（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

一、研究背景与存在问题

海洋是地球上最大的自然生态系统，为人类提供着源源不断的资源和财富，承载着人类对美好生活的向往。随着工业化进程不断加快以及人类对海洋资源开发加剧，导致海洋生态环境持续恶化。海洋环境是生态结构与功能、物理化学过程和社会经济系统相互作用形成的复杂系统，但海洋的系统性和整体性却因国家、地方政府的管辖需要被人为地割裂。在海洋环境治理的实际运行中，单一国家无法采取有效的治理行动来处理变化多端的海洋环境问题，需要全球范围的国家建立可持续性合作去探索有效的治理路径，[1]海洋环境跨界治理成为海洋治理的重要领域。

“跨界治理”强调纵横交错、多元互动、网络运行的合作性管理理念，是当今经济全球化、产业融合化、组织变革化而引发的一种全新治理思维和战略选择。[2]联合国国家管辖海域外生物多样性(BBNJ)谈判在2019 年8 月第三次会议通过的主席文件第二十六条提到“环境影响评估须考虑可能的跨界影响”，《联合国海洋法公约》第一百九十四条提出各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。可见，海洋环境跨界治理具备了国际法上的依据。因海洋生态系统的跨界性，以及不同国家的经济发展水平和环境治理能力的差异，海洋污染的外溢化与扩散化加剧，构建海洋生态环境跨界治理合作机制刻不容缓。

自1982 年《联合国海洋法公约》开放签字以来，全球海洋领域在区域海洋跨界治理合作上进行了探索，其中东亚海环境治理作为联合国区域海项目的重要内容，主要通过东亚海协作体（COBSEA）实施的“东亚海行动计划”开展，在环境跨界治理上具有一定的典型性。东亚海协作体于1994 年成立，由柬埔寨、中国、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡和越南九个国家组成，这些国家由于历史原因对于国家主权问题很敏感。东亚海协作体相关国家在较长时间内将海洋垃圾治理作为海洋环境跨界治理领域国际合作的重点。近年来，东盟多次召开海洋垃圾国际会议商讨海洋垃圾污染应对策略和合作方向，2018 年10 月至11 月，东盟先后召开包装废弃物管理及海洋垃圾防治研讨会、第五届国际“我们的海洋大会”，并在第13 届东亚峰会中发表《关于消减海洋塑料垃圾的声明》。另外，在日本举行的第21 届东盟—中日韩领导人峰会上发表《海洋垃圾行动倡议》等。[3]

由于存在海洋权益争端等因素，东亚海协作体的海洋生态环境治理合作局限性大，对于更深层次的跨界治理合作如区域海洋规划发展、海洋生物多样性保护等方面的开展程度较低。反观欧洲地区的区域海项目，除了开展海洋塑料垃圾治理外，还在海洋生物多样性保护、海洋污染监测等领域展开合作。东亚海协作体也逐渐认识到海洋环境跨界治理合作的局限，且在海洋航运污染、南海生态多样性保护方面均存在合作的巨大需求。随着联合国在2017年开启国家管辖海域外生物多样性(BBNJ)谈判，东亚海协作体逐渐修订战略计划，通过拓展新的治理内容和方向，将海洋生物多样性保护、海洋保护区网络建设以及全球性的“区域海”伙伴关系构建都纳入了治理范围，把治理重点由海洋垃圾污染治理转变为加强海洋区域规划和伙伴关系构建上，这也给参与“东亚海行动计划”的中国提供了跨界治理合作的机会。作为全球具有影响力的大国，中国理应肩负起主导者的责任，进一步推进东亚海协作体的职能转变，促使东亚海环境跨界治理效能提升。

二、理论基础与内在机理

海洋生态环境跨界治理合作机制是以跨界治理理论为基础，以整体性治理理论为框架，以协同治理理论为分析手段，构建适合在全球或区域范围内开展海洋生态环境治理活动的新模式。

（一）理论基础

1.跨界治理理论。近年来，随着经济活动的全球化，一种跨越传统地域边界的新型空间组织结构正在形成，诸如全球城市区域、跨国界区域、次国家区域、全球数字化市场、自由贸易集团等等。在此背景下，跨界治理理论应运而生，具体而言，跨界治理主要包括三个维度：（1）跨边界治理；（2）跨部门治理；（3）跨公私合作伙伴治理。这三个维度分别是从政治地理学、组织管理学、社会管理学角度来进行考量。跨边界治理是指对于产生跨越行政区划的问题，例如跨界环境污染、跨界（国）犯罪、传染性疾病等公共问题，在全球网络框架体系下通过跨区域的交流与合作，设立超越行政区政府的跨界治理机构，来协商处理跨界治理等相关问题。跨部门治理是指在单一政府的前提下，通过整合政府内部的不同职能部门，提高其部门服务效率与质量，从而消除由于多头管理而产生的治理困境，实现资源共享。跨公私合作伙伴治理是指超越政府的概念，联合政府、市场和社会，形成三大领域之间的合作，以政府购买、合同承包、特许经营、补助等形式，建立政府-企业-社会的公私合作伙伴关系，发挥各自优势，实现共赢。当海洋生态环境跨界治理上升到国际层面时，其主要内涵就是跨边界（国界）治理，它不仅包括相邻国家跨越领海的界限，共同应对相邻主权海域的合作治理，也包括共同对专属经济区、公海的不同海域的跨界治理合作，这无疑给海洋生态环境跨界治理合作机制的构建增加了难度。

2.整体性治理理论。海洋因独特的生态系统性，在生态环境治理合作上需要体现基于整体性、系统性的思路，并在协作过程中明确主体间关系和治理目标，这是实现海洋跨界治理合作的前提。在国际合作层面，单一主体对海洋环境治理有效性不足，需要构建一个或多个国家及其内部多元主体共同协作治理的多元化治理体系，从而做到多个主体相互互动、上下沟通。[4]整体性环境治理是通过多元治理主体如政府、社会组织、企业等围绕区域性环境进行相互协作开展活动的过程。整体性治理理论提出加强政府各个部门之间的机构合并，完善信息共享机制，建立共同的治理目标，构建系统完备的公共服务体系。

3.协同治理理论。协同治理是贯彻新发展理念下的国家治理体系和治理能力现代化完善的重要实践，它解决的核心问题是区域一体化趋势以及公共事务跨界性与既有行政区域界限之间的矛盾。[5]生态环境协同治理作为协同治理的一个重要方面，主要分为两个方向：其一是多主体协同治理，主要是通过政府、市场和社会公众三元主体参与治理，政府正确引导生态环境治理方向，市场对资源进行合理配置，以及社会公众积极参与监督；其二是府际协同治理，区域政府间寻求有效的良性合作，建立区域内政府间治理的横向机制，共同应对生态环境问题。[6]协同治理能够作为应对由于行政区划产生的权责不明等问题的有效手段，将单一责任转变为共同责任，极大地提高治理成效。在面对国际海洋生态环境治理时，由于海洋异质性等原因，仅仅由单一国家进行治理收效甚微，而且由于很大部分的海域污染是来自陆源污染，因此，更需要同一海域不同行政主体或者同一海岸带的多元主体相互协作，有序开展海洋生态环境治理活动。

（二）内在机理

由于海洋环境污染存在着海水异质性与污染流动性的特点，在治理上无法有效应用陆域治理的模式。尤其在应对海洋生态环境跨国界治理上，海洋环境污染主体多元化特点就更加明显，因涉及多个国家的权益或者海洋公共利益，单向度的垂直型管理无法适用。因此，海洋环境跨界治理合作机制存在独特的内在机理，而且不同类型的海洋生态环境治理在机制构建上存在一定的差别。

海洋生态环境跨界治理按照海域管辖权划分，可分为国家管辖海域内、国家管辖海域外、国家管辖海域和国家管辖海域外并存三种类型。第一类，对国家管辖海域的跨界治理是在一国管辖范围内的跨行政区治理，这种“跨界”治理包括上下层级的跨行政级别和跨横向的行政区地理边界两类，治理规则按照《海洋环境保护法》第九条规定“由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”。第二类，国家管辖海域外的跨界治理一般按照《联合国海洋法公约》以及其他区域性公约、国际组织公约等规定开展合作性治理。第三类最为复杂，国家管辖海域和国家管辖海域外并存的情形在实践中较为多见，比较常见的做法是参考现有国际上成熟的治理案例和模式，形成区域性公约或多边、双边协议等方式促成跨界治理机制，解决相应海洋生态环境问题。

三、现状分析：基于区域海案例的思考

目前，全球海洋生态环境治理在实践中多属于通过国家间的跨界合作治理，通过合作机构设置、共同基金设立、合作力量共享、环境组织参与等方式促进治理成效的提高。分析近几十年来部分区域海跨界治理合作实践，有利于归纳形成相应治理模式，为东亚海跨界治理合作机制构建提供参考。

（一）地中海区域海洋生态环境跨界治理

地中海是欧洲、非洲和亚洲大陆之间的一块海域，是世界上最大的半封闭的陆间海，跨越直布罗陀海峡，最终与大西洋相互连通，总面积约为250 万km2左右。沿岸有法国、摩纳哥、意大利、西班牙、土耳其、黎巴嫩等18 个国家，沿岸城市有马赛、罗马、巴塞罗那、雅典等。“地中海行动计划”（MAP)是当前联合国的18 个“区域海洋项目”中最早的一个，也是最为成熟的一个。[7]由于地中海区域范围较广，并且周围国家的经济发展水平差异较大，其海洋环境保护治理的参与程度也存在区别，因此，单一的分立模式或综合模式无法有效地解决地中海生态环境治理问题，后经各国之间的协商讨论，决定采用综合与分立相结合的模式。在联合国环境规划署（UNEP）的努力下，海洋环境跨界治理的地中海模式渐次推进，之后联合国将其应用到其他由联合国环境规划署（UNEP）负责的区域海洋项目中。

在实施阶段中，地中海沿岸各国在1976年2月16日缔结了《地中海污染防治公约》，即《巴塞罗那公约》，该公约的主要创新点在于确定了两种层次的法律制度，即“公约—附加议定书”的“综合—分立”模式。在该模式的构建中，首先拟定了《巴塞罗那公约》之后，进一步制定了两个议定书，即《防止船舶和飞机倾废污染地中海协议书》以及《合作防治在紧急状况下石油及其他有害物质污染地中海议定书》，主要规定了决策程序、信息共享制度、权责分配和参与国需要承担的责任与义务等，用作各个沿岸国家之间的协调管理。除此之外，在《巴塞罗那公约》中有很多条款是以鼓励的态度希望有能力的国家多承担地中海治理任务或倡导更多沿岸国家参与治理活动。框架性公约对各国参与治理行动有明确的限制和规定，而上述两个附加议定书的侧重点在于制定和安排污染治理的措施与计划，两者的有机互补是地中海区域治理模式的亮点和核心内容。同时，为了确保治理活动开展的正确性与科学性，地中海沿岸国家发起了“地中海污染监测和研究协调项目”，要求各个沿岸国家在污染治理活动中提供必要的科学技术以及资金安排，而且该项目的设立并不仅仅局限于海洋污染治理，还能对地中海沿岸国家的经济可持续发展起到促进作用。

在制度构建中，地中海治理体系的最高决策主体是每两年举行的《巴塞罗那公约》缔约方会议。为了使决策安排高效、快捷，在1982 年投票通过并成立了地中海行动计划公约秘书处来安排地中海生态环境治理。在“地中海行动计划”（MAP）中，其初期发展主要由联合国环境规划署（UNEP）提供资金支持，1983 年后，资金构成发生了变化，其中一部分为参与国向地中海信托基金缴纳募捐，另外一部分来自于欧盟、联合国机构和全球环境基金的捐款，资金构成主体逐渐由国际组织转向区域国家。受1992 年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议通过的《21 世纪议程》影响,1995 年《巴塞罗那公约》进行了重要修订,并出台了《地中海特别保护区和生物多样性议定书》，2008 年又制定了《地中海海岸区域综合管理议定书》,反映出海洋环境保护合作向公海和海岸区域扩展的趋势。[8]

（二）黑海区域海洋生态环境跨界治理

黑海为欧洲东南部和亚洲小亚细亚半岛之间的陆间海，形似椭圆形，东西最长1 150km，南北最宽611km，中部最窄263km，面积42.2 万×104km2,海岸线长约3 400km。黑海沿岸国家有土耳其、保加利亚等，经刻赤海峡与亚速海相连，通过博斯普鲁斯海峡向西与地中海相联。[9]

黑海的环境跨界治理自1992 年制定《保护黑海免受污染公约》开启,2009 年4 月,黑海沿岸6 国格鲁吉亚、罗马尼亚、土耳其、乌克兰、俄罗斯和保加利亚通过了《保护和恢复黑海战略行动计划》《保护黑海不受陆地污染源危害议定书》等一系列保护黑海环境的文件，[10]黑海正在从过去几十年来所遭受的严重环境危机中逐渐好转，以全球环境基金（GEF）为核心决策机构，动员沿岸周边国家参与治理，开展了类型多样的跨界治理项目，取得了较好的成绩，并在此基础上总结出许多有益的跨界治理经验。

首先，通过国际力量促成多国协议。历史上黑海区域沿岸国存在较为紧张的政治关系，各个国家之间往往有不同程度上的敌对情绪，而且黑海地区正遭受着贫穷、局势动荡等多重困境，这使得《保护和恢复黑海战略行动计划》启动前，黑海海洋生态环境合作治理力度不足，造成了黑海区域环境危机的出现。在这种情况下，全球环境基金通过协调黑海沿岸国家，并和欧盟联合共同签署了相互合作的约定和协议。欧盟的强力介入，为黑海区域沿岸国带来了先进的技术和充足的资金，最终为黑海地区的跨界合作治理注入了新的活力。

其次，策划和实施具体合作项目。全球环境基金针对黑海的特点与海洋环境的状况，策划和实施了一系列跨界治理项目，并取得了较好的成果。第一个由全球环境基金发起的项目是在1992 年制定的《保护黑海免受污染公约》，该公约的目的是为了达成黑海沿岸国家对于黑海环境治理的共识，共同协调水资源管理、开展区域合作等。2009 年通过的《保护和恢复黑海战略行动计划》《保护黑海不受陆地污染源危害议定书》为黑海流域环境治理制定了完备的行动框架，为各个国家开展海洋环境治理行动提供了制度规范，实现了黑海环境保护、区域发展的跨越性进步。在项目制定与运作过程中，都是由全球环境基金提供资金协助并寻求各类国际组织的参与，在获得多方的技术支持、资金协助的前提下，通过制定相互协调的治理项目并营造跨界治理的氛围，最终实现黑海区域环境治理的稳定发展。

最后，举办黑海区域环境论坛，构建社会参与机制。社会参与是跨界治理中不可分割的重要组成部分，通过构建有效的社会参与网络体系，能够在很大程度上实现跨界治理的效率提升。目前，全球环境基金在黑海区域成立了“黑海非政府组织论坛”，目的在于推动国际社会组织参与黑海区域的治理行动，其成员来自保加利亚、罗马尼亚、乌克兰等50 个国家的非政府组织。该组织主要通过促进非政府组织与政府、地方居民和其他利益相关者的合作来保护黑海区域的水资源、促进生物多样性。该组织于1998 年与“黑海非政府社区”合并，更名为“黑海非政府组织网络”，制定相关非政府组织行动方案并定期举行相关论坛会议，成为黑海区域一股不可忽视的社会力量。

（三）案例分析与思考

地中海区域的海洋生态环境治理模式是海洋生态环境跨界治理模式的首次尝试，其通过以联合国环境规划署为主导，地中海沿岸国缔结公约来进行规范化治理，侧重点在于政府的主导力量，强调了制度在海洋生态环境跨界治理中的重要性。黑海区域的海洋生态环境治理模式没有特定的公约对各沿岸国进行规定，而是采用一系列的合作项目来动员沿岸国家参与治理，并设立有效的社会参与机制，以区域海洋国家共治的形式进行海洋生态环境跨界治理，虽然缺乏一定的契约约束，但是相比较之下有了更多的能动性。

地中海区域和黑海区域的海洋生态环境跨界治理模式存在着一定程度的差异，但这两个海洋生态环境跨界治理的实践经验对于东亚海跨界治理具有一定的借鉴价值：一是地中海的“综合—分立模式”可为东亚海的治理制度框架提供参考，如先统一制定“东亚海协作体”（COBSEA）协定，对各国参与海洋生态环境跨界治理的组织架构、权责分配等基础信息进行明确规范，然后针对不同领域的海洋生态跨界治理合作采取相应的“议定书”模式，尤其是特别敏感海域的环境合作、生物多样性保护合作等可以采取这类方式。二是借鉴黑海以制定保护计划为导向的跨界治理合作模式，可以为具有一定岛礁主权争议的南海地区海洋环境跨界治理提供思路。事实上，黑海区域的政治紧张状态远比南海严重，但通过全球环境基金的协调，黑海沿岸国实施了《保护和恢复黑海战略行动计划》，一定程度上缓解了国家间的紧张状态，有利于区域海洋国家内部环境利益的协同，维护地区政治稳定。

四、东亚海海洋生态环境跨界治理的对策

东亚海作为亚洲地区海洋经济发展的重要区域，更是海洋石油运输的重要通道，近年来生态环境承压剧增，跨界合作治理势在必行。当前，该区域海在生态环境跨界治理领域存在着治理内容单一、合作不畅等问题，可以在参考地中海和黑海的区域海治理模式基础上，构建基于整体性治理理论的区域海洋环境跨界治理机制。

（一）构建东亚海生态环境治理的柔性化机制

在东亚海治理模式中，以单一政府主导的海洋生态环境跨界治理很容易产生运行职能“碎片化”的问题，即存在组织结构不够坚固和制度保障不足的问题，从而导致各自为政，治理资源分散且效率低下。由于东亚海地区中的南海、东海均存在一定的海域海岛权益归属问题，在生态环境治理领域要形成特定的国家联盟是有一定难度的，因此，当前推进国与国之间的环境治理柔性化机制相对可行。柔性化结构本质上是一种跨组织形态，以加强环境治理集权与分权的统一，既保持高层级机构宏观调控指导上的必要权威，又使执行者有可能在职责范围内处理某些紧急情况，避免造成组织系统各类资源的分散浪费和重复建设。[11]东亚海作为相对独立的海洋生态系统，需要各沿海国、岛屿国协同参与，通过多边或双边协议形成海洋生态环境跨界治理的共识，促使东亚海国家从环境治理合作起步，推进地区海洋和谐、政治稳定。

在东亚海海洋生态环境跨界治理的问题上，必须突破国家和国内部门层级的限制，采取柔性化机制，可以通过信息化技术促进国内外跨界合作的有效性。在当前数字化技术大力发展的背景下，东亚海区域的海洋信息合作可在“一带一路”倡议框架下，积极推动跨界海洋环境管理部门协作，通过数字技术等手段对海洋环境污染情况进行精准的判断并提出科学的治理对策，消除跨界环境治理协调中“消极观望”和“信息孤岛”现象。[11]

（二）开展海洋环境跨界诊断和战略行动计划

东亚海区域海项目是全球环境基金（GEF）运作的项目，主要海域包括黄海、南海、苏禄—苏拉威西海、帝汶海等。GEF 的运作策略是区域海内相关国家通过联合行动来解决跨界治理问题，其中最核心的做法即为跨界诊断分析（Transboundary Diagnose Analysis，TDA）和战略行动计划（Strategic Action Plan，SAP）。按照国际水域项目的要求，东亚海环境跨界诊断分析可以通过以下四个步骤实施：一是甄别和量化跨界环境问题，通过分析寻找相关影响因素，并进行优先排序；二是开展跨界环境问题成因分析，为问题解决和计划制定提供参考；三是跨界问题环境影响和社会经济影响分析，为下一步制定战略行动计划（SAP）提供多元化参考；四是开展机构、法律、政策和投资分析，为实施区域海项目和计划进行风险评估。在这基础上，准备和发起战略行动计划，着手制定南海、东海“生态环境治理行动计划”等。[12]

环境跨界诊断分析同样需要数字化技术支撑，因此构建东亚海区域信息库十分必要，通过加强区域内环境信息数据的收集和分析工作，建立环境数据信息平台，为海洋环境预警提供数据支持。同时，建立东亚海信息共享机制，相互分享治理经验，从而提高治理效率。

（三）开展东亚海跨界治理的功能性合作

“地中海行动计划”除了制定统一的《巴塞罗那公约》外，还有多个议定书明确了相关污染治理领域的功能界定，并辅之以权利保留条款，如《防止船舶和飞机倾废污染地中海的协议书》，能有效实现对船舶和飞机两类污染源的排放控制。东亚海和地中海同样是国际上公认的航行密集区域，且东亚海区域还存在一定的海域划界争议，如开展防止船舶倾废污染等功能性专项污染治理合作，可使相关划界争议因功能性合作的需要得到缓解。

在功能性合作构建过程中，建设国际化的海洋环境风险防控体系十分必要。因东亚海区域的特殊性，一些典型的海上溢油事故、海啸、赤潮等经常发生，这些灾害多数是跨界的，会对海洋环境造成巨大破坏。海洋生态灾害防控的国际合作主要体现在灾难预警和应急两方面。除了与周边国家的相关机构定期举办会议、实施联合搜救训练、参加国际组织的海事活动等之外，还可以针对不同类型的海洋灾害防控与其他周边国家合作，在区域甚至全球范围内建立海洋观测系统，构建先进的信息化灾害预警体系。

（四）确立区域性海洋环境跨界治理的基本规则

1982 年《联合国海洋法公约》在多处提到了区域性法规、区域性规划、区域性合作等，目前国际上的区域性海域包括基于闭海和半闭海所构成的海湾或海域，如地中海、波罗的海、红海、波斯湾等，也包括处于共同海岸线的区域性海域。东亚海是典型的半闭海和区域性海域，从多年的实践看，区域内国家也更倾向于通过区域协议来推进海洋生态环境治理。东亚海生态环境跨界治理可探求构建区域性海洋生态环境治理的框架、确立基本原则及区域合作方式，建立法律共治原则，形成合作治理的基本规则，是一种较为实际的方案。

区域性海洋生态环境治理看似是一个环境问题，但实际上是一个国家和地区的经济甚至主权问题，这在已有的环境治理实践中得到了验证。海洋环境保护是低敏感领域，中国可以主动就国际上破坏海洋生态的违法行为表明立场和态度，并联合相关国家和国际组织开展调查，完善全球海洋环境的公益救济机制。例如，在太平洋公海区域，存在个别国家滥捕金枪鱼和鲸的违法行为，中国要基于国际条约规定联合国际社会予以警告和制止。在联合国环境规划署确立和实施的西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海行动计划（PEMSEA）中，我国作为参加国，应积极主动推进行动计划的落实，体现“海洋命运共同体”的中国担当。