池忠军 刘乐乐

人民政协是我国民主政治建设取得的重大成就，其作为实现人民民主的重要形式，又是新时代推进协商民主的题中应有之义。习近平总书记指出，人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”[1]。这一重要论断引领了学界就人民政协作为专门协商机构在国家治理中功用发挥的相关讨论。当前学界对“国家治理”的探讨所形成的共识之一在于，多元主体共同参与是国家治理的必要策略，而人民政协是多方协同治理的重要主体之一，它在实际的协商过程中助推多党合作、促进广泛团结，全面彰显了社会主义民主遇事多商量的显著优势。总体来说，目前学界关于人民政协在国家治理中所发挥作用的概括较为全面，但从国家治理所遇到的难题为切入点，进而具有针对性地剖析人民政协作为专门协商机构发挥的独特功用还需进一步研究。那么，究竟该如何理解人民政协专门协商机构在国家治理中所扮演的这一角色？面对错综复杂的国家治理难题，政协专门协商机构发挥了哪些功用？在未来国家治理的过程中，又该如何更好地发挥政协专门协商机构的作用？这些都是亟须进一步深入分析的理论问题和实践问题。

一、政协专门协商机构功能分析的判定依据

对于人民政协来说，要发挥自身作为专门协商机构的独特优势，就应把协商民主贯穿职能履行的始终。实际上，政协作为专门协商机构的功能定位不是凭空而来的，而是有其判定依据，大体上可以从人民政协性质定位的发展演变以及它的自身属性这两方面加以把握。

1.人民政协性质定位的发展演变

人民政协的性质定位是人民政协开展各项工作的根本性和方向性问题。人民政协有怎样的性质定位在一定程度上决定了它所能发挥功用的广度和深度。

在不同历史阶段，人民政协的性质定位有所不同。从新民主主义革命到社会主义革命以至社会主义建设的变迁历程中，人民政协主要是统一战线性质的。虽然其间统一战线走过了不同阶段，在国家制度中的地位也有所不同，但都发挥了争取人心、凝聚力量，广泛联系群众、实现联合的作用。全国人民代表大会成立以来，人民政协的性质定位又在作为爱国统一戰线组织的基础上，逐步确立了自身作为人民代表大会人民民主的扩展和补充功能的基本属性。也就是说，人民政协发展成为人民民主的重要内容，并开始依托协商民主的方式实现协商治国的作用。人民政协通过党派和群团界别联合的组织形式发挥协商平台的作用，其协商民主功能的发挥也是人民当家作主在一个特殊领域的体现。基于此，2004年3月，修订后的《中国人民政治协商会议章程》指明：人民政协“是我国人民爱国统一战线的组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”[2]。这里首次将三重话语放在一起表述人民政协的性质定位，也就是学者们所称的政协性质定位的“三句话”表述。此后，又增补了“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，以及国家治理体系的重要组成部分”这两重性质定位。至此，人民政协形成了以“五者”为主要内容的“五位一体”性质定位。

2.人民政协的自身属性与协商机构的功能

作为“社会主义协商民主专门协商机构”的人民政协，其自身性质定位的新要求实际上表达了双重内涵，即：人民政协是协商机构，而且是专门的协商机构。换言之，人民政协本身就体现了协商性和专门性的统一。具体来看，这里的“协商”主要是指，在我国的民主政治实践过程中，人民政协的协商民主功能与选举民主相结合，使交流沟通、协商一致的手段和方法嵌入民主决策的过程，具有消除利益冲突凝聚共识的巨大作用。作为“专门”协商机构表明：在七种协商渠道中，人民政协兼具协商平台和参与组织协商作用的双重功能，人民政协承担民主协商工作更富专门性和重要性，它具有民主协商专门的职权与职责。

综上所述，一个组织或一项制度的性质是影响其作用或功能发挥的关键性因素。由此，在厘清政协专门协商机构功能判定依据的条件下，便可以更好地把握政协专门协商机构在破解国家治理难题中发挥的多方面功能。

二、人民政协破解国家治理难题的主要功能

在国家治理的实践中，有效发挥人民政协功用的前提条件是基于人民政协与国家治理两者间存有的内在契合性。发挥人民政协在国家治理中的独特优势，是对党、人大、政府国家治理的重要补充，其配合国家治理的辅助性功能主要体现在以下四个层面。

建言献策的参政议政功能。广泛有序的政治参与是国家治理走向现代化的必然要求。究竟何种参与模式能够使公民广泛切实地参与国家治理，进而破解国家治理中出现的民主治理赤字问题，是亟须解决的重大问题。人民政协专门协商机构建构了一种较为独特的政治参与模式。从我国的宪法惯例看，“全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”一般都是同时召开，很多重要事项在决策之前都会先交给人民政协组织协商和反复讨论。此时，政治协商活动的目的不在于给出最后的表决，而在于发挥其有效的建言献策作用。一方面，在重大决策敲定之前，人民政协可先行一步开展思想、舆论以及理论等方面的充分准备。通过听取各方意见、沟通交流以及补充信息等，为国家决策制定提供意见咨询，以防范重大决策风险出现。相比于党政机关，人民政协可借助其“官方组织”和“非政府组织”的身份超脱和智力密集的优势，有效反映人民群众关心的问题，迅速形成调研报告和相关提案。可以说，在应对和解决各类国家治理出现的问题时，恰是得益于人民政协专门协商机构的前期奠基，“许多重大的决策和重大变革，就会水到渠成，从而增加实行的动力，降低实施的成本”[3]，助力国家实现善治与和谐稳定。另一方面，从人民政协本身的组织架构看，其扁平的组织结构天然地迎合了政治社会化的传导过程。由专委会、会期小组以及日常界别等构成的一般性人民政协组织，其内部成员各自覆盖的领域较为清晰，加之人民政协没有硬性的行政层级约束，故参政议政成员表达意见的路径更为畅通。此外，从人民政协本身所承载的政协文化特质看，人民政协文化所彰显的包容性、平等性和交互性，十分有助于加强各界别人群的政治交往，使“团结”和“民主”的价值理念得到拓展，在动员社会更广泛力量为国家治理建言献策的过程中推进人民民主的实现。

维护稳定的利益调适功能。稳定既是国家治理体系平稳运行的前提基础，又是国家治理所要达成和追寻的重要旨归。当前，我国不同社会阶层、群体间的利益诉求日益呈现多元化的趋势，这在一定程度上给国家治理带来两方面难题。一方面，基于我国幅员辽阔、人口众多，超大型社会的特点，部分群体的利益诉求可能被遮蔽，而这可能成为影响社会稳定的潜在风险。决策形成一般由最终的票决或领导机构完成，不可避免地会忽视少数群体的心声，这不仅在客观上使得人民群众利益诉求表达渠道不畅，或回避群众利益的官僚主义、形式主义滋生问题不能得到有效解决，也极大地影响了国家治理主体多元化的落实。另一方面，有序高效地整合社会各方面的利益诉求还存在多方面困难。政协委员所征集到的利益诉求往往是代表不同阶层界别、零散的、涉及不同领域且极有差异的诸多内容，但其中出于类似处境、同一阶层和界别的利益诉求又表现出一定的趋同性。如何将既趋同又有差异的利益诉求进行有效整合就成为政策制定以至完善国家治理所必须解决好的重大问题。针对以上国家治理显现出的难题，人民政协主要从以下两个方面予以解决。一是人民政协以精英录用的方式完善政治录用结构，将各界别有影响力的代表人物吸纳到政协机构之中。参与政治协商的各界别代表积极反映和自己相关部分群体的利益与诉求，这使得部分群体的特殊利益在一定程度上得到最大限度的表达和实现。二是人民政协在引进各界别代表参与国家治理的相关意见与建议时，能在一定程度上就不同阶层和界别的诉求予以平衡。在此基础上，人民政协同各界别讨论时，可将商讨协议得出的各方观点予以整合，有效协调不同治理主体间以及政府与社会间的利益关系，最终实现公共利益最大化。总之，这种促成利益表达和综合多方利益的广泛多层的制度性协商，是缓和利益冲突和增进社会团结的重要平台与机制，极大地促进了社会的和谐稳定。

政策执行的监督约束功能。政策执行落实的真实度与有效度直接关系国家治理的质量与水平，监督党和国家各项方针政策与决策部署的实际落实情况是民主监督的一个重要方面。长期以来，人民政协所具有的一项基本职能和重要功能是民主监督，但对于该种监督功能究竟是社会性质的还是政治性质的尚存一定争议。事实上，监督系统是嵌套在我国国家治理体系的一个子系统，它涵盖了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督以及舆论监督等。这里之所以认定人民政协的监督是政治性质的，主要是因为依托于人民政协开展的政治協商蕴含着监督的成分，政治协商与民主监督二者是相得益彰、相互依存且不可分割的统一体。人民政协的民主监督较之于其他几种监督的独特优势主要体现在两个方面。一是人民政协的民主监督虽不是监督体系中最强有力的，但相对于其他监督主体，政协监督兼具广泛性、直接性和高素质特点等诸多优势，因此此种监督普遍地存在于国家治理的各个领域。二是人民政协的民主监督能够依据政协章程，及时有效地发挥自身批评建议与价值倡导的功能，防患于未然，为党内监督、行政监督等提供相应的支撑机制与文化方面的支持，以协助党和政府解决面临的大小问题，改进工作。更好地发挥人民政协监督政策执行落实的功能，一方面要创新完善同人民政协运作相关的机制，即：创新完善协商民主的协同机制、参与机制、保障机制等。另一方面，人民政协要更好地监督国家处理重大问题的具体过程，通过设立“明确的时间表、责任人、监督者，相关组织、机构与公民有权对执行过程进行监督”[4]。总之，推进国家治理体系和治理能力现代化是同优化人民政协的民主监督功能协同发展的。

凝聚共识的价值导向功能。改革开放以来，随着我国经济社会的发展，人们社会生活的结构发生了深刻变化，价值观念也日益走向多元化。对于国家治理来说，亟须以更深刻坚实的政治凝聚，聚集多种政党力量，形成政治联盟，进而为民族谋、为国家谋。换言之，锻造凝聚共识的坚强本领是国家治理必须攻克的重点问题。政协专门协商机构凝聚共识的价值导向功能从两个层面上回应了国家治理的现实需要。一方面，人民政协本身囊括了政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系以及海内外同胞关系，以这五种关系为主要支撑，人民政协已然成为最广泛的爱国统一战线组织。它能够广泛调动各党派、人民团体、各界别人士参政议政的主动性与积极性，汇集其聪明才智服务于国家治理。可以说，人民政协在代表性、联系面以及包容度上均占显著优势，它可以团结一切可以团结的力量，是国家治理过程中实现凝聚共识独具优势的重要主体。另一方面，人民政协十分注重将各族各界的意愿充分体现于党和国家的方针政策。人民政协在连接顶层设计与基层民意时，始终秉持平等合作的理念，积极发挥上传下达的功能。因其协商的灵活性，人民政协在不同领域和范围采取不同的方式方法，对党的方针政策加以阐释，在界别群众中增信释疑，理顺多方情绪，弥合多方分歧，促使各界别和不同党派群体接受并实现党的主张，真正实现将执政党的主张转化为社会公众的协商共识与自觉行动。更好地发挥人民政协凝聚共识的价值导向功能，可以从强化程序对接、调整机制设置、积累可循经验等方面入手。第一，抓好凝聚共识准备阶段和落实阶段的主要任务。人民政协在开展协商之前要积极搭建协商议事平台，为相关政策做好社会引导，在落实共识的过程中要遵循指定的标准和流程。第二，人民政协应在不断完善界别设置的基础上，形成线上线下的工作机制及座谈会机制等。第三，人民政协应借助于专业优势，通过走访民间、深入调查以获得具体问题的一手信息，促成自身转变为形成共识的小小枢纽。[5]在此基础上，将凝聚共识过程中的成功做法提炼整合为可被参照的现实经验并试点推广。

三、更好地发挥政协专门协商机构在国家治理中的作用

实现国家治理的各项重要目标有待人民政协专门协商机构功能发挥的不断优化，为此，具体可以从以下两个重点方面着手展开。

加强同其他协商类型的互联互动。当前，我国的协商民主体系主要包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等。在这个多层庞大的协商民主体系中，政协协商并不是孤立存在的。更好地发挥政协在国家治理中的作用，需从整体性视角推动政协协商与其他协商渠道增强互联互动，尤其是要发挥好政协专门协商机构在示范引领沟通方面的特殊功用，共同促进国家治理取得成效。在主观上，不论处于何种协商渠道的政协委员，都应树立大局意识，以自身的责任担当对民负责，坚持事业为上，切实带动发挥协商的作用与优势，积极呈现协商民主的崭新篇章。在客观上，要不断探索创新协商民主的相关机制与方法，特别是要注重持续完善专门协商机构的各类具体制度，将中国式的民主制度优势转化为国家的现实治理效能。例如，在江苏等地的治理实践中，人民政协根据本地区的现实情况积极推出了以政协委员提案为载体的协商形式，结合不同决策对象及决策内容从广度与深度上适时组织开展专题性、对口性的政治协商，双月协商座谈联席会议，以及远程协商等。[6]这些形式不仅将协商的内容进行了有效整合，还将协商的渠道与频次、参与主体等进一步具体化、可行化，这对引导我国其他地方推进良善治理起到示范性作用。

不断发展推进协商的法治化进程。良法是善治的必要前提和基础，更好地发挥人民政协专门协商机构在国家治理中的功用，需要不断完善和发展与之相配套的协商法规建设。一般而言，协商法治化的主要内容大致可以从形而上、形而中和形而下三个层级予以观之。一方面，政协法治形而上的内容主要是管协商法治方向性的问题，具体包括法治观念与法治信仰等法治文化因素。更好地发挥政协在国家治理的独特优势，亟须弘扬社会主义协商法治精神，在结合现实情况的基础上，大力建设和发展社会主义协商法治文化。另一方面，政协法治形而中和形而下的内容主要涉及与政协民主相关的政策法规体系、组织运行体系以及工作队伍体系等。由此来看，不断完善和发展协商法治化可对照上述层级的内容采取措施。其一，注重完善协商民主的软法规范。由于人民政协特殊的组织体系和运行机制同常规的公权力组织机构有所不同，因而它在调节社会关系时既要合公法、硬法，也要适用习惯法、软法，特别是在处理民事纠纷等情境下。由于习惯法是“以自下而上的方式‘从基层（from below）产生”[7]，故它在调整自身以适应环境的变化等方面优势显著。其二，在形而中和形而下的层面可采取先地方、后中央的有序步骤，制定出台与协商民主密切相关的国家性和地方性法律法规，以软硬法共实施的方式助推人民政协更好地服务于国家治理。

参考文献：

[1]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[N].人民日报，2019-09-21.

[2]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（下）[G].北京：中央文献出版社，中央文史出版社，2009：692.

[3]卞晋平.我说政协话[M].北京：中国文史出版社，2019：137.

[4]郑言，马雪松.中国协商民主必须坚持走自己的路[N].光明日报，2014-11-19.

[5]朱永新.共识凝聚力量：一个政协委员的履职报告[M].太原：山西教育出版社，2019：9.

[6]马雪松.人民政协专门协商机构制度建设的国家治理逻辑[J].理论探讨，2020（2）：12-18.

[7][美]斯科特·夏皮罗.合法性[M].郑玉双，刘叶深译.北京：中国法制出版社，2016：497.

〔本文系江苏省政协课题“人民政协在国家治理体系中的地位和作用”（2019JSZXL-03-1）阶段性研究成果〕

（池忠军系中国矿业大学马克思主义学院教授，博士生导师）

責任编辑：戴群英