张晏瑲 初亚男

（1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116062；2.山东大学 法学院，山东 青岛 226237）

一、问题的提出

地中海位于亚洲、非洲和欧洲三大洲的交会处，是地球上最大的陆间海。其沿岸国家众多且人口密度高，是工业中心和海上交通要道。自石油作为主要能源以来，地中海又成为油轮运输的重要航道；但同时该地区的海洋污染问题也愈发严重。联合国环境规划署为防止海洋污染对海洋生物的影响，积极探索地中海区域的生态环境治理。为推动海洋生态环境治理的多方共治，联合国环境规划署在1974 年发起“区域海洋项目”（Regional Seas Programme）,至今已有18 个区域海洋项目，参与国家共有143 个。[1]84地中海区域计划是其中之一，1975 年2 月，联合国环境规划署发起了保护地中海政府间会议，与会成员包括地中海沿岸16 个国家，同时联合国以及其他国际组织、非地中海国家也派出代表参与会议。此次会议的重要成就是通过了保护地中海环境的行动计划。[1]82行动计划将地中海区域的生态环境保护任务划分为四个层次，涵盖了资源管理、污染监测、法律规范以及财政补贴。1976 年2 月16 日，地中海沿岸国通过了框架性的《保护地中海免受污染公约》以及两个议定书，此公约采取了“公约—附加议定书”这种“综合—分立”模式，[2]为各个地区的海洋生态环境治理提供了指导和借鉴。地中海区域海洋生态环境治理模式对我国周边海域的环境多方共治路径也有参考价值。

二、地中海区域海洋生态环境治理模式提出的背景

地中海区域海洋环境复杂且易发生冲突，制约着生态环境治理工作的开展，在没有理想的治理模式的情况下，地中海各国根据地区特点发挥区域优势，在海洋治理和资源养护等方面积极展开合作。

（一）海洋区域生态环境治理的优势

海洋生态环境保护问题逐渐被世界各国所重视。由于海洋的流动性等特点，国家间的海洋生态环境治理合作成为必不可少的内容。海洋生态环境治理合作在国家层面的模式有三种，即全球化合作、区域性合作、双边国家间合作。[3]全球化合作以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为原则，但由于条文规定过于宽泛、模糊，缺少强制力和执行力，对参与国难以产生法律上的约束力。当今国际社会上的某些大国不受《公约》约束，甚至公然违背《公约》对国家权利义务的规定，同时各国对相关规定理解也存在偏差，这些问题导致了海洋生态环境全球化治理存在困境。[4-5]当前不少国家的海洋生态环境治理合作采取的是双边合作模式，比如中越之间的海洋保护区双边性网络。尽管双边合作具有强制性高、易于合作等特点，但是面对宽泛的海洋环境问题，显然难以协调多国之间的利益冲突。海洋环境保护的区域性合作实践始于“托雷—坎永号”溢油事故，[6]为对抗油污污染,区域性合作应运而生，成为地中海地区海洋治理的选择。区域性合作可以更好地协调地中海沿岸国之间的利益，更好地考虑到地中海南北两岸不同国家的发展情况。因此有不少专家认为，由于全球层面的经济、政治、人文、地理等因素大不相同，解决海洋环境的全球性问题，首先要做好区域性合作工作。[7]

（二）国际海洋生态环境治理合作制度的不健全

地中海海域的生态环境问题日益严重，但对于如何进行地中海海域的环境治理，国际法上并没有一个切实可行的机制和对策。第一，国际法上的制度以缺少强制执行力的公约为主，惩治机制和奖励政策不健全，制度政策的公信力不强。另外由于参与国国内的制度建设和经济环境也相去甚远，在执行上不可避免地出现不一致的问题，各公约的义务规定通常不会被完整地贯彻落实。[8]第二，尽管有模糊的国际性规定，但是由于国内法与国际制度并没有形成很好的衔接，在实施过程中，存在削足适履或互相矛盾等弊端，从这点上讲，应该把强制力较差的公约、条约的内容纳入具有执行力的国内法体系中为宜。而对于法律制度健全、执行严格的国家来说，若将这些公约的规定纳入国内法，反而会对国内法造成打击。[8]23正是由于国际海洋环境保护制度的缺陷，使得一国难以在国际海洋生态环境保护问题上单独执行，同时基于地中海区域各国相似的国际环境，区域合作成为切实可行之举。

（三）认知共同体与利益共同体理论的提出

“认知共同体”理论被认为是在特定的领域内由相关专业技术人员以及具有理论知识权威的专业研究人员构成的共同体。[9]该理论作用于地中海区域生态环境治理问题是由于地中海各国海洋污染情况不同，又采取各自的环境监测等保护工作，对于综合的地中海生态环境治理问题缺少一个宏观的统一的认知。因此，“认知共同体”的存在加强了各国之间的交流与沟通，帮助决策者界定议题，制定行动方案。例如阿尔及利亚政府最终加入《保护地中海免受污染公约》与“认知共同体”的努力是分不开的。共同体的科学家积极地进行环境监测，将科学的数据分析和环境政策制定方案提供给阿尔及利亚政府，使阿尔及利亚政府最终认可了这些科学成果，对地中海环境保护问题的态度发生了转变。[8]85“认知共同体”的存在也与一国的经济实力和长远发展密不可分，发达国家“认知共同体”更加注重长远的问题，而在发展中国家可能更加强调目前的经济发展。[10]

“利益共同体”最先是由自然法学派的德国学者施勒特魏因在 1785 年基于自然法思想提出的。他认为跨界河流是“所有沿岸国的共同财产，……任一国家均不得自称对该河流享有特权，任何国家也不得剥夺其他国家对该河流的使用或航行权”。[11]这一理论的提出被认为是国际水法上“利益共同体”理论的萌芽或者雏形。虽然该思想是基于河流的主权限制提出的，但可以理解为由于沿岸国之间存在着相互依存关系，每一沿岸国对其主权之下的自然河道不能享有完全的主权，需要所有沿岸国之间采取协调行动。[12]此理论同样也适用于区域海洋问题的解决，各海洋沿岸国也有为促进该区域可持续发展而进行生态环境治理的义务。地中海沿岸国相较其他地区矛盾冲突少，同时各国对生态环境治理问题有着较强的合作意识，为“利益共同体”理论的应用提供了便利。

三、地中海区域海洋生态环境治理模式的实施步骤

地中海沿岸国家在1975 年通过的“地中海行动计划”基础上开展联合防治，此后地中海区域生态环境治理的工作范围逐渐扩大，治理手段不断细化。

地中海沿岸国于1976 年召开的第二次会议通过了《保护地中海免受污染公约》，即《巴塞罗那公约》，以及两个议定书，即《防止地中海区域船舶和飞机倾废污染议定书》《合作防治在紧急情况下石油及其他有害物质污染地中海议定书》，内容包括监视、技术合作、责任承担和赔偿等条款，并于1978 年生效。[13]其后又制定了四份备忘录：《控制船舶和飞行器倾倒废弃物》（1976 年）、《加强溢油事故中的合作》（1979 年）、《控制陆源污染》（1980 年）、《设立特别保护区》（1982 年）。大会还决定成立地中海防治污染中心，帮助地中海沿岸国家提高自身防污染能力并加强各国间情报交流和技术协作。[14]由于地中海沿岸各国（包括发达国家和发展中国家）经济发展程度差异大，因此地中海区域海洋生态环境治理模式不能完全套用波罗的海区域的完全综合模式，也无法适用“北海一东北大西洋”区域的完全分立模式。[5]136因此，地中海区域的生态治理路径别出心裁，选取了双层次的合作治理模式，即“公约—附加议定书”这种“综合—分立”模式。在这个治理规划下,各参与国首先要形成合意，约定框架性内容。该内容通常是一般的决策程序、机制建制以及各参与国的权利义务和基本责任。[15]通过框架性的公约对区域海洋生态环境问题进行一体的规定，而对于具体问题的规定则在各议定书中，其内容包括海洋污染分类、技术性条款以及有关海洋保护的实施细则。例如，《保护地中海免受陆源污染议定书》是针对海洋环境陆源污染问题制定的。该公约主要为解决、治理来自河流、海岸建设或河口的排放物，或其领土内其他陆源排出的物质引起的地中海污染。[16]23《保护地中海免受陆源污染议定书》第5 至14 条规定“1.缔约国制定各种方案和措施，特别是各种排放标准，包括使用和排放以及附件一和附件二所列物质或这些物质所含废物的标准。2.缔约国推行各种活动以估计其海岸的污染水平并评价按本议定书所采取各种措施的效果。3.缔约国尽可能在科技方面以及不在发生冲突的情况下进行合作。4.缔约国举行常会和特别会议以审查本议定书的执行情况并审议所采取各种措施的效能及其他措施的可行性”。

在这种模式下,各缔约国在签署公约时,至少选择签署两项议定书；对于其他议定书,则可以根据本国的具体履约能力在合适的时间签署、批准。这种合作模式既维护了区域的合作,又具有一定的灵活性，满足了各国的实际执行能力。其后的区域海洋项目和应急制度均深受其影响。[16]2地中海区域海洋生态环境治理模式根据各国的实力进行了全面考虑，能够更好地保证公约的落实。

《保护地中海免受污染公约》在1995 年6 月10 日进行了修改，将环境保护的一些重要原则纳入其中，包括了可持续发展原则、预防原则、污染者负担责任等新内容，这些内容在形成框架协议后，作为议定书加入区域治理规范。如今，“地中海行动计划”已进入第二阶段，成员扩大到沿岸的22 个国家，如联合国环境规划署所说：“为了保护地中海并创造一个更加美好的生存环境，他们决心共同面对来自海洋、沿海及内陆环境恶化的挑战，在发展的同时实现资源的可持续利用。”[17]当然“地中海行动计划”也是一个求同存异的过程，尽管地中海地区沿岸国有着相似的环境，但各沿岸国意识形态等问题依然需要不断地调和，在曲折中求发展。

四、地中海区域海洋生态环境治理模式的实施效果

地中海区域海洋生态治理模式在区域环境治理和资源的可持续利用方面取得了显著成效，在法律制度、组织机构等方面为区域治理提供了范本，同时促进了多方面主体的参与，提高了彼此的信任度。

（一）成为区域环境治理的典范

地中海区域海洋生态环境治理模式在海洋环境保护中取得了较大的成功。从微观角度看，在1975 年通过的“地中海行动计划”由联合国环境规划署提起，旨在改善地中海海域的生态环境问题。此计划涵盖了资源的开发管理、环境的污染监测治理、法律规范以及财政补贴等内容，这几个部分之间有着密切的联系。资源开发管理对海洋物种、敏感海洋栖息地进行管理养护；环境的污染监测治理在环境问题造成的损害性后果等方面形成共识；法律规范在于明确权利义务和相应的责任，包括建立相关国际组织在内的制度支持，负责管理与协调落实合作的相应措施；完成这些工作将产生巨大花费，财政补贴可缓解各国经济压力，其来源资金一方面由缔约方通过向地中海信托基金缴纳捐助，另一方面来自欧盟、联合国机构以及全球环境基金为具体项目或活动提供捐款。

地中海区域海洋生态环境治理模式成功的宏观角度在于其独特的组织机构设置和“公约—议定书”的模式。就组织机构而言，“地中海行动计划”在1982 年设置了自己的秘书处即计划协调机构，用来协调计划的执行落实。另外，还设立了各区域活动中心（Regional Activity Centers）确保项目的长期执行和议定书中责任的落实。[18]通过周密的机构设置，为地中海区域沿岸国提供了生态环境治理的平台，为法律制度的落实提供了可靠的保障。“公约—议定书”模式允许沿岸各国根据本国的发展情况采用循序渐进的方式，从某个具体的方向向全局的生态环境治理进行过渡。由于沿岸发展中国家较多，若采用一刀切的方式，将使对海洋渔业依赖较大、基础建设较为薄弱的发展中国家遭受经济冲击。

（二）促进了多元化主体的参与

“地中海行动计划”的成功离不开国际组织、各国政府和非政府组织等多元化主体的共同推动，同时地中海区域海洋生态环境治理模式也促进了多元主体对海洋环境治理的参与。首先，该模式推动了联合国环境规划署对海洋生态环境治理的重视。联合国环境规划署的参与使整个地中海行动有了综合且全球性的指导。现在，地中海区域海洋生态环境治理模式成为联合国环境规划署区域海洋项目的通用模式，为国际社会在海洋环境保护区域合作方面提供了有益的借鉴。其次，该模式加强了政府间的合作，为沿岸各国提供了一种较为自由的方式。各国可根据本国的发展情况采用循序渐进的方式，使大多数国家能够接受。同时激励了非政府组织的参与，促使其与政府开展紧密的合作，不再孤立行动。地中海区域海洋生态环境治理模式推动了区域内的各国政府与非政府间的环保组织等合作，使环境保护主体紧密合作，发挥各自的长处，将零散化为一体。[19]

五、地中海区域海洋生态环境治理模式对我国的启示

（一）我国参与区域海洋生态环境治理存在的问题

我国参与的区域海洋合作项目主要是中、日、韩、俄四国先前发起的有关海洋及近岸环境保护的“西北太平洋行动计划”等。虽然近年来中日、中韩、中俄之间的海洋环境治理合作不断加强，新项目、新主题不断提出，在此期间还形成了制度化的合作机制，双边合作领域也涵盖了当今海洋环境的大部分问题，在制度构建、环境监测方面都有所成就，[20]但是在我国区域海洋合作中仍存在不少问题。第一，东北亚虽然只有六国，但是合作程度不高，沟通较差，这也与各国的利益冲突有关。中国认为，区域性的合作应当由发达国家带头承担更多的责任，并为发展中国家提供更多的技术指导、资金支持，这一观点受到了日韩的反对。日本更倾向于空气质量监测系统的构建，更愿意在空气质量监测方面进行科学交流和信息分享。[21]因此在东北亚地区尚未形成一个互相依赖、互相支持的体系，所以很难形成如地中海地区那样紧密的合作关系。多主体的区域合作应当以亲密的信赖关系为基础，进行沟通协调、通力合作。[1]86同时在仅有的“西北太平洋行动计划”中，东北亚的海洋生态环境治理只在黄海大海洋生态系统方面进行了合作，建设了项目，这是远远不够的。[22]第二，中国与非政府环保组织联系不够。海洋环保组织是海洋生态环境治理的重要力量，但是在我国海洋区域合作中，环保组织受重视程度不高，其参与性较低，不能有效地发挥作用。当前海洋环境社会组织力量较为薄弱，主要是因为有关生态环境保护的社会组织并没有被整个海洋治理体系所吸收，因此没有办法协调好治理参与方的利益问题，同时缺少一个有效的身份。这将使东北亚的海洋环境合作治理模式的利益平衡机制失调，无法发挥效益。[22]97我国周边海域的环境保护合作沟通不畅通、难以达成积极的合作主要也是缺少多元主体的参与共治。因此海洋环境社会组织的完善程度是开展合作治理的重要影响因素。第三，我国区域海洋行政管理体制存在问题。我国海岸线较长，所跨越的行政区域较广，要加强与东北亚海域的交流需要中央海域主管机构与地方政府之间形成行动共同体，然而在我国，海洋管理主体既有中央主管机构又有地方政府，虽然根本利益一致，但看似双重管辖的背后实则是管理区域重叠、管理职能交叉。由于地方政府更多地考虑本地方的资源分布、区域特征、利益归属主体、公众需求等，在实际执行中会为保护地方利益而采取“利己”的手段，难以达到高效合作管理。[23]同时，各地方政府之间缺少沟通联系，使得中国国内海洋区域尚不能达成统一的治理，更限制了中国参与整个东北亚大海洋环境的生态环境治理。

（二）对我国参与区域海洋生态环境治理的启示

地中海区域海洋生态环境治理模式作为国际海洋治理的成功典范为我国参与区域海洋生态环境治理提供了重要借鉴。第一，我国要积极推动海洋区域的交流与合作，推动东北亚地区建立一个能够在各机制间进行协调的核心领导机制。我国和日本、韩国作为东北亚的主要国家必须加强联系，建构环境合作新框架。中日韩的三国环境部长会议在许多环境问题中发挥了重要的作用，因此，我国在加强三方交流的同时，要将东北亚大环境的资源进行整合，推动区域性会议开展，以中日韩环境部长会议为中心，构建新环境下的合作模式，寻求海洋生态环境治理新路径。第二，推动多层面的环境治理主体的参与。我国应鼓励、支持和引导非政府环境保护组织的建立，听取环保组织对于区域海洋生态环境治理的意见，例如地中海海岸基金会在地中海环境治理中发挥了促进各国交流、提供科学研究数据、培养人才等作用。在中国参与的东北亚海洋区域生态环境治理中，应积极发挥相关组织的作用。第三，优化我国海洋行政管理体制。我国当前“条块分割”的海洋环境管理体制存在着结构性缺陷。虽然相关法律将全国的水域资源的规划管理工作分配给了国务院海洋行政主管部门，但在实际管理中出现了各部门相互推诿等问题，这主要是由于各部门分工不明确，职权冲突以及综合管理部门级别限制等原因造成。因此，我国应建立一个综合性的协调机构，推动各区域政府的统一协作，打破行政区划的壁垒，同时鼓励非政府组织和社会公众积极参与海洋生态治理，为政策的制定和落实提供科学的建议。

地中海区域海洋生态环境治理模式确立的“公约—附加议定书”这种“综合—分立”模式，成为当代全球海洋区域生态治理环境的典范。该模式对最重要的区域资源开发管理、海洋环境污染监测、法律制度构建等问题进行了详细的规定，为行动的开展提供了指导。同时，该模式也是一个不断丰富发展的过程，随着时代的发展而引入更多内容，如可持续发展原则、预防原则、污染者负担责任等。地中海区域海洋生态环境治理模式为我国参与区域海洋生态环境治理提供了借鉴，我国应积极推动东北亚大环境下的国际区域生态环境治理和国内的海洋区域治理，推动统一的协调机制的建设和多元主体的参与，打破零散的局面，与东北亚各国加强海域生态环境治理的联系，同时整合国内的政府机构，形成全面多方位的治理模式。