刘家明 耿长娟

内容提要：平台经济新业态及其生态系统性、开放共享性等特征，必然呼唤创新的平台经济治理模式。当前，平台经济规范健康发展已纳入中央政府的政策议程。平台经济的性质决定了内外部多元利益主体多重机制的协同共治是其治理的基本方式和规范健康发展的根本出路。本文从治理机制设计的视角考虑了激励相容的平台规则、合作共治的交易成本，并构建了平台经济协同共治的框架，提出了平台经济协同共治的思路与对策。

关键词：平台经济;分散监管;协同治理;平台风险

中图分类号：F712.9 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2020）08-0037-08

作者简介：刘家明（1981-），男，湖北安陆人，江西理工大学法学院副教授，管理学博士，研究方向：平台经济政策与平台型治理;耿长娟（1983-），女，河南新乡人，江西理工大学法学院讲师，管理学博士，研究方向：政府管理。

基金项目：国家社科基金项目，项目编号：16XZZ015。

一、问题的提出

以多边平台模式为核心的平台经济，凭借其网络效应、范围经济与规模经济效应以及基于生态价值网络的体系竞争力，不仅应用领域分布广泛，已成为跨域、跨界的新兴经济业态，而且催生了社会服务业的繁荣发展，助推了传统产业的升级和政府治理的创新。尤其在互联网等数字技术的驱动下，其生态联结、促进互动与降低交易成本的功能得到前所未有的释放，在自身规模得到迅猛发展的同时，对传统的各行各业和整个经济社会产生了深远的革命性影响。由此，引发了全球性的平台革命浪潮，注定了21世纪必然是平台经济的时代[1]。在平台时代，平台经济不仅是全球经济增长的新引擎，也是中国经济保持快速增长的新动力。据阿里研究院预计，到2030年中国的平台经济规模保守估计将达到70.4万亿元，如果得到良好治理和规范发展很可能突破100万亿元[2]。因此，平台经济良性治理与健康发展的重大意义是不言而喻的，以至于2018与2019连续两年的中央政府工作报告提出大力发展平台经济的战略决策。

平台经济的广泛连接性、生态系统性、开放共享性、互惠共赢性、增长爆发性等特征，展现了其复杂性与治理的挑战性。平台经济在推动平台组织与经济社会发展的同时，也对传统行业、组织产生了颠覆性影响。由此，平台经济的负面影响、风险与失灵接踵而至：一是机会主义与负外部性行为，带来了商业欺诈等商业诚信问题，尤其是造成了消费者权益侵害问题，例如产品质量问题、消費安全问题、泄露隐私问题。二是平台的垄断风险与恶意竞争威胁，垄断势力破坏了公平竞争，阻碍了技术创新，规模庞大的平台社群或平台帝国还可能对公共政策、社会舆论造成负面影响和压力。三是信息不对称带来的平台企业自身发展的“柠檬问题”、委托代理问题及政府监管难题等。平台经济的负面影响不可避免地引发利益相关者的权益均衡与权益保障问题，继而产生了平台治理的困境与挑战。

然而多年来，平台经济的分散监管模式并没有很好解决平台经济的风险与负面影响。因此，平台经济的规范治理与健康发展仍然是亟待研究和解决的难题，为此2019年8月国务院发布了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》。基于这样的现实背景、政策背景，本文的研究问题是：平台经济分散监管为何难以解决平台经济的风险与挑战;如何由分散监管走向协同治理，有何思路与对策。

平台经济是适应数字技术体系的社会生产与再生产的新组织形式和资本积累新方式，并形成了全球化的竞争格局[3]。平台经济在现实中逐渐暴露出诸多问题和风险，诸如垄断问题[4]、网络市场陷阱[5]与外部性问题[6]、信息不对称及其引发的问题[7]、劳工权益和消费者权益等问题[8-9]，给治理带来了系列挑战和困境。为此，学者们纷纷从法学、公共管理、政府经济规制、治理机制设计等不同视角提出了平台经济风险治理的多元路径。这些路径归纳起来，主要有以下几种：一是政府的经济规制，主要解决垄断和信息不对称问题[10-11]。二是法律规范和法治的路径，主要解决平台垄断、负外部性问题尤其是相关主体的权益保障[8-9，12]。三是政府和平台方合作监管的二元模式。例如，王勇和冯骅明确指出，平台经济需要政府和平台方的双重监管[13];卓越和王玉喜主张建立“政府+平台”的二元监管模式，并在此基础上通过信息机制和规则设计来解决网约车风险等问题[14]。以上三种路径实际上都承认或默认政府在平台经济治理中的主导地位，但往往忽略了平台企业尤其是平台领导在生态系统中的主导地位及其在平台治理中的主动性、责任性[15]。事实上，平台风险及失灵必然影响平台经济的可持续发展和平台企业自身的利益。四是平台企业主导的生态治理。平台实质是利益与责任的共同体，需要调动多元相关主体的治理积极性和能力优势;只有协调平台内部的生态关系，平台经济才能持续健康发展。为此，肖红军和李平[16]主张通过推动生态化治理推动平台企业履行社会责任。五是多边用户参与的平台治理，即平台供需两侧用户之间互相评价、相互监督的治理模式[17]，其实也是平台企业治权开放与释能推动的结果。

综上所述，平台经济“双刃剑”的影响与治理问题，多年来学者们分别研究提出了政府规制与法律监督模式、平台方监管模式、用户监督模式以及政府与平台方的二元监管模式、平台方与用户的合作监督模式。由于平台经济的广泛连接性、超级覆盖性和庞大规模性以及产生的社会公权力、经济颠覆性和冲击力，显然需要多方的协作。政府和平台方一元或二者合作的二元模式，难以解决现实中平台经济的复杂性和失灵风险。因此，一方面需要政府转变观念和职能，调动和发挥社会主体、平台企业及消费者等多元利益相关者的优势，推动平台经济的合作治理与创新;另一方面，需要平台企业具备平台生态系统可持续发展的战略意识与生态思维，赋权释能推动多边用户参与治理。2017年，阿里研究院发布了《平台经济协同治理三大议题》，为平台经济协同共治指明了方向，也为本研究提供了有益的启示。

二、平台经济分散监管的困境

平台经济作为经济新业态和新模式，必然伴随着新问题和新挑战。面对这些问题和挑战，政府和市场并没有现成的、行之有效的监管规则、方式与手段。总体上，仍然沿袭市场分散治理模式：依靠传统竞争机制来实现竞争对手间、供需间的市场力量制衡;地方政府基本秉持“问题”导向而选择事后监管;行业自律与社会监督若有若无、若隐若现。因此，平台监管往往出现“头痛医头脚痛医脚”的治理困境，缺乏系统性的、预防性的协同治理。

（一）平台自我管制的局限

平台实际上是主办方或（和）所有者安排治理规则、承运方与多边用户执行规制的一种治理支撑体系。主办方或（和）所有者（“平台方”）是平台生态圈的创建者、领导者，理所当然地承担着普遍的、必要的管制者角色，而且平台方拥有强大的治理权力——具有与法定产权相联系的强大排他权和“门卫”权力，尤其是排他权往往是最重要的权力[18]。但平台运作与治理是一个复杂的平衡系统，即便平台凭借强大治权实施自我管制，在现实中仍然有诸多困境与局限。

平台自我管制是逐利本质驱使的一己私利优先行为。第一，在有限理性和缺乏战略远见的情况下，面对巨大的短期利益诱惑，平台方可能出现损人利己的投机主义倾向和短视行为。例如，通过押金圈钱或虚假信息、假冒伪劣商品侵吞消费者福利。第二，为了扩大用户规模和利润池，平台方有意放松管制或监管不力，从而产生了质量问题、安全问题等风险。第三，由于平台扩张的帝国主义倾向，平台通过对竞争对手的包抄覆盖、兼并收购来不断扩大规模，很大程度上形成了垄断势力，牺牲了竞争带来的资源配置效率，破坏了公平的竞争环境并抑制了创新。第四，平台过度开放就容易导致失去可控性的风险。平台过于开放，安全性难以保证，用户层次不齐;造成用户过多，服务跟不上或造成平台拥挤;过度的开放还可能导致产品碎片化、质量难以监管、口碑难以统一等问题。最后，平台企业也面临各种威胁、风险与挑战等困境，例如难以突破用户临界规模、前期投入巨大且短期难以回收成本，因而容易诱发平台前期送福利、挖陷阱而形成垄断后填陷阱、侵吞福利的行为策略，给消费者造成了巨大的心理落差和消费困境。

（二）政府规制的困难

平台经济作为发展迅速、应用广泛的新业态，带来了一系列新的问题，给政府规制与监管带来了困难和挑战。其一，平台基于生态网络的开放合作模式产生了法律责任认定及追究的困难。平台对多边用户合约控制权的开放，可能产生权责不对等、责任分散的难题。例如，產品质量问题是平台方负责还是该产品的开发商、生产商、运营商负责或共同担责，实际上取决于平台与用户的合约关系中关于权责安排的条款。一旦合约关系不够明确或完整，就容易引发权责纠纷和监督困难。既有的民商法、劳动法、消费者权益保障法难以解决平台事件中的责任认定、侵权赔偿、劳动纠纷的新问题。其二，平台垄断监管的困难。例如不对称定价是否涉嫌价格歧视，这种价格歧视是合理的还是违法的;免费或补贴的价格策略是否涉嫌不正当竞争，平台先补贴消费者然后不断涨价或掠夺性定价是否存在对消费者和市场的潜在操控;过低价格是激发网络效应的策略还是赶走竞争对手的垄断行为;定价相关的“羊毛出在猪身上”现象，是公平合理还是损害了消费者权益。还如平台访问及监管难题，诸如排他性访问权、独占权是否涉嫌垄断，是否抑制创新，是否给消费者造成困扰[1]。其三，问题丛生以及信息不对称引致的政府监管力不从心与难以监管的困境。诸如：逃税漏税发生在哪个环节以及如何征管;频发的质量问题、诚信问题、安全问题如何系统治理和预防;以及数据及隐私安全问题带来的监管难题，等等。

在大量出现的新问题、新困难和新挑战面前，相关的法律法规要么滞后（例如电子商务法比实践晚了至少15年），要么不健全。因此，地方政府往往选择性地进行事后监管，即涉及人命关天的大事、严重市场纷争或出于社会舆论压力，才出面调解或做出行政处罚。显然，这是一种非系统性的、非预防性的、非法制性的监管，必然造成监管不全、无力、滞后的局面。在应对平台上的负外部性行为时，法律和政府规制总是不完全的，而且成本高昂，技术上难以有效监测[17]。因此，面对覆盖广泛的平台服务业，政府的确难以监管其动态服务过程和服务质量。

（三）市场自发监督与社会监督的困局

双边市场中的平台竞争不同于一般市场，不仅体现为生态系统间的体系竞争，而且必然是伴随着一定垄断势力的基于价值网络的竞争。网络效应的激发很容易推动平台规模的壮大、垄断势力甚至是“赢者通吃”的形成。平台凭借垄断势力扼杀或阻止潜在的市场进入者，覆盖或收购现有的竞争者，与互补者广泛结盟构建庞大的平台网络体，进一步推动着垄断，侵蚀着其他竞争性的监督力量。有些平台滥用垄断权力，阻止平台间的对接兼容与互联互通，甚至禁止用户多属行为（如“3Q”大战），提高用户的转换成本，直接造成用户不便甚至权益损害，而享受免费的消费者只能选择忍气吞声。还如，一些新兴的技术企业在创办之初就受到平台帝国的业务包抄、免费定价、恶意挖人的威胁，最后只能选择被动收购，除了“卖个好价钱”别无选择。因此，平台垄断破坏了公平的竞争环境，使得竞争性的市场力量制衡无法形成，市场力量的自发监督难以开展。

此外，来自社会公众、社会媒体、社会组织的监督势单力薄、若有若无。首先，社会公众的“有限理性”和搭便车困境，使得他们在尽情享受平台部分免费服务的同时，往往忽略了服务质量和潜在风险及其安全威胁，更不愿意花费高昂的监督成本。只有自身核心利益直接受到损害的平台用户或竞争者，他们才可能借助媒体通过某一社会事件大力渲染平台危害，施加舆论压力甚至道德绑架，此时监督合力似乎又过度了。例如，一旦滴滴乘客出现人身安全事故，就可能受到媒体、出租车利益集团的大肆攻击。最后，商会、协会等行业组织由于其运作模式和经费结构，其对平台成员的监督形同虚设，亦无法站在中立的立场形成客观有效的监督，第三方评价机构等社会监督严重不足，共同造成了社会监督的困局。

（四）分散监管的困境及成因

除了上述主体各自单独监督的局限，平台的分散监管还存在主体间的冲突和责任推卸的困境。一旦平台上产品质量出了问题，就会产生责任难题：是经营者的责任，还是平台所有者的责任或是政府监管者的责任。例如，2015年1月阿里巴巴和国家工商管理部门相互指责——前者指责后者抽检不合程序和规范，贸然公开其过低的产品合格率;后者认为前者假货率过高，没有担负监督检查责任。但阿里声明，假货对于阿里长远发展不利，自己有义务监督，但对于一亿多种商品，凭借自己的治理体系和监督力量也难以奏效。

综上所述，由于市场主体自发监督与社会组织监督的困局，平台经济风险与失灵治理基本处于平台方与政府的双元监督模式。因为平台自我管制在逐利动机的驱使下，必然选择平台方或平台生态圈的利益优先策略，而且凭借其垄断权和排他权，势必牺牲用户的权益或破坏市场竞争机制，影响社会创新和资源配置效率。又因为法律法规监督的滞后性以及政府规制的不完全性、高昂成本与信息不对称，因此平台经济的有效治理依靠政府单方的外部监管是不可能实现的。因此，平台与政府的双元监督范式无法有效解决平台型网络市场中出现的信息不对称及其引发的逆向选择、安全风险与服务质量问题[7]。平台自治失灵、政府规制失效与社会治理参与不足共同构成平台经济治理的困境。因此，平台经济要实现规范有序、健康可持续的发展，多元利益主体的协同共治是必然的出路。

三、平台经济协同共治的思路

平台经济的风险治理与规范发展需要多元利益主体的参与治理。基于多元主体各自单独监督的局限和分散监管的困境，因此平台监管主体之间需要各负其责地合作，发挥各自的能力和优势。事实上，平台经济是一种由平台所有者与承运者、商品提供者、互补服务提供者、消费者、政府监管部门、第三方机构等多元利益相关者组成的复杂生态系统。这些主体共同构成了大规模的社会化协作体系，直接决定了平台经济是一种开放共享、多元参与且需要协同共治的经济形态。平台经济的参与者能够互相影响、相互合作、协同治理，进而为创造更大的价值提供可能性。关键在于安排激励相容的规则，通过机制设计和技术手段，调动多元主体参与治理的积极性，降低共治的交易成本，综合发挥多元主体、多种机制的治理优势，提升协同治理的效果。

（一）激励相容的规则，调动协同治理的动力与优势

平台经济规范健康发展需要外部监管者、平台方及多边用户的协同治理。平台经济治理实质上是关于平台利益相关者之间的权利规则安排。一套有效的治理规则必须能够整合参与者的利益和社会整体福利，诱导参与者的建设性行为并抑制其机会主义行为。因此，整合多元主体的利益、实现治理权力制衡、推动治理主体合作、形成协同治理合力，治理规则的赋权释能与激励相容非常关键。激励相容在于能提供给每个治理主体一种激励，使他们在最大化自身利益的同时也在推动着整体治理目标的实现，这是治理规则安排的基本原则，也是协同共治的前提。安排平台治理规则的核心就是要让相关群体形成利益共同体，吸引并激励相关群体进驻平台并各尽所能地努力经营与创新，同时约束与限制负外部性行为与分配性努力，让进驻平台的主体都能从平台繁荣中共同获益。而平台本身作为一种社群利益共同体，为激励相容的治理规则安排提供了可能。

平台社群共同体利益相关方都有动力和义务行使治理权利，而且作为局内人，他们有动机与信息优势来参与监管。首先，供需两侧的多边用户是交互行为的当事人，因此是平台经济行为的直接责任主体。用户监管本身就是一种权利，这种权利可以对其他用户施加影响从而维护自己的权益。因此，安排多边用户参与平台治理符合激励相容原则，能够调动其参与治理的积极性。其次，平台方是多边用户的联络者、交互行为的促进者以及交互空间、治理规则的提供者，负有监管的首要责任。平台方具备强大的动机和信息优势，且具有产权及其衍生的排他权等权力和丰富的管制手段。在处理负外部性行为及行为矫正时，平台方更接近行为主体，因此比政府管制更加迅速有效，监管更加频繁，且实施成本更低[17]。最后，政府履行着市场监督管理、促进经济健康可持续发展的职责，是平台经济利益纷争的最后裁定者，也是平台经济风险与失灵治理的终极责任者，不仅需要发挥其治理优势，更需要在平台经济元治理的规则安排中发挥不可替代的重要作用。

（二）机制设计与技术辅助，降低共治的交易成本

降低交易成本不仅是平台激发网络效应、提高运行效率的基础，更是多元主体参与平台治理的有力保障。降低治理的交易成本首先要依赖于优化与创新的机制设计，其次是选用高效便捷的监督技术，尤其是信息技术。机制设计必须考虑三个基本问题：（1）激励相容的治理规则和明晰的权责体系;（2）治理机制的信息效率与信息成本，治理机制应该降低信息不对称和不完全的程度，鼓勵信息优势主体主动地披露信息和发送信号，诱使利益相关者显示真实信息;（3）合作行为及其监督的交易成本，除了信息成本，还涉及合作治理过程中协商、监督、风险防范与利益纠纷处理的成本，因此建立稳定的互动反馈与动态治理机制，设计一种自主的互相监督与评价机制，有助于治理规则的实施效果。

平台经济的生态性、开放性特征与平台治理的多元主体决定了平台治理机制必然是多元的、综合性的、动态的。在现实中，平台确需综合运用多种治理机制和管制技术，来降低负外部性、复杂性、不确定性以及与信息不对称、合作困境联系在一起的平台运作成本。政府的平台经济规制与元治理，从外部推动平台的自治、市场机制的发挥、多边用户和社会主体的参与治理，并为市场机制、社会机制、平台自治机制的结合与协同提供元治理规则。市场机制的发挥和自发监督依靠成熟的公平竞争机制、信息披露机制、声誉机制、消费者权益保障机制和第三方的评价与裁判制度。社会机制有赖于诚信等社会资本的发育、社会组织的成长和行业的自律规范。平台方是生态系统的掌舵者，是平台业务的主办者或平台组织的所有者，理应在治理机制设计中发挥主导作用。由于平台方拥有更多的信息优势、丰富和直接的管制工具，比政府部门能够更加迅速有效地实行动态监管，因此应该不断修订完善平台方的自治机制并推动生态治理。

（三）多元主体协同共治的框架

平台经济的性质从根本上决定了内外部利益相关主体参与的协同是治理的基本方式[2]。平台面临的多重挑战和分散治理困境，直接推动着平台治理向着多元合作基础上的深度高效参与治理转变。但是平台经济协同治理不会自动实现，要有同一的目标，要有激励相容的规则激发协同共治的动机，要有多元主体参与并能发挥各自优势的治理方式，要有高效合作的交互机制，这些共同构成了平台经济协同共治的框架（见图1）。政府的法律法规和扶持政策、平台方安排的自治规则、行业组织制定的行业规范和市场竞争秩序共同构成了平台经济协同共治的规范体系。其中，政府的法律监管和规制发挥着元治理的作用，推动、约束并规范着其他主体的治理行为;政府培育与规范社会组织、购买社会组织服务、健全与维护市场竞争机制有助于推动社会机制、市场机制在平台经济治理中的功能发挥;政府间的协同与整体性治理、数字政府与智慧政府建设和政府的大数据治理，是平台经济协同治理的重要保障和推动力量。政府治理、市场治理、社会治理与平台方治理的有机结合，是发挥多元主体各自优势参与平台经济治理的基本方式。

箭头序号暨治理机制的注释如下：1.平台规则审查与反垄断调查;2.提供平台自治规则与治理数据;3.对用户交互行为的动态监控与大数据治理;4.平台方对商家的资格审查与信誉评价，商家对平台方的反馈与评价;5.消费者的诚信积分、服务评价;6.互动反馈、监督互评;7.投诉举报、工商监督;8.投诉维权、权益保障;9.行业自律、第三方专业评价;10.参与公开听证、媒体曝光。

在平台经济协同共治框架中，平台方的产权属性、生态系统领导地位、信息及技术优势共同决定了平台方主导的平台自治、用户间的生态系统治理、大数据治理，是常规性的也是核心的治理机制。因此，政府与平台方建立“合作规制”关系十分必要。政府、平台方、消费者、商品与服务的运营商之间的网状合作与互动评价构成了核心的协作机制。彼此间的监督评价是驱动平台经济治理的直接力量。图1用箭头显示了多元主体之间的复杂的网络交互机制，并进行了编号。

四、平台经济协同共治的对策

根据国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见（国办发〔2019〕38号），参考阿里研究院与德勤咨询机构合作发布的《平台经济协同治理三大议题》，结合平台经济协同共治的思路与框架，从治理机制设计的视角探寻协同共治的主要对策。

（一）平台方的进入管制与开放共治

平台方作为平台治理规则的安排者和主要执行者，在平台生态系统治理中发挥着主导性作用，因此是平台经济治理的最主要推动者和参与者[19]。平台方主导的监管与自治符合自身的长远利益，因为忽视监管会引发产品质量问题继而造成用户流失，引致媒体的负面评价、政府的行政处罚，最终损害的是自身利益。平台方通过治理规则和进入管制，履行着守门员的职责。进入管制的直接目标是吸引合适的用户群体，防止不合格用户，主要方法包括制度规定、技术甄别手段。平台进入管制的主要方式有：一是用户的过滤机制，即通过用户身份的鉴定、认证、核实机制避免平台被滥用而成为“公地悲剧”，或避免对平台的恶意寄生、病毒攻击等行为的发生，继而避免平台声誉、形象、公权力流失造成的平台失灵;二是对内容和服务供给者的准入管制，例如注册资本的要求、资质认证、组织规模限定等;三是基于客观的统一标准通过市场竞争机制选择参与者，如公开竞标。

由于平台自身无法有效应对所有的监管问题，平台主办方还必须具备开放共治的理性和致力于平台可持续发展的长远战略眼光。一方面，为了减少被冲击实体经济的抵制和由此带来的政府监管压力，平台企业应主动接受社会监督与政府监管，理性地支持配合外部监督，主动地公开相关数据，策略性地推动平台的开放共治以改进互动质量，还要主动承担必要的社会责任。另一方面，平台方需要把与外部监管者的传统对立关系转变为合作关系，主动与外部监管者合作。合作的第一步是开放监管权力，让外部监管者参与进来，显示自己对监管的重视以及确保不被误解;第二步是为外部监管提供相关信息和各种便利。当应对不利监管时，应避免与监管者发生冲突，这时可以利用多边用户的支持力量，或者主动承担相应责任，满足监管者的要求[5]。

（二）平台方推动的用户互评与动态监控

平台经济模式的核心机理在于把多边用户联结起来进行互动。从这个意义上讲，平台经济治理的关键是要最大化平台互动的可重复性、效率与质量，让用户在互动中相互满足、各施其能、各取所需。美国平台思维实验室的创始人指出，平台失败的大部分原因在于未能成功促进高质量的互动并减少失败的互動[20]。因此，平台价值的实现与合作治理都是在多边用户间的互动过程中实现。用户间的互评监督、交互反馈是平台生态系统治理的基础。用户间的互评监督机制可以使多边用户评价彼此的表现与诚信，有助于净化平台生态圈的运行环境，并节约甄别成本[21]。而且平台方主导和推动的多边用户参与的生态系统治理，发挥了核心利益相关者的参与积极性和治理优势，最符合激励相容原则，构成了主要的治理机制。

平台方对用户的监管职责是普遍的也是必要的。平台方的管制能力主要取决于平台所有者实施惩罚乃至排他的能力以及对用户互动的动态监控能力。对用户互动的动态监控目的是为了达到预期的互动质量，最小化负的外部性行为，驱动积极的网络效应，实现网络效应的潜在价值。动态监控涉及交易相关主体的交易记录与私人数据，要在保障信息安全的同时基于数据分析来对违规行为进行惩罚。主要用于治理用户的不良行为，基本策略是通过信息机制与规则设计来禁止不良行为和不良用户的进驻。管制的方式和工具包括：价格策略、政策、合约、技术、信息提供、劝说、文化与伦理，具体如许可、资格认定、产权安排[18]。管制负外部性行为的规则涉及权力和价值在多边用户间的配置，平台必须平衡相互冲突的价值。

（三）政府对平台治理的审查与权益保障

政府在平台经济规范健康发展中扮演着元治理、审查者、裁定者的角色，履行着反垄断、应对信息不对称、减少负外部性行为与保障合法权益的职责。政府的促进竞争法、电子商务法、消费者权益保障法等法律法规是平台治理规则的基本依据。政府对平台治理规则的审查，有助于维护公平的经济环境并推动平台的合法自治。政府参与并推动的负外部性治理与权益保障，有助于纠正平台生态系统的利益失衡问题，对于推动平台经济的健康可持续发展不可或缺。因此，除了对平台企业的传统规制，政府促进平台经济规范发展的重点应放在：治理规则的审查以应对反垄断、信息披露政策以应对信息不对称问题、推动负外部性治理以解决合法权益保障问题。

首先，政府需要审查平台治理规则的公开性、合法性以及是否正常地运行、是否存在强制性的霸王条款侵吞用户权益，并核实其促成垄断还是竞争。其次，政府监管者要求平台为其提供开放的数据，并要求平台定期披露访问权限、产品质量、平台绩效和核心交互等关键信息;要求平台赋予用户获取数据的权限，而且在不经平台许可情况下就可以开展监督，将平台置于用户和公众的透明监督下[1]。再次，当侵权行为发生后，政府需要对平台方的治理行为进行审查，审查其是否尽到监管的义务，判定其担责的性质与程度，以此推动平台治理的改善与利益相关者权益的保障。最后，对于平台经济这种新型的经济业态，政府机构应该审慎监管，在推动平台经济规范健康发展的导向下，既要保障用户的合法权益，又不能牺牲平台企业的发展。同时，政府还要营造相对宽松的平台经济营商环境，给予新兴的、有潜力的中小平台的有力扶持，推动平台经济的公平竞争和繁荣发展。

（四）社会组织推动的行业自律、专业监管与公开听证

现实中，政府的监管总显得迟缓滞后甚至遥不可及，或往往做出无期限下线整顿、关门停业的因噎废食般的僵化处罚。而平台方的自律、自治又总让政府和社会公众不那么放心，毕竟资本逐利的血腥教训难以释怀。因此，选择基于多边用户的生态治理和行业组织等社会主体的社会化监督的中间路线就成为不二选择。在平台经济监管尚不严格和不够全面的情况下，行业组织可提出规范治理的自律要求。行业组织推动的行业自律可以提前为政府的监管政策进行市场验证和压力测试，待验证有效后再通过政府监管加以实施。而且，行业组织中不乏专业的监管人才、监管手段与监管技术。因此，充分调动行业组织自发的专业监管与自律行为是保障平台企业规范健康发展的有效途径。具体来说，行业组织可以根据行业发展情况及时发布自律条款并组织平台企业的相互监督与约束，弥补政府监管的滞后。

平台的用户规模往往比较庞大，牵涉利益面比较广泛，非常适合包括行业组织、公众、媒体在内的多元利益相关者参与的公开听证与社会协商治理。行业组织、维权组织、政府部门、多边用户群体都可以是平台经济复杂事务公开听证治理的推动者。对于平台经济社会风险、负外部性等重要问题的公开听证与协商治理，有助于提高多元利益相关者的参与程度，表达各自的权益诉求和知情权、话语权，有助于增强平台经济治理的公开透明度和程序正义，有助于推动平台生态系统的利益均衡和利益相关者的权益保障。尤其是公开的、直接的协商交流与互动反馈往往能有效地推动利益相关者的合作共治。

（五）基于信息技术的工具创新与大数据治理

平台经济的复杂性与风险性也需要基于信息技术的工具创新与大数据治理。互联网、大数据、人工智能等信息技术不仅有助于降低平台经济共治与监督的交易成本，而且有利于降低信息不对称与信息不完全的程度，为平台经济治理提供了有效手段与丰富工具。建立平台经济风控体系的基础是大数据，借助用户的个人信息、行为信息、关系网络和历史记录等多维信息和丰富数据，平台能更好地数据挖掘并发现风险，有效地维護消费者和平台的权益。对平台经济尤其是互联网平台经济的治理，技术手段不可或缺;通过大数据构建信用体系、代码规则，能让平台治理更加高效、准确[2]。国务院文件《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》也指出，积极推进与依托国家“互联网+监管”等系统，加强平台交易各环节等的数据分析，开展信息监测、在线证据保全、在线识别、源头追溯，增强对平台经济风险和违法违规线索的发现甄别能力，“实现以网管网、线上线下一体化监管”。政府监管部门也需要建设通过统一性、共享性、无缝性的信息平台，促进大数据治理与协同治理的融合，推动整体性数字政府、协同性智慧政府建设，这是政府规范与发展平台经济应该做出的自身变革。

五、结语

正在崛起的平台经济新业态及其生态系统性、开放共享性等特征，必然呼唤创新的平台经济治理模式。平台经济的复杂性、失灵风险以及传统的分散治理困境，充分表明政府、平台方、多边用户与社会主体的协同共治才是平台经济规范健康发展的出路。政府应该充分调动平台的自治积极性，强化对平台治理规则、负外部性行为的审查与权益保障职责，引导平台方理性、主动地配合与支持来自政府、社会与用户的监督。平台方应充分发挥自身的信息和能力优势，加强对用户的进入管制与动态监控，推动多边用户参与的生态系统治理，同时积极应用信息技术推动治理工具创新与大数据治理，不断完善平台治理体系。行业组织推动的专业监管、行业自律与公开听证也是平台经济治理体系的重要组成部分，与政府监管机制、平台自治机制、用户参与的生态治理机制一起发挥着重要的作用。

当然，推动平台经济的规范健康发展不仅仅局限于防范风险、矫正失灵和监督管制，更重要的是支持其可持续发展、促进公平竞争、鼓励服务创新和技术创新。尤其是对处于初级发展阶段的平台经济，更应将扶持发展和鼓励创新作为政府治理的首要目标。相应地，政府的监管就应体现出一定的包容性和审慎性，注重从高质量发展战略、放管服改革和法治层面保护平台经济体的创新能力，引领平台经济的规范健康与长期繁荣发展。

参考文献：

[1][美]杰奥夫雷 G.帕克，马歇尔 W.范·埃尔斯泰恩，桑基特·保罗·邱达利.平台革命[M].志鹏，译.北京：机械工业出版社，2017：16，239-252，252-254.