府主管部门利用互联网等技术手段,不断优化服务保障,加强平台建设。在审批程序上,通过加强互联网建设,简化审批办事流程,改进服务质量,推动高校职称审批事项网上办理。

五、 结 语

高校职称评审“放管服”改革旨在转变教育管理部门和高校之间角色和身份,教育管理部门将职称评审权下放到高校,充分展现高校自主办学特色,逐步发挥高校创造性的优势。在改革的过程中,教育管理部门放权不意味着放弃管理,任由高校随意评审,而是重点做好监督和服务工作。高校则结合自身发展,重点制定科学合理的职称评价体系,并做到公平、公正、公开,自觉接受监督。通过加强各部门的有机融合,发挥协同效应,深入推进高校职称评审“放管服”改革。