（上海海事大学 法学院，上海 201306）

2002 年，英国政府发布了为实现“海洋环境愿景”的《海洋管理报告》（Marine Stewardship Report），并在报告后附录了一系列相关的其他报告和评估，表明英国需要一种管理所有海洋活动的新方法，以及实施该方法的立法。[1]2009 年4 月英国为了实现可持续发展的海洋经济，发布了高级别的海洋目标，明确英国对海洋环境的愿景是“清洁、健康、安全、生产性和生物多样性的海洋”。[2]2009年11月12日经王室批准实施《海洋与海岸带准入法》（Marine and Coastal Access Act 2009），该法案涉及海洋管理开发和保护的各方面。在海洋管理方面，引入了新的海洋管理体系，其中包含为实现政府海洋环境战略目标的总计划体系和规定各海域治理应采取何种措施的海洋具体发展计划；在保护海洋生物多样性方面，设立了海洋保护区网；在渔业管理方面，实行分权管理等。[3]《海洋与海岸带准入法》中关于海洋保护和开发方面的规定对我国海洋综合管理立法具有一定的启发。

一、《海洋与海岸带准入法》主要内容概述

英国《海洋与海岸带准入法》包括11 个部分，分别为海事管理机构，专属经济区、英国海事海域以及威尔士海洋渔业区海域，海域规划，海域许可，海洋自然保护，近海渔业管理，渔业管理，海洋执法，海岸带准入，及其他内容和补充条款。[4]从目录上来看，第5 部分“海洋自然保护”比较直接地体现了海洋环境保护的内容，而实际上海洋保护的理念贯穿整个《海洋与海岸带准入法》。《海洋与海岸带准入法》在完善海洋管理方面具有诸多创新。

（一）注重综合管理，促进海洋有序开发利用

在海洋整体的管理方面，为了解决分散式海洋管理的弊端，《海洋与海岸带准入法》创立了新的海洋管理机构（简称MMO）。《海洋与海岸带准入法》的第一部分就规定建立一个独立的机构即海洋管理组织（MMO），并规定了MMO 的职能。MMO 将代表英国政府履行多项海洋保护职能，其总体目标是以全面主导和整合海洋管理工作为职责，采取一切必要和适宜的方式和行动，为实现海洋领域可持续发展做出贡献。作为一个非政府部门公共机构，①MMO 负责为新的计划制度起草基本海洋规划。[5]MMO 的集中管理职能非常广泛，主要体现在两个方面，一方面是职能的来源广泛，包括《海洋与海岸带准入法》赋予其的新职能或将已有职能进行授权、国务大臣授权的海洋规划的相关职能、由国务大臣与海洋管理组织通过协议的方式授予其它海洋职能等；另一方面是其职能范围的广泛，主要包括（1）组织编制海洋规划与海洋计划；（2）审批海洋使用许可证；（3）负责海洋自然保护；（4）海洋执法；（5）海洋渔业管理；（6）海洋应急事件处理；（7）海洋可持续发展问题咨询与建议。[6]

MMO 设立之前英国没有一个专门负责海洋管理和海洋开发工作的统筹组织或机构，海洋管理和海洋开发规划按不同类型分别由能源部、工业部、国防部、环境部、农鱼粮食部、科学教育部、工程和物理科学研究委员会及自然环境委员会等部门负责实施或协调。[7]MMO 的设立有效地解决了分散管理体制下各机构之间的相互推诿、执法体系分散、海洋开发利用无序等日益突出的问题。当然，MMO 设立之后，之前的各职能部门也并没有完全取消，在以综合管理为主的基础上，MMO 还会通过协议、谅解备忘录等方式与继续承担各职能的部门保持密切联系，从而避免多头管理，促进协调合作，实现可持续发展的海洋愿景。

（二）为实现海洋持续发展，严格规划海域使用计划

可持续发展原则在英国海洋环境保护中贯彻得非常彻底，从英国海洋法律和政策的发展趋向来看，海洋环境保护、海洋资源可持续发展利用已经完全融入到英国的海洋发展观念之中。可持续发展在海洋环境保护方面主要体现在海洋环境及其资源被用于最大限度地实现现在和将来所有人的可持续生活，实现社会繁荣，但不提前透支子孙后代的资源和破坏生态环境；海洋企业的行为方式应当尊重环境限制，对社会负责。在政府层面上，可持续发展理念最直接地反映在英国海洋发展计划的制定中。英国重视有计划地进行海洋经济的发展，通过主要立法《海洋与海岸带准入法》（Marine and Coastal Access Act 2009）、《苏格兰海洋法》（the Marine (Scotland) Act 2010）和《北爱尔兰海洋法案》（the Northern Ireland Marine Bill）共同确立了全新的海洋规划系统，并由国务大臣、苏格兰部长、威尔士部长和北爱尔兰环境部共同通过了《英国海洋政策声明》（The UK Marine Policy Statement）。《英国海洋政策声明》作为英国海洋规划系统的框架，其目的是为了规范国家和地区的海洋计划，即在经济发展和环境保护相协调的宗旨下，整合各部门因不同活动而制定的特定政策目标，确保英国海洋区域的可持续发展，并实现拥有“清洁、健康、安全、生产性和生物多样性”的海洋环境愿景。《英国海洋政策声明》明确在制定海洋计划中应当考虑的环境因素，主要有海洋的生物多样性、空气质量、噪音、生态水的质量、气候变化、自然灾害等，并指出在具体的海洋规划中应该根据实际情况在众多考虑因素中确定优先级。除此之外还需要根据各地区的实际情况考虑其他因素，比如在海岸带开发过程中如果发现海岸地区拥有丰富的矿产，就不能只从本单位的利益出发安排项目，而应该综合考虑利弊并通过论证制定合理的海洋利用计划。《英国海洋政策声明》和具体的海洋计划构成了一个由计划主导的海洋活动新系统，它们将在政策上提供更大的连贯性，构建空间规划方法，建立具有前瞻性和战略性的海洋规划体系。

（三）建立并健全海岸带准入制度

海岸带作为海陆之间的过渡地带，不仅是进行户外活动的重要场所，也是宝贵的国土资源，而由于海水的侵蚀、自然的变化等，海岸带资源的各项价值受到了不同程度的破坏。有研究报告称，在英国，不允许人们靠近或因道路问题而无法靠近的海岸区约占30%。[6]《海洋与海岸带准入法》第9 部分专门就海岸带地区的开放与利用问题做了明确规定，通过制定海岸带开发利用规划加强海岸带的合理建设，加强海岸带的管理和保护，处理好经济发展与生态保护的关系，协调好陆地资源利用和海洋开发的关系，将海岸带建设成公共娱乐的幸福带。

综上所述，《海洋与海岸带准入法》总体框架有以下几个亮点：第一，制定综合性的法规，改变了英国之前分散的海洋开发管理体系；第二，重视海洋管理规划工作，有计划地进行海洋开发与保护；第三，在法律层面上完善海岸带准入制度。

二、我国海洋环境保护法律制度的不足之处

对比英国《海洋与海岸带准入法》，我国海洋环境保护法律制度目前存在以下的不足。

（一）缺乏统一的海洋基本法典

我国目前海洋环境保护国内法法律法规体系较为完善，但是法律法规的内容比较分散。法律层面有《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》等多部部门法涉及海洋环境管理和保护的问题；法规层面有《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》等针对不同海洋污染专项治理的管理条例；规章及规范性文件级别的规范较多涉及海洋工程和海洋倾废管理领域。可见，我国海洋管理方面的法律较为分散，缺少一部为海洋综合管理奠定基础的海洋基本法。

（二）海洋综合管理协商制度不健全，难以协调开发和保护的关系

英国在海洋管理方面注重协调规划，在保障海洋管理过程中充分考虑到各种环境因素，以确保海洋的可持续发展。海洋综合管理需要健全的规划制度，而在我国的海洋开发利用中，与逐渐加大的海洋生态系统保护力度相比，沿海各地区各项相关政策明显缺乏协调性，陆地和海洋政策不能很好地衔接，难以实现海陆统筹。[8]因此完善各主管部门的计划制度，进行多元互动的合作治理，是实现海洋综合管理的重要保障。

（三）在法律层面上没有足够重视海岸带的管理

海岸带是陆地生态系统和海洋生态系统耦合而成的复合生态系统，也是自然生态系统和社会经济系统耦合而成的复合生态系统。[9]海岸带作为海洋空间资源的一部分，是人类生产和生活频繁、活跃之处，也是人类相互影响和冲突较为激烈之处，其生态环境相对脆弱，[10]因此，在海洋强国建设背景下，有效地进行海岸带开发和管理至关重要。为了加强海岸带的综合管理，保障海岸带的可持续利用，福建省、海南省、青岛市、日照市等沿海省市都制定了海岸带保护和利用管理办法,然而在法律层面，我国缺乏海岸带的专门性立法，没有形成完整的法律保护体系，已有的法律所提及的部分也过于狭窄，比如在《中华人民共和国海洋环境法》中只提到一点关于防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害问题，单从内容的范围来看缺乏海岸带后续利用过程中面临的环境损害治理问题的规定，并不能满足促进海岸带可持续发展应有的法律储备要求。

三、英国海洋环境保护法律制度对我国的启示

在海洋经济发展过程中，习近平总书记强调：“要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举。”[11]我国制定的《中国海洋21 世纪议程》在基本政策一章中，提出对综合管理的目标——“逐步形成海洋开发和管理的综合决策机制，制定引导性的统一的海洋开发政策、海洋技术政策、海洋保护政策；逐步完善海洋开发和管理的协调工作，编制市县级海洋功能区划、海洋开发和保护规划，并建立规划协调机构和开展协调活动；制定和完善海洋综合管理法规、建立和健全执法系统，加强综合管理。”[12]参考英国目前的海洋环境保护法律制度的设计，无论其法律形式还是治理方式对我国实现海洋综合管理都具有一定的借鉴意义。

（一）采用综合立法，为海洋统筹管理奠定基础

长期以来，英国海洋管理体制分散，《海洋与海岸带准入法》为英国向海洋综合管理模式转变奠定了基础。我国目前在海洋管理方面涉及部门众多，管理体制分散，并且各部门重在追求海洋经济的发展而忽视海洋生态环境的保护，因此采用统筹管理机制更有利于海洋生态环境的保护。贯彻统筹管理机制最有效的办法是通过立法为后期的改革提供强有力的法律支撑。英国《海洋与海岸带准入法》可以为我国海洋立法提供借鉴，其将海洋环境保护的原则渗透到海洋开发中的方方面面，从宏观角度阐明海洋环境保护与海洋资源开发等其他海洋工作之间的关系，从而更好地指导海洋环境保护工作，避免不同海洋法律法规之间的冲突。

（二）建立海洋开发利用规划系统，加强海洋综合管理

在海洋开发利用过程中，各管理部门之间的协调尤为重要，我国目前单行法的内容侧重于解决特定资源的开发利用和管理问题，缺少对其他行业的兼顾，特别是对海洋整体利益的考虑，不利于改变我国海洋开发中无序、无利的状况。[13]而英国的海洋规划政策旨在“帮助公共机构和利益相关者协调其行动并优化利用海洋空间，使经济发展和海洋环境受益”。[14]因此，我国可借鉴《英国海洋政策声明》，专门制定规范海洋开发利用的指导性文件，畅通开发部门与其他利益主体之间沟通的途径，指导各地区制定科学合理的海洋开发利用计划，其内容应当包括海洋开发应遵循的基本原则，需要考虑的各种因素，并说明每种因素可能产生的不利后果等。

（三）重视海岸带立法，完善综合管理范围

我国海岸线漫长，拥有约1.8×104km 的海岸带，海岸带孕育着丰富的自然资源，其开发利用的用途广泛。[15]海岸带作为陆海衔接地带，所处地理位置特殊，管理实践中存在着部门权属不清、执法权限不明等现象。[16]纵观我国各地的海岸带开发与保护管理办法，可以发现其基本立法目的、法律概念、发展原则等各不相同，究其原因主要是缺乏统一的立法依据。为此，在海洋强国建设背景下，应重视海岸带立法，为各沿海地区制定地方法规提供统一的立法依据，为不同行政区划内海岸带开发的统筹管理奠定基础，从而完善我国海洋综合管理的内容。

注释：

①非政府部门公共机构（non-departmental public body，缩写：NDPB）英国内阁、财政部、苏格兰政府和北爱尔兰行政院采用的一种半官方机构分类方式，它不是政府部门的组成部分，但却行使政府部门的职权,不过其部长最终还是要向英国国会负责。