李 青

(中国人民公安大学 马克思主义学院，北京 100038)

中国共产党十九届四中全会指出，社会治理是国家治理的重要方面，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。(1)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，《人民日报》2019年11月1日。从会议公报看，中央延续了对社会治理特别是基层社会治理的高度重视，在顶层设计上更加注重社会治理的制度建设和治理效能，并提出了建设社会治理共同体这一全新命题。习近平总书记多次提到建立人类命运共同体，这次将共同体运用到社会治理领域，不仅在制度层面提出构建社会治理共同体的具体要求，也在实践层面为加强和创新社会治理提供了新的思路。

一、社会变迁背景下中国社会治理共同体的探索

我国自改革开放以来，经济社会政治文化各个方面发生了巨大变化，社会的组织方式和秩序建构模式也进行了相应的调整，从社会管控、社会管理、社会治理到社会治理共同体，从传统意义的社会管理逐步走向现代意义的社会治理。改革开放取得巨大成就的原因之一，是进行了以治理方式为主体内容的社会改革。

(一)从“社会管控”到“社会治理”

1978年实施的改革开放，是党和国家促进中国经济发展，解决人民生存问题的重大决策，实现了国家发展向经济中心的转移。1993年十四届三中全会确立了社会主义市场经济原则，市场经济体制改革是在政府主导之下的制度性变迁。历史地看，经济发展在为社会管理提供物质基础的同时，也带来了社会管理的挑战。改革开放前几乎完全依附于单位的“单位人”逐步变成“社会人”，农民工、企业家等新的社会群体的出现，对政府的社会管理提出了新的要求。

随着经济社会的发展，政府对自身职能定位逐步实现了从传统社会主义计划经济体制下的“管控”模式向社会管理转化，不断加强和改善政府管理。2004年党的十六届三中全会提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；2006年十六届六中全会提出了建设服务型政府，政府的管理职能由“管控”向“服务”转变；2008年十七届二中全会则强调政府要“加强社会管理”和“注重公共服务”的职能。这些改革探索不同程度缓解了社会矛盾，维持了社会的有序发展，但也导致政府管理出现“两难”：“政府一方面越来越庞大，越来越强势，资源越来越集中，包办主义和全能主义特征越来越明显；另一方面，面对不断释放的社会需求和不断变化的社会事务，政府又总是处于能力不足、应接不暇的状态。”(2)燕继荣：《社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。

为走出这种困境，2013年党的十八届三中全会首次使用“社会治理”概念，提出创新社会治理体制、改进社会治理方式，鼓励和支持社会各界参与社会治理，旨在实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，标志着党执政理念出现了深刻变化，政府职能由管理向治理进行转变。实际上，治理概念本身就具有多主体参与、协同治理、共管共治的含义，体现了公共事务公共管理的精神。(3)俞可平：《经济全球化与治理的变迁》，《哲学研究》2000年第10期。社会治理更加强调社会成员参与治理，并非政府的大包大揽，相应的是政府下放权力给社会力量，激发社会力量的活力，提高社会自治能力。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”他认为，“过去，我们常常以为，一些矛盾和问题是由于经济发展水平低、老百姓收入少造成的，经济发展水平提高了、老百姓生活好起来了，社会矛盾和问题就会减少。现在看来，不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。新形势下，如果利益关系协调不好、各种矛盾处理不好，就会导致问题激化，严重的就会影响发展进程。”(4)习近平：《在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》，《实践(思想理论版)》2017年第1期。

十八届三中全会以来，习近平总书记多次就社会治理创新发表重要讲话，不断细化和深化社会治理，强调坚持问题导向，抓突出问题整治，把专项治理、系统治理、综合治理、依法治理和源头治理结合起来，注重联动融合、开放共治，提升社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。2017年党的“十九大”报告提出建立共建共治共享的社会治理格局，要求“推动社会治理中心向基层下移”，推进加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

强调社会治理、增强社会自治导向的改革实践，为社会组织和民众让渡出了活动和发展空间，社会组织和民众积极参与社会治理，提高了社会组织和民众的自治能力，缓和了政府应对公共管理、公共服务的不足。但是地方政府与社会共管共治过程中凸显的新问题依然使得社会治理陷入困境：一是政府下放社会组织和民众处理的公共事务，社会组织和民众准备不足，能力匮乏，暴露了社会组织的脆弱和亟待发展的空间，政府不得不介入接手。二是政府包揽社会事务，越过社会组织、民众进行管理导致政府“越位”，招致社会责难抱怨。如何协调好政府与社会的共同治理、划清政府与社会组织之间的权责界限、理清政府与其它社会管理主体间的管理边界等问题将会面临新的挑战。政府越位与缺位，社会组织力量的相对薄弱，民众对社会公共事务的更高需求，促使社会治理继续探索创新发展。

(二)建设社会治理共同体

2019年10月党的十九届四中全会提出“构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”社会治理共同体首次出现在正式中央文件中，立即成为学界研究的新热点。社会治理共同体的提出，释放出了一个清晰的信号，“中国之治”要开创共同治理的新局面，党委、政府、企事业单位、社会组织、民众都是社会治理的参与主体，共同承担社会治理责任，共同享有社会治理成果。建设社会治理共同体，意味着社会治理多元主体之间的定位清晰、治权匹配，政府、社会、民众社会治理各主体通过社会事务协商共治来发挥各自职能，推动协同治理，使得社会治理各主体成为相互依存的有机共同体。“社会治理共同体意指政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。”(5)郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，《公共管理评论》2019年第3期。

社会治理共同体是在社会变迁的背景下政府职能的新拓展，对社会治理认识的深入和具体化，它强调治理主体多元化、治理过程协同化、治理手段多样化和治理结果的共享。具体说来，社会治理共同体有以下特点：(1)整体性。社会治理共同体是参与治理的多元主体和要素互相协调构成有机整体，多元主体包括党委、政府、企事业单位、人民群众，其根本利益一致、目标契合、都是增进人民福祉，减少社会公害，维护社会安全稳定，多元主体共同参与社会事务的管理，彼此分工协作，构成社会管理的有机整体。(2)效能性。社会治理共同体具有治理的整体效能，能够整合社会力量，集众人智慧，利用协同治理制度，提高治理效能，获得更好的治理成效，达到共建共治的目标。(3)人民性。公众有权责平等地参与社会治理事务，社会治理过程人人参与，人人承担社会责任，共同治理社会事务、参与社会决策、承担完成治理任务，凸显人民当家作主的实质，以通过民主协商方式，其意愿诉求表达更畅通、意志体现更具象、利益协调更一致、权益保障更规范，人民的主人翁地位得到了落实和体现。(4)基层性。社会治理共同体既是社会治理的理想理念和追求目标，也是现实中的“星星之火”，将逐渐形成社会共同治理新格局。现阶段我国社会治理共同体建设主要是以基层治理为基础，具有基层性、基础性。(5)共享性。社会治理共同体治理结果人人共享，惠及民生，通过社会共治、自治达到良治、善治，营造公平正义、安全安宁、健康文明的社会环境，治理成效惠及全体民众，满足人民的获得感、幸福感和安全感。

二、社会治理共同体的理论意蕴

中国特色的社会治理体系是一套具有科学性、实践性、发展性、开放性的制度体系。在社会关系重建、社会结构调整、社会治理创新的关键时期，社会治理共同体建设具有深刻的历史背景、现实原因和实践基础，其所包涵的价值引导、民主协商、合作机制，以及社会整合、文化融合、风险治理丰富内容，对于推进社会治理体系和治理能力现代化，具有重大的理论和现实意义。

(一)对社会治理规律认识的理论成果

社会治理共同体一方面契合了国际社会出现的全球社区复兴运动这样一个大的背景，基于中国实际对治理理论进行创造性地运用和发展。另一方面，更是在我国社会进入新时代的背景下对社会治理的复杂性、综合性、公共性的现实回应，体现了政府、企事业单位、社会组织和民众合作治理、共同治理机制，遵循了现代社会治理规律，是社会治理体制的创新。

社会治理共同体思想有着深厚的理论渊源。共同体是从基于血缘亲属关系的社会组织结构发展而来，其内部成员的主要特征是处于同一活动区域和拥有共同利益。社会学家斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)辨析了基于亲缘、邻里关系等小范围“有机团结的”共同体与更广泛社会的关系，指出社会尽管也是人群的集合，但构成要素却相互独立，是“一种机械的聚合和人工制品”(6)斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，商务印书馆1999年版，第3页。，认为初级社会共同体蕴藏着自然的情感，其社会治理重视历史的延续性和关系机制。

马克思(Karl Marx)认为自然共同体的劳动者和所有者身份相一致，二者都是基于血缘和地缘的“氏族共同体”。随着人类的社会分工不断细化，相互联系不断密切，自然共同体渐次消解，劳动者与所有者的身份区隔开来，出现了阶级、国家机器这些被马克思所指称的“虚幻的共同体”，尤其是到了发达的资本主义社会，其“虚幻性”的本质展现的淋漓尽致。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出必须用“自由人的联合体”这一真正的共同体来替代“虚假的共同体”。他们指出“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体。在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”(7)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第294页。

中国社会主义制度的建立是社会治理共同体的制度优势，为社会治理共同体的建立奠定了制度基础。改革开放以来，中国社会从管控、管理到治理的实践探索进程，可看作是我们党不断提高总揽全局、协调各方的引领能力的过程，通过维护社会秩序、激发社会活力和提升治理效能来推动社会治理体系和能力现代化，有助于化解社会矛盾、促进社会和谐和提升社会自治能力。党的“十八大”以来，更加突出强调社会建设对于国家建设的重大意义，社会建设的内容也不断丰富发展，社会建设的机制也在不断完善。“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体建设，对社会治理的多元主体关系行为进行规则引导，调整优化我国社会治理体系及其运行机制，探索政府治理与社会治理之间的相互衔接与融合，推动社会“共建共治共享”，推进社会治理制度建设开创新局面。

(二)社会主义协商民主的有效平台

社会治理共同体是以人民为中心的发展思想在社会治理中的具体表现。人民群众是历史的创造者，是社会治理的主体性力量和实现社会治理现代化的根本动力。在社会主要矛盾转化的新时代背景下，人民对美好生活的向往已从原来的物质需求向更高一级的精神追求转变，更加注重在社会治理过程中能否实现自我价值，尤其是能否真正地融入政府治理体系，真正地参与到社会治理的全过程。(8)韩庆祥、陈曙光：《中国特色社会主义新时代的理论阐释》，《中国社会科学》2018年第1期。只有凝聚来自各个方面、各个主体的积极力量才能把社会治理好，才能使社会安定有序、国家长治久安，人民的主体地位也才能得到真正的实现。(9)李胜：《建设社会治理共同体推进社会治理现代化》，《党政干部论坛》2019年第12期。

社会治理共同体明确社会治理的多元主体：党委、政府、社会组织和公众等，多元主体“人人有责”，社会组织和公众被纳入治理主体的范围，政府的治理角色发生了变化，由管控者转变为参与者，多元主体承担各自不同的角色和功能，其实质是以民本位取代官本位思想，以多元主体参与取代政府一元管理格局，体现着人民的平等政治地位。各主体“人人尽责”，平等参与社会治理过程，各主体之间相互合作共同治理社会事务，政府与其他社会治理主体之间的关系更多的是协商共治，其实质是以法治取代人治，以平等协商取代各行其是，发挥公众的智慧和参与社会治理的责任担当。多元主体“人人共享”，共同享有治理成果，真正体现了治理效能的公平民主。

(三)建构了中国的“国家-社会”关系

社会治理共同体顺应了社会力量参与社会治理的社会需求，把社会组织、人民团体、公众等都纳入了治理主体范围，体现了“公共事务公共管理”的精神，遵循了的社会治理规律。从现实层面分析，社会治理共同体一方面有利于改变政府单打独斗的治理格局，拓宽了政府治理社会问题的渠道，多主体多渠道化解社会矛盾，分担政府的治理压力，加强党委领导，发挥政府主导作用。另一方面有利于增强社会自治能力，多元力量参与解决公共事务，能够培育和增强社会组织和基层社会的社会治理能力，有效地提升社会治理效能。

社会治理共同体有助于和谐政府与社会组织、政府与公众的关系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府、社会、民众各主体互相依存、互相促进，对社会事务发挥各自职能共同协商治理。这种共同体有矛盾，但少有冲突；有对立，但少有对抗，使得和谐中国、平安中国建设具有了深厚的基础根基，能够有效地维护社会稳定，使社会既稳定有序又充满生机活力。社会治理共同体治理过程中的自愿性、多元性、协商性、共治性，比政府管理的单一性、控制性、自上而下的线性，显然具有更大的现实适应性，与现代社会治理的内在要求更为契合。所以，社会治理共同体既是社会治理体系和能力现代化的体现，也有利于国家治理体系和治理能力现代化的早日实现。

三、建构社会治理共同体的基本理路

社会治理共同体是国家治理体系和治理能力现代化的探索性成果，有着丰富的理论内涵，是多元主体协同参与打造共建共治共享的社会治理体系，也是推动国家治理体系与治理能力现代化的必要基础。通过加强制度的顶层设计推动社会治理政策走向实践，需要创新治理模式、改进治理策略和优化治理机制提升社会治理绩效，推动社会治理共同体的构建。

(一)全面坚持党的领导和党建引领

“坚持党对一切工作的领导”，既是中国特色社会主义制度的本质特征，也是中国特色社会主义制度的优势所在，创造了中国经济持续增长和政治持续稳定的“中国之治”的成功经验。构建社会治理共同体，需要将党的领导的优势置于首要位置，在社会治理共同体中党始终处于“总揽全局、协调各方的领导核心”地位不动摇。

具体而言，坚持党对社会治理共同体建设的领导，需要强化党委的领导职责，将党委置于社会治理共同体中的领导地位，居于社会治理共同体的核心，各级党组织要充分发挥总揽治理大局、调动多元参与主体的积极性，将党的政治优势全方位贯彻到社会治理的各个环节，以共产党员和基层党组织为依托，全面落实党委在社会治理共同体中的组织领导、统筹协调和价值引领作用，保障党在社会治理共同体中强大的政治凝聚力和社会号召力。既克服党自身组织的虚化、弱化和边缘化问题，又有序领导和整合各种社会主体，形成广泛参与和协同治理，预防日渐分化、诉求多元化和结构复杂化的社会治理走上弯路。

(二)培育多元治理主体的共同体意识

共同体不同于社会，在于其默认一致，在于是利益共同体、情感共同体和命运共同体，并获得认同感和归属感。(10)张文显、徐勇、何显明等：《推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理》，《治理研究》2018年第6期。建设人人有责、人人尽责、人人享有的“社会治理共同体”，其不仅是一个包含着主体、客体等“一核多方”联结形式在内的工具性的共同体，更是一个具有情感、文化和心理认同在内的价值性的共同体。(11)文军：《迈向市域社会治理共同体的新时代》，《上海城市管理》2020年第1期。因此，社会治理共同体的实践构建需要参与主体具有共同体意识或者共同体理念。人人有责，人人尽责，强调参与主体的信任意识、参与意识、责任意识和集体意识，社会治理主体之间相互协商，共享信息，精准施策，最终达成共识。人人享有强调主体的信任感、认同感、归属感和获得感。

共同体意识也包含着多元治理主体对于权、责、利的认知和诉求。当下不同社会主体的价值取向和利益诉求日趋多元化，社会治理共同体作为多元主体集聚和互动的场所，自然也存在着不同主体为获得自身利益而进行博弈的现实，激烈的社会竞争加剧了不同主体之间利益关系复杂化，所以最大限度整合多元主体的利益诉求，降低社会治理成本，提高治理效能，才能实现社会治理共同体的多元治理主体在权责利一致基础上的有效互动。党的十九届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，其中明确了多元治理主体共同治理但治理地位、职责不同。党是社会治理共同体的顶层设计者，应当始终处于“总揽全局、协调各方的领导核心”地位。政府、事业单位作为社会治理共同体的核心节点，不仅拥有分配调度公共资源的能力，也肩负着更广泛、更深层的治理责任。社会组织、企业是社会治理共同体的重要载体。公民是社会治理共同体的基本单元。(12)徐顽强：《社会治理共同体的系统审视与构建路径》，《求索》2020年第1期。

对于政府而言，要主动适应治理角色的变化，改变传统的管控理念和思维方式，发挥资源优势和政策导向，与社会组织、民众依法分享治权、协商共治。我国目前还处于“强政府弱社会”的状态，社会组织、民众等社会力量的治理能力相对薄弱。培育社会力量的共同体意识需要破除“看客心态”“依赖意识”“不作为不担当”等消极治理理念，增强自觉参与意识、责任担当意识，在社会治理事务中旨在主动提升社会治理能力和水平，实现政府与各社会力量的良性互动，统筹协调。

(三)加强城乡基层社区治理

城乡社区作为人民群众的长期居所的精神家园和社会治理的基本单元，是社会治理共同体实现的基础载体，也是党和国家社会治理效能的试金石。“基层兴，则国兴；基层强，则国强”，国家安全、社会稳定的基础在基层社区。社区治理的内容全面而复杂，涉及到社会治理的方方面面：纠纷调节、秩序维持、公共安全维护、资源利用、环境维护等等。建设好城乡社区治理对于社会治理共同体的建设具有示范和推广意义。

城乡社区治理需要从多个方面、多个角度发力，关键抓好以下几个方面：(1)推进社区党建引领。把社区党建贯穿于社区治理的细枝末节，加强党的领导，统筹各个方面的力量，最大化利用资源，发挥党组织和党员的组织领导、先进引领作用，整合社区党组织的社会治理统合力和号召力。(2)调动社区民众参与治理的积极性和智慧。社会治理共同体进一步提高了民众的主体地位，为民众参与社会治理提供了现实的空间。社区民众长期生产生活在社区，对社区各种事务的感知比较真切，民众可以借助居民委员会、业主委员会等载体直接参与社区治理。居民委员会、业主委员会要善于发挥调动社区民众参与治理的积极性、主动性和创造性，增强居民自治的参与感、获得感和满足感，充分利用互联网构建虚拟与现实相结合的平台，发挥互联网的快捷便利性优势和社区的地域性优势，搭建社区议事协商平台，问政于民、问计于民，增强居民之间沟通和协商的渠道，了解居民的需求和困难，及时解决问题、化解矛盾，满足多元化的用户需求。向居民提供便民服务信息、社区资源利用、民众需求咨询等信息，塑造社区治理共同体的凝聚力和自治力。(3)善于总结和推广社区治理的成功案例，提高社区治理效能。改革开放后，社区很大程度上承担了原来由单位承担的基层社会治理功能。当下的社区建设已经取得丰富的实践经验，积累了宝贵的城乡治理创新实践案例。例如北京市推行的“街乡吹哨、部门报到”和“接诉即办”的改革、浙江桐乡自治、法治、德治“三治融合”的“桐乡经验”。这些内生的治理经验符合实际，传承了传统的治理经验，满足了民众的多元化需求，具有很大的生命力，为城乡治理提供了发展样本。

(四)实现治理方式和手段的多样化

社会的复杂性决定了社会治理方式手段的多样性。习近平总书记指出，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”在具体工作中处理好以下几个关系：(1)刚性管理与柔性治理相结合。柔性治理主张采用非强制性手段处理公共事务，更加关注人文关怀，是更加人性化的社会治理方式，在构建社会治理共同体的目标上存在更大的张力。(2)法治与德治共同推进。法治就是要破除历史上遗留下的人治弊端，合理合规，程序规范，依法治理。德治则注重道德教化、以德服人、以理服人，用良好的道德约束他人、影响他人，从而将社会治理纳入德治的轨道。法治和德治是我国治国的基本方略，也是社会治理共同体构建的基本方式。(3)情治与自治相结合。在依法治国的大框架下，强调运用情感治理的方式，更多的将社会关系、本土文化、价值理念等治理资源运用到矛盾纠纷化解实践中去，实现理性制度规范与情感治理策略的有机融合，既保证矛盾纠纷化解的公平正义，又能够实现社会良性有序和人民满意目标。(13)汪勇、周延东：《情感治理:枫桥经验的传统起源与现代应用》，《公安学研究》2018年第3期。自治是社会治理的基本方式，也是社会治理的最终目标。(4)传统治理方式与现代科技手段相结合。我国的社会治理有悠久的历史，积累了丰富的社会经验和行之有效的治理方法，这是社会治理共同体构建的宝贵本土资源，社会治理共同体建设要加以传承。同时需要依靠科技发展的技术优势，比如大数据，帮助了解社会多元需求，预测、防范和化解社会风险，拓宽社会治理渠道，优化治理方法。

总之，社会治理共同体既强调“社会治理的社会化”，又重在“社会治理共同体”的理论创新和政策设计。社会治理共同体建设是一项复杂的系统工程，在实践中要充分发挥中国特色社会主义制度优势，科学运用整体思维、法治思维和德治思维，协同政府、社会组织、人民群众多元治理主体，创新优化大数据技术、信息公开、舆论宣传的治理工具，实现共建共治共享的现代化社会治理格局。