党内法规制度体系结构配置研究

2020-11-30赵娜马金祥

理论导刊 2020年10期

赵娜马金祥

摘要：党内法规制度体系中各组成部分的划分与配置是研究党内法规制度体系结构的核心内容。从党内法规制度体系的“系统性”出发进行“解构”和“重构”，党内法规制度體系结构可分为层次结构、领域结构、载体结构三重维度，并在此基础上形成了纵横交错、相互融合、规范科学且以体系化方式呈现的结构形态。党内法规制度体系结构的科学化，既是党内法规理论构建的基本要求，也是党内法规制度建设的实践结果，应从构建党内法规体系结构理论基础、推进党内法规制度体系结构建设实践、吸收世界政党法律法规有益成果等方面不断推进。

关键词：党内法规制度体系;层次结构;领域结构;载体结构

中图分类号：D262

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）10-0024-08

基金项目：国家社科基金重点项目“党内法规制度建设与党的执政安全研究”（18AZZ011）的阶段性成果。

作者简介：赵娜（1991-），女，山西长治人，首都师范大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向：党内法规体系建设;马金祥（1987-），男，山东潍坊人，中国青少年研究中心助理研究员，博士，研究方向：党规国法协同研究。

“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”[1]党内法规制度体系结构是党内法规制度体系中各组成部分的组织方式，具有层次性与系统性。优化配置的党内法规制度体系结构对党内法规制度体系的有效运行发挥着重要作用。学术界从纵向、横向两大维度对党内法规制度体系结构进行了研究：在纵向维度上，明确党章为根本，在此基础上提出多种划分方式，如根据层次性划分为根本法规、基本法规、具体法规[2]120，根据效力位阶提出由主干、配套措施、党的规矩共同构成纵向制度体系[3]，以制定主体为标准分为中央党内法规和地方党内法规等多种划分方式;在横向维度上，主要有借鉴国家法律部门进行划分[4]、根据党章体例进行划分、在党建布局基础上进行划分[5]、以“1+4”基本框架为分类划分 [6]、从党的政治活动视角进行划分[7]等多种划分方式。学术界对党内法规制度体系结构的研究，从研究党内法规内容时略有涉及，逐渐发展到研究划分标准、聚焦体系结构的深度，为党内法规制度体系的深化研究奠定了基础。但目前的研究也存在一些空间有待继续深化和拓展，如研究内容重复性较强互补性较弱，纵横维度划分较多、鲜有多维立体划分，结构划分呈现结果较多但分类依据研究较少等。因此，从“系统性”视角入手对党内法规制度体系进行多维度分析，对该体系进行“解构”和“重构”，不仅对明确党内法规制度体系各维度下内部结构关系及其运行机制具有重要意义，同时也为研究党内法规制度体系建设的规范化和科学化提供一种视角与路径。

一、党内法规制度体系的三重结构

自中国共产党成立以来，党内法规就开始了建设历程。在新民主主义革命时期，党内法规建设处于萌芽生长阶段，党内法规的提出和实践主要是将党的规定以规范的形式表现出来。新中国成立后，在党领导社会主义建设的一段时期内，党内法规建设虽遭受了一些挫折但仍旧不断取得发展，尤其是党内法规中对处理新旧法规和制定符合实际情况的各种条例的规定解决了党的建设的许多问题，但该时期仍未形成明确的党内法规构建意识和体系形态。改革开放后，党内法规建设从自发走向自觉，构建党内法规制度体系成为党的建设的重要目标之一。从邓小平提出制定周密可行、成熟定型的制度，到江泽民强调注重制度建设、建立科学的规章制度，再到胡锦涛提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平”[8]，党的制度建设尤其是党内法规制度建设逐渐成为党的建设的重要内容之一。党内法规制度体系随着实践和理论的不断完善，逐渐形成了以“党章为根本、民主集中制”为核心思想，以党的建设中的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等为内容的体系结构。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推动党内法规制度的体系化建设。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等，不仅在实践上极大推动了党内法规制度体系的建设发展，也在理论上为党内法规制度体系结构的明晰化提供了依据。党内法规制度体系不仅要“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”[9]，还要“适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领推进党的各项建设的需要”[10]。党内法规制度体系的纵向（中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规）和横向（党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度）结构也随之初现雏形。

“党内法规体系应具有科学的内在结构，成为一个有机协调的统一体。”[2]123党内法规制度体系结构是在这个“有机协调的统一体”的系统支配下，进行各部分内容的要素排列和运行组合，并且“在层层枝分下，党内法规体系呈现出‘塔状的形式结构特征”[11]。构成党内法规制度体系结构的不同“分子”，按照特定的标准和方式进行组织，遵循内在的规律发展运行。科学的党内法规制度体系结构应具备以下几个基本特点：首先，党内法规制度体系结构应是众多要素按照一定的逻辑和顺序构成，不是杂乱无章的拼凑安置;其次，党内法规制度体系结构应是多维角度下多重结构体系共同构成的，而不是单一的结构划分;再次，党内法规制度体系结构内部应具有科学合理的划分标准，以使不同的党内法规明确归类、各安其位，并使之在系统结构内良好运行;最后，党内法规制度体系结构应是开放的，是在遵循内在规律发展的基础上根据外部环境的变化而不断自我调整完善的开放性体系结构。因此，可以认为，党内法规制度体系结构，是以实现党内法规制度体系建设最优化为目标，由党内法规各要素通过一定的原则和规则组成，按照一定的排列方式和运行要求，以多重维度结构共同结合而形成的纵横交错、相互融合、规范科学的有机统一体。党内法规制度体系中各组成部分的排列与运行，是研究党内法规制度体系结构的核心内容。对党内法规制度体系结构的研究不仅应包括不同要素之间的特定组织方式和运行机制问题，也应包括要素分子载体本身的结构问题。由此，在此视角下，党内法规制度体系结构可分为层次结构、领域结构和载体结构三个维度。

党内法规制度体系层次结构，以效力位阶为依据、以七类法规为名称、以四级位阶为划分，形成了根本规定（党章）、基本规定（准则）、全面规定（条例）、具体规定（规则、规定、办法、细则）的縱向要素内容和以上下配套为核心的运行机制;党内法规制度体系领域结构，以党的建设理论为核心、以“1+4”基本框架的四大板块为内容、以调整领域为基本划分，形成了党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度的横向要素内容和以全面覆盖为重点的运行机制;党内法规制度体系载体结构，以法规规范为要求、三级规范为内容、法规文本为划分，形成了行文语言规范（首要规范）、体例格式规范（基础规范）和文本内容规范（重要规范）的载体要素内容和集党内法规单行本、专题本、汇编本、党的文献文件为一体的书籍形态。党内法规制度体系是具有系统性的内在统一体，“有统一性也有差异性，呈现出统一性基础上的差异性”[12]，三重维度便是不同视角下结构差异性的体现。层次结构、领域结构和载体结构是从不同维度对党内法规制度体系进行的结构划分，同时三者又统一于党内法规制度体系这一整体中，形成了纵横交错、相互融合、规范科学并最终以体系化方式呈现的党内法规制度体系结构（如图1）。

二、以上下配套为核心的层次结构

党内法规制度体系的层次结构，主要是以党内法规的效力位阶为标准而进行的划分。效力位阶是指不同国家机关制定的规范性文件在法律渊源体系中所处的效力位置和等级，是法或者法律在国家强制力保证下所具有的，在其适用范围内对有关主体和事项的约束力或作用力，并在此基础上明确每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。党内法规的效力位阶在借用法律体系效力位阶的原理和原则下，形成了以党内法规的创制主体、调整事项的包容性、抽象程度的层次性为标准的效力位阶“金字塔”结构。

首先，党内法规的创制主体。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规的制定主体分为三大类——党的中央组织、党的中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。与制定主体相对应的，党内法规可分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。其次，党内法规调整事项的包容性。在党内法规制度体系中，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，包容性最强;准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定，条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定，二者的包容性和党章相比较弱;规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序作出具体规定的党内法规，是党内法规制度体系中主干法规的配套法规，在党内法规制度体系中包容性最弱。最后，党内法规抽象程度的层次性。党内法规制度体系“金字塔”结构中，党章位于“金字塔”的顶端，其概念在党内法规中最为抽象，其内容多为原则性内容;次于党章抽象程度的是党内准则和党内条例，它们是对抽象化最高的党章的进一步具体化，同时也是下一层级党内法规的指导和依据;抽象程度最弱的是党内法规中的规则、规定、办法、细则，其规定内容内涵最为丰富、指称事项最为具体，但单个法规涵盖范围有限，因此总体数量也最多。由此，根据党内法规的创制主体、调整事项的包容性、抽象程度的层次性等原则，结合党内法规的七类名称，党内法规的效力位阶可分为四级：根本规定（党章）、基本规定（准则）、全面规定（条例）、具体规定（规则、规定、办法、细则）。

党内法规制度体系层次结构的四级位阶下，形成了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类党内法规的具体内容要素。第一，根本规定——党章。任何一个政党或者社会团体成立之时，首先需要制定该政党或团体的章程，并按照章程把自己组织起来。党的章程一般以正式的书面形式表现出来，一经通过则在全党范围内生效，具有最大的稳定性、权威性，是党的根本大法。党章规定了党内生活中最重大的根本性问题，是党内的“宪法”和“最高法”，是党的普遍行为规范和整体意志的集中体现，也是制定其他党内法规的基础和依据。第二，基本规定——准则。准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。党内法规中所涉及的准则，主要是党制定的关于党的组织、党员和党员领导干部的言论、行动、思想等所依据的党内标准和原则的法规。准则集中体现党章精神，地位仅次于党章，是党内法规效力位阶中的第二级。第三，全面规定——条例。党内条例是党用来规定党内组织及其职权、工作、活动以及党员行为，对党的各领域各方面工作的重大事项作出的比较全面、系统、原则的法规，“是在党章和准则之下效力最高、也是最重要的党内法规”[13]，是党内法规效力位阶的第三级。党内条例是党内法规制度体系从党章、准则等宏观规定到具体规定的关键点，是联系党的建设总体目标布局和具体工作的基本桥梁和纽带，同时也引领了党内规则、规定、办法、细则，是这些法规具体化的来源。第四，具体规定——规则、规定、办法、细则。它们是对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定，是对该方面的工作或者工作的顺利施行而作出的规范和说明。规则、规定、办法、细则在效力位阶中处于第四级，是党内法规中数量最多、规定最细的一级，在党内法规中发挥着具体细化、贯彻落实的作用，是党内法规能够切实“落地”的重要一级。

党内法规制度体系层次结构在四级效力位阶为基础和七类党内法规为名称的基本区分下，形成了党章为根本规定夯基垒台、准则条例为主体工程立柱架梁、规则规定办法细则为具体规定添砖加瓦的以上下配套为核心的运行机制。首先，党章作为根本规定夯基垒台。党章作为最根本的党内法规，居于党内法规制度体系层次“金字塔”结构的顶端，是党的一切工作的根本规定，在党内法规中具有最高效力，是制定其他党内法规的基础和依据，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。从党内法规的制定到具体内容的规定，均需以党章为依据和遵循。其次，党内准则和党内条例作为主体工程立梁架柱。党内准则和党内条例，是党内法规制度体系的主体工程，是党内法规制度体系的基础性、主干性法规。在内容上，党内准则和党内条例对党的领导和党的建设各个领域进行了基本规定，为规范党组织活动和党员行为提供了基本遵循;在功能上，党内准则和党内条例使党的路线方针政策经过这一层级的基本规定，细化到下一层级的具体规定，发挥了党内法规制度体系中承上启下的功能。最后，规则、规定、办法、细则作为具体规定添砖加瓦。它们在数量上占到党内法规总体数量的绝大多数，共同配合形成了不同领域层层细化的各个子制度群，对党内法规制度体系细化补充与贯彻执行发挥着重要作用。具体法规主要分为中央党内法规和地方党内法规，中央党内法规中所涉及的规则、规定、办法、细则是对上一层级党内法规的具体规定和贯彻执行;地方党内法规的规则、规定、办法、细则主要结合各自情况，在遵循中央党内法规的前提下对地方情况作出细化规定并贯彻落实。

三、以全面覆盖为重点的领域结构

党内法规制度体系的领域结构，是以党的建设理论为逻辑、以党内法规调节领域内容为划分的结构。党内法规调节领域与党的建设紧密联系在一起，是党的建设总体布局的重要内容。党内法规不同领域的划分，是由党在不同时期党的建设的不同要求决定的。自中国共产党成立以来，党的建设始终围绕着“建设什么样的党”和“怎样建设党”这两大主题而展开，党的建设总目标指引着党的建设实践，是党的建设实践的依据与归宿，而党的建设具体实践又是党的建设具体目标不断调整的客观要求。党内法规建设随着党面临任务和建设实践的变化而不断调整其覆盖领域。从党的建设维度来看，主要有党章体例划分模式、党的建设总体布局划分模式和“1+4”基本框架划分模式。根据2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出的以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系划分，党内法规制度体系形成了四大领域要素——党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。

第一，党的组织法规制度。该要素内容主要调整党员与党组织、党组织与党组织之间的关系，在坚持民主集中制的根本组织原则下，全面规范党的各级各类组织的产生和职责。在党章中，组织法规制度要素主要分布在总纲、第二章、第三章、第四章、第五章和第十一章中，分别对党的民主集中制的基本原则，党的中央、地方和基层组织的选举、职权、工作及党徽党旗等进行了规定;在党的组织法规制度中，对党的各级机构工作职责、党的各级组织的选举工作和代表的任期制、党徽党旗规定等进一步细化。第二，党的领导法规制度。“党的领导法规制度主要是指调整党政关系、政党关系和党群关系，调整党与国家政权、民主党派、群众团体之间关系的法规制度。”[14]党章的总纲、第九章和第十章从党的领导地位、重要性及加强党的领导等方面进行了原则性的规定，但并未对党的领导进行具体规定;党的领导法规对党的领导和党的工作各方面的内容进行了具体规定，包括党对“各方面”（党的执政能力建设、宣传文化工作、统一战线工作、群团工作、军队工作等）的“领导工作”（主要通过党的思想、政治、组织领导来实现）进行了规定。第三，党的自身建设法规制度。党的自身建设法规是以加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设为主线，对党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等的规定。党章中通过对党员、党的干部、党的纪律规定等形式，以确定原则的方式对相关主体进行规定;具体法规以党的建设布局为基本分類进行了相应内容的规定。第四，党的监督保障法规制度。党的监督保障法规制度是对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩和保障，包含了党内监督制度、党内考核评价制度、党内激励制度、党内处分问责制度、党员权利保障制度、党的机关工作运行保障制度等。党章中关于党的监督保障主要在党章的第七章“党的纪律”和第八章“党的纪律监察机关”两部分有所涉及;具体的党的监督保障法规在监督（如党的组织、纪律检查机关的监督，党的领导干部之间的监督、党员的监督和党内上下级之间的监督）、考核（如对党的干部在一定时期内各方面素质和履行职责情况的阶段性考核评价）、激励（如党的奖励制度和党的处罚制度）和保障（党员权利保障制度、党的容错纠错制度、党的机关运行保障制度和党的制度建设保障）四个方面进行了规定。

党内法规制度体系领域结构在四大板块内容要素的基础上，形成了以健全组织设置为前提、以实现党的领导为目标、以加强自身建设为路径、以强化党的监督保障为后盾的运行机制。首先，健全组织设置是前提。明确党的各级组织是分析党的组织结构的首要环节，在此基础上所形成的党的各级组织之间的关系及其组织原则和党的各级组织及其机构的职责任务，共同成为了健全党的组织设置的关键，这也是党组织内部协调的重要环节。其次，实现党的领导是目标。党的任务和目标实质上就指明了党的建设的方向，同时亦是党的领导法规制度的主要方向和内容。党的领导法规制度以坚持党对一切工作的领导为核心，通过具体党内法规条文的规定使加强党的全面领导以制度化、规范化的方式确定下来。再次，加强党的自身建设是路径。明确党的建设目标并建立目标体系后，通过加强自身建设来实现党的领导总目标。在党的目标和任务的指引和指导下，使党的各方面各领域建设的每个目标和子目标都清晰、明确并以党的建设布局为分类，推进各项建设工作。最后，强化党的监督保障是后盾。党的监督保障法规制度是党内法规制度体系领域结构的后盾力量，通过以党的监督贯穿党的领导和党的建设的全过程，建立“考核—评价—激励”机制为党内法规制度体系建设实施提供科学的保障机制，以实现高效运行和制度保障的目的，为党内法规制度体系提供强有力的后盾（如图2）。

四、以立体规范为目标的载体结构

党内法规制度体系载体结构，是以党内法规的语言、体例、文本等规范形态为维度划分的结构。党内法规是具有规范形态的党的政策、纪律和各级党组织、党员行为方式的总和。党内法规外在表现形态类似于国家法律，在规范原理、规范构成、规范表述和规范实施方式上，与国家法律有着共通之处。首先，语言的规范性。党内法规在语言规范上大量借用了法律语言规范，具有法律语言规范的特性。在语言要求上，应符合党和国家的方针、政策、法律、法令和上级机关的有关规定，符合党内法规使用的目的和主客观环境，符合党的工作规律，符合语法规范和语体规范;在语言表达上，应具有明确性、简要性和庄重性，在维护党内法规政治性的前提下应尽量使用较为成熟、定型的概念，运用含义明确的词语，最大限度地实现党内法规的规范功能。其次，体例的规范性。党内法规的体例是法规内容的组成和安排，是对法规谋篇布局的结果。规范的党内法规体例是党内法规主题明确、言之有序、主次分明、条理清楚、逻辑完整的重要环节，它不仅要正确反映党的领导和党的建设的客观规律，严密党内法规结构要素之间的逻辑联系，还要满足党内法规结构形态的完整性、连贯性和严密性要求。最后，文本的规范性。党内法规文本是党内法规的书面语言的表现形式，是具有完整系统含义的一个句子或多个句子的组合。相对于党内法规的结构、段落而言，文本构成了一个相对封闭且自足的系统，是党内法规的基本呈现形态。“我们党正是通过制定、执行、学习、遵守一个又一个党规文本的方式，来规范党的活动、调整党务关系的。”[15]272党内法规在文本概念上应完整地包括三个基本部分，分别是党内法规的标题、党内法规的内容和党内法规的印发通知。

在党内法规制度体系载体结构的发展过程中，逐渐形成了党内法规行文语言规范、党内法规体例格式规范、党内法规文本内容规范的载体规范要素。首先，党内法规行文语言规范是首要规范。“形式服从内容，党规就是一清二楚的规矩，一是一、二是二，它的角色定位决定着与之匹配的用语只能是‘法规体。” [15]265党内法规行文语言具有稳定性，且以名词、动词为主要词性进行行文表达。党内法规文本实词使用最多的是名词和动词，虚词使用最多的是助词、介词和连词，且以独特的党内法规语言句法结构呈现出来。其次，党内法规体例格式规范是基础规范。党内法规的体例格式是法规内容的组成和安排，是对法规内容谋篇布局的结果。这种体例格式既包括党内法规的外部格式，又包括党内法规的篇章布局，其中更体现着党内法规的行文逻辑。党内法规在体例格式的表述上采用条款形式表述，通过编、章、节、条、款、目等结构单位分层表述党规内容。党内法规文本根据各自规定内容篇幅的多少按“编+章+条” “章+条”或“條”的方式，分别进行相应的规范规定。从目前党内法规文本体例总体编排看，多以“章+条”的形式呈现出来。最后，党内法规文本内容规范是重要规范。党内法规文本内容规范主要是指党内法规的标题、内容和党内法规印发的规范。党内法规标题一般为三要素或者二要素标题，由发文机关、事由、文种三者构成或者省略发文机关仅由事由和文种构成。党内法规内容一般分为总则、分则、罚则、附则。总则主要规定党内法规的制定目的、制定依据、适用范围、原则、工作体制等，是党内法规的基础内容;分则规定党组织和党员的行为模式，明确什么可为、什么禁为、什么当为，是党内法规的主体内容;罚则对肯定性法规后果、否定性法规后果、监督保障措施、纠纷化解机制进行具体规定，是党内法规的保障内容;附则作必要性的补充，如党内法规的制定贯彻、解释、施行时间、其他党内法规的废止情况等，是党内法规的补充内容。

党内法规文本最终需要以纸质书册的方式呈现出来才能起到规范党的组织和党员活动、行为的功能。就目前党内法规文本的书籍载体来看，主要有以党内法规选编汇编形式进行专门收录、重要党内法规发行单行本、党的建设专题选编和党的文件、文献中的部分党内法规等书籍形态。首先，党内法规选编汇编。党内法规选编汇编是目前对党内法规进行专门收录的最主要的编辑文本。从收录内容来看，选编汇编均以“总-分”的方式进行收录编排;从收录法规文件类型来看，除七类名称的党内法规之外，党内法规规范性文件（如决议、决定、意见等）也被收录其中。其次，党内法规单行本。单行本是党内法规进行发布出版的重要形式和载体之一，也是党内法规书籍形态的重要类型。以单行本的形态进行发布的党内法规往往是在党的领导和党的建设实践中具有重大意义，或是对国家重大事项的决定意见，或是对党内行为活动具有重要规范的党章、准则、条例等。以单独一篇或几篇为形式进行发布的党内法规单行本，对党内法规制度建设尤其是党内法规书籍形态的多样性和特殊性发展提供了重要的载体形式。最后，党的文件和文献等。虽然当前党内法规的书籍形态主要是党内法规选编汇编和单行本两大类，但这些并未完全收录党的历史上的党内法规文本，尤其是1921-1949年和1949-1978年之间的部分现行有效和失效的党内法规，这些对于党内法规研究具有重大意义的党内法规并没有明确的文本来源或某种书籍形态载体。许多学者以党的文件和文献（如《中共中央文件选集》《建国以来重要文献选编》《中国共产党组织史资料》等）为基础，从中进行筛选并以此为依据进行研究。因此，在党内法规的理论研究、历程研究中，党的文件和党的文献也成为党内法规书籍形态的重要来源之一。

五、党内法规制度体系科学化：挑战与应对

党内法规制度建设已成为中国共产党探索执政规律的重要组成部分，党内法规制度体系结构的科学化不仅在理论上有益于推动党内法规的进一步深化，更将在实践中发挥重要的建设作用。然而，党内法规制度体系在科学化进程中却面临着诸多挑战。其一，遗留难题仍未解决，新的问题又不断产生。碎片化、粗放化、虚化、老化等“四化”问题在寻找解决之道的同时，党内法规制度体系建设又面临着科学分类、协调数量与质量关系、加快成熟定型等一系列新挑战。其二，理论研究尚未成熟，实际操作性仍需增强。党内法规理论研究在充分发挥跨学科优势和不断拓展深化的发展趋势下，仍存在研究内容重复性较强互补性较弱、宏观原则研究较多实践操作分析较少等理论与实践结合的新挑战。其三，制度优势发挥不足，治理效能亟待转化。在管党、治党、管权中，党内法规的存量资源与制度优势仍未充分使用和发挥，由此难以及时转化为全面从严治党的治理效能，面临着制度优势向治理效能转化的新挑战。

从三维视角下党内法规制度体系的建设来看，应对当前党内法规面临的新挑战，需要明确体系结构科学化的要求与目标，准确分析单维结构和多维结构下党内法规制度体系建设分别存在的问题。在体系结构中解决“旧痛”与“新病”的问题、解决理论与实践结合的问题、解决制度优势转化为治理效能的问题，仍需在理论研究、实践发展和吸收借鉴其他经验等方面寻找应对之法。

首先，加强党内法规制度体系结构的理论研究。科学完善的党内法规理论不仅对党内法规建设实践发挥着重要的指导作用，也为形成科学的党内法规制度体系结构提供了重要的理论依据。为此，应构建党内法规学为党内法规制度体系结构科学化提供坚实的理论基础，为形成标准明确、内容完善、规范科学、有效运行的党内法规制度体系结构提供指导;运用跨学科综合研究方法，为党内法规制度体系结构科学化研究提供多样化的研究途径与工具;从法治国家建设视野出发，将党内法规制度体系结构置于党的建设体系和中国特色社会主义法治体系中深入研究，以建立系统完备的法规结构和内外衔接的畅通机制。

其次，推进党内法规制度体系结构的实践发展。加强党内法规建设实践发展的顶层规划和实践操作，促进党内法规制度体系结构在实践中实现无越位、无错位、无缺位的发展。加快建立健全党内法规制度体系，进一步梳理党内制度，进行更加科学的分类，形成结构合理、运行畅通的制度体系，为建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟定型的党的建设制度体系奠定基础;加强各级党内法规的建设和党内法规制度体系的顶层设计与规划，为全面提高党的建设科学化水平提供重要的指引和保障;加大党内法规工作队伍建设，着力打造一支专业的党内法规工作队伍，为贯彻落实党内法规建设提供重要的人才力量。

最后，借鉴国外政党法律法规规范的有益成果。从政党规范的角度来看，国外众多政党内部也具有丰富的政党规范制度建设经验，虽然各国家各政党的规范形式不一、内容不同，其体系结构也以不同的方式呈现出来，但政党规范及其体系结构的发展完善对于推动政党建设的意义是不言而喻的。学习、借鉴乃至批判其他国家的政党法规和政党内部规章制度，对于加强中国共产党党内法规制度体系建设及其内外结构的科学化具有积极意义。中国共产党党内法规制度建设既需要从国外政党法规和党内法规中吸取、借鉴合理的因素，也需要批判、反思国外政党法律法规和内部规范制度中值得商榷或不符合中国国情党情的做法。

党内法规制度体系结构的科学化，既是党内法规制度建设的目标和结果，又是党内法规制度建设的手段和过程。它不仅标志着党内法规制度体系理论的成熟，代表着党的制度建设理论的发展和中国特色社会主义法治体系的完善，还对进一步指导党内法规制度建设、推进全面从严治党实践和加快法治中国建设步伐具有重要意义。这就要求党内法规制度体系结构具有发展性和开放性，在不断精确党内法规“坐标”与“效能”的同时又要不断协调体系内部各部分之间的关系并实现运行效能的最大化。新时代党内法规制度体系结构的建设要从更加广阔的视野和维度进行探索，通过深化党内法规制度体系结构及其运行效能的研究，增强党内法规的系统性、整体性和协同性，使党内法规制度更加成熟、定型，推动党内法规制度优势向全面从严治党治理效能的转化，不断增强党依法执政本领和管党治党水平，为中国共产党推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要的制度保障。

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