牛星

[摘要] 本文以上海市城乡结合部L村的试点案例为研究对象，充分考虑宅基地使用权流转过程中多元主体的参与角色和利益诉求，基于主体协作和资源依赖的理论支撑，构建和研究“政产学研农”多主体联动机制。本文主要运用实地调查法和案例分析法，对案例中多主体联动机制进行分析，我们可以看出L村宅基地使用权流转试点的多主体联动机制有效放活了宅基地使用权，实现了多元主体的利益需求，能够助力乡村振兴。但是L村宅基地使用权流转的联动机制在各个主体层面都存在制约试点项目运行的现实困境，建议通过明确村委会角色定位、完善土地用途管制制度、增强农户参与意识、做好农宅更新与乡村文化的融合等途径，优化宅基地使用权流转的多主体联动机制，推进宅基地三权分置制度的发展完善。

[关键词] 三权分置  宅基地使用权  多主体  联动机制

[中图分类号] F301.2

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）05-0085-11

一、 引言

十九大报告提出了乡村振兴战略，宅基地作为农村土地的重要组成部分，在乡村振兴中扮演着重要角色。通过对农村宅基地的有效利用，不仅可以盘活农村宅基地的存量价值，同时可以提高农民生活水平，增强农民生活的幸福感和获得感。宅基地不同于城市土地，因其体现为农村集体的成员权、担负着农民的居住保障功能而被禁止转让。①长期以来，我国宅基地一直处于“两权分离、一宅两制、限制交易”的状态之中，这样的制度安排在一定历史时期内保障了农村宅基地管理秩序的稳定。②但随着城乡社会结构、空间结构演化和经济体制改革深化，农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化。③现行宅基地制度存在的问题和挑战也日益突出，主要表现为用地供需矛盾尖锐、新增宅基地取得困难，同时闲置、低效宅基地增多，很多宅基地处于“沉睡”状态，宅基地隐形非法交易屡禁不止等。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。基于试点改革的实践探索，2018年中央一号文件中提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权，表现为将宅基地的权利结构由“集体享有宅基地所有权—农户享有宅基地使用权”的“两权分离”结构转变为“集体享有宅基地所有权—农户享有宅基地资格权—农户或者流转受让主体享有宅基地使用權”的“三权分置”产权重构。④⑤ “活”是贯穿整个“三权分置”改革的关键点，放活宅基地使用权，可以增加农民的财产性收入⑥，为盘活宅基地存量资源、构建宅基地使用权市场提供重要的制度保障。

目前，已有学者通过对政府主导、集体推动和农民自发三种宅基地使用权流转模式的研究，认为这三种模式都需向市场自由流转转变。⑦无论是义乌市的宅基地流转市场，还是上海松江区的农民集体入股模式，都体现了在宅基地流转中引入市场机制的必要性。但是宅基地流转过程并非一般商品市场中简单的消费者与生产者之间的二元关系。宅基地流转表面上是土地利用规划中以政府治理为主导的科层模式下的治理手段⑧，政府通过对宅基地流转模式的试点来改善土地粗放利用，促进乡村经济的发展，但实际上却是多元主体共同驱动。基层政府对于宅基地使用权流转模式探索有着政策设计的责任驱动⑨，农户本身对于居住环境改善的利益诉求以及市场机制中很多主体对于宅基地使用权的需求都促进了多元主体的共同参与。因此，本研究在“三权分置”的制度改革要求下，以上海市城乡接合部L村的试点案例为观察对象，立足于宅基地使用权流转的探索与模式创新，在传统的政产学研主体结构上增加“农户”这一主体，充分考虑农户在宅基地使用权流转中的意愿和诉求，构建宅基地使用权流转的“政产学研农”多主体联动机制。本文运用主体协作与资源依赖理论，通过对案例中联动机制的运行机理和现实困境的系统分析，探讨在宅基地制度改革过程中使用权流转的创新模式与优化建议。

二、 多主体联动的理论基础与概念模型

多主体联动机制能够为宅基地制度改革提供重要的理论分析工具，有助于从多元主体的角度对宅基地使用权流转的实践模式进行全面分析。多主体联动机制的构建需要理论层面的系统思考和梳理，从而构建合理的分析模型。

（一） 理论基础

1. 主体协作理论。多主体联动机制最早产生于企业的经济行为，国外不同学者分别从组织间关系视角、组织结构视角、集体行动逻辑视角对协作的概念进行界定①，从协作机制的发展来考察联动机制。随着新公共管理运动的兴起，协作机制逐渐运用于公共管理之中，是指一种在多样化组织中的运作过程，能解决在单一组织中不能解决或者不容易解决的问题。②更有学者从应急协同服务的差异性和应急协同制度的嵌入性视角将政府与社会组织的协同关系分为疏离模式、互补模式和替代模式。③组织之间的协同基础是合作机制，20世纪80年代我国政府将协作理论应用于联动机制的构建中，提出了“产学研”相结合的战略主张，并开始实施产学研联合开发工程，取得了一系列成就。④随后，政产学研作为多主体联动机制的一种主流方式也得到了广泛的应用，常见于分析大学、产业、政府之间的互动关系。⑤国内学者对于政产学研的研究集中在其合作模式探索、创新问题分析以及影响因素等方面⑥，这些理论探讨为本文农户视角的联动机制构建提供了有益的借鉴。

2. 资源依赖理论。该理论产生于20世纪40年代，并在70年代以后被广泛应用到组织关系的研究中。资源依赖理论能够为不同类型组织之间的协作与发展提供重要指导。①根据资源依赖理论的基本原则，任何一个组织都需要维持生存的资源，这些资源可以通过周围环境或者更简便的方式从其他组织中获取，在这个过程中权利安排对不同组织之间的关系产生重要影响。②与结构权变理论强调组织对环境的适应性不同，资源依赖理论的一个鲜明特点在于，它强调通过组织间合并、联合、游说或者治理的方式来改变环境，从而让环境来适应行动者。③资源依赖理论与主体协作理论相辅相成，能够帮助管理者和参与者认识到各成员之间相互依赖的关系，为组织之间的资源获取提供联动服务。国内很多学者将该理论应用于对政府、企业、客户、民间组织、农业合作社、农户等很多类型组织的互动机制研究中。④⑤

本文基于主体协作和资源依赖的理论视角，结合农村宅基地使用权流转的试点案例，考察宅基地使用权流转过程中多元主体之间的资源依赖与竞争特征，分析在资源禀赋差异和主体利益诉求下，如何实现各利益主体之间的有效联动，构建合理可行的联动机制，实现“一加一大于二”的联动效应。

（二） 概念模型

广泛的协同创新具有如下特征：一是创新效率的高效性，即协同创新通过对各参与主体资源的优化配置，保证了整个体系创新的高效性;二是创新资源的易得性，即协同创新各参与主体依靠彼此间的实时交流，在人才、资金、技术、信息等资源的获取上更为容易;三是创新成果的共享性，即协同创新各主体之间利用共享平台可以相互学习交叉知识、共同享用研发成果，进而提高参与主体的技能和核心创新力;四是创新的持续性，即协同创新中信息的双向传递，促进了各参与主体间长久的交流互动和密切合作，推动了整个体系持续创新。在政产学研协同创新理论支持方面，由Etzkowitz和Leidesdorff 提出的“三螺旋”（the triple helix）创新模式具有代表性⑥，该理论将具有不同价值体系的政府、企业和高校在区域社会经济上统一起来，形成知识领域、行政领域和生产领域的三力合一，从而为经济和社会发展提供了坚实的基础。目前较为成熟的三重螺旋创新系统理论已经形成，并在发达国家的政产学研合作中得到应用和持续发展。

本文在三螺旋创新模式的基础上，加入了第四方——农户，形成三棱锥模型（如图1所示），任意三个主体形成四面合力，借助政府、学研、产业、农户之间的资源相互依赖来诠释三棱锥模型的稳定性和可行性。由此构建宅基地使用权流转的多主体联动分析框架，剖析实践中联动机制的运行机理和成效。

三、 多主体联动机制运行机理：

主体协作与资源配置

（一） 案例简介

L村位于上海市奉贤区南桥镇，是典型的城乡接合部，占地面积4.66平方公里，耕地面积3876亩，常住人口有1393户、3448人，外来流动人口有8000多人，两横两纵四条公路贯穿全村，便捷的交通条件吸引了大量企业的入驻。大量外来人口的进入驱动当地村民出租闲置农房以获得经济收益，与此同时也出现了很多问题。比如，大量违建的宅基地农民房，造成居民点房屋杂乱无章;同时由于违建农民房的建造成本较低，本身建筑框架不够稳定，加之水电设施的随意搭建，很多住宅存在居住安全隐患。L村以其独特的地理位置以及宅基地管理中的诸多瓶颈问题，成为南桥镇战略规划中宅基地改革的试点，L村借助南桥镇的“一核五区多点”政策①，与当地村民、文创企业、学研机构构建多主体联动机制，是多元主体联动机制在宅基地使用权流转模式上的一种创新。

L村宅基地使用权流转的具体做法是：在农户自愿和符合村庄规划的前提下，由镇政府委托第三方设计和施工团队对老旧、违章农房改建或翻建，在原来合法面积的宅基地上建造新式农民房，农民拥有新建农房的产权，新农房兼具居住、办公与商用的多重功能。农户将新农房委托给村委会管理，签订房屋租赁协议，租期为10年，获得逐年递增的租金收益，协议到期后原农户自由选择回迁或者继续流转。在这个过程中，农户保有宅基地的资格权，通过使用权的流转获得合规、稳定、可观的财产性收入。村委会作为代理人，与镇政府联合通过招商引资的政策引入文创类企业，以翻建的新农房作为企业办公用房，但是设置企业入驻门槛，面向年税收收入100万元以上的企业，入驻企业无须支付租金，通过退税政策返还税收作为租金支付给村集体，再由村集体支付农户房屋租金，通过“租税联动”的方式实现资金链的良性循环。

在农房翻新的资金筹集方面，建造成本大约是每平方米4000元，村集体托底70%（折算单价2800元/平方米），农户自付30%（折算单价1200元/平方米），合资进行老农房的翻建。根据当地政府测算，以一户拥有200平方米的宅基地有效建筑面积为例，按照租金每天1.2元/平方米的标准进行宅基地使用权流转（包括过渡费），年均租金至少能达到9万元以上，流转后的农民租金收益普遍较原有的收益高出50%左右。在农村宅基地流转的过程中，为了达到村集体利益的最大化，统筹政策资源，优化资源配置，L村将企业退税收入三分之一作为租金收益返还农民，三分之一作为之前村集体新建农民房的支出，剩下的三分之一结合美丽乡村环境建设相关政策，用于基础设施建设以及河流治理，形成资金链的闭环（如图2所示）。

L村试点对象是交通条件最为便利的两个村民小组的58户村民，共计11000平方米宅基地，目前已实现首批5户村民宅基地流转及农房翻建，并引入多家文创、设计类企业入驻办公，试点政策已初见成效。一方面，L村农户的宅基地得以高效利用，既盘活了存量宅基地，又拆除了违建房屋，规范了宅基地流转市场;另一方面，有了基层政府的中介平台担保，农户能够获得稳定的收益，村级层面也能引入文创企业，促进集体经济组织的稳定发展。

（二） 联动机制的运行机理

在L村宅基地使用权流转中，以镇政府、村委会（政）为沟通平台，进行了企业（產）、设计团队（学研）、村民及村民代表（农）多方主体联动机制的构建，并以文创型企业为支撑点，为今后政产学研农多主体联动机制的模式创新提供了理论尝试与经验借鉴。作为“三块地改革”的尝试，L村宅基地使用权流转模式是开放创新视角下的政产学研农多主体联动机制的设计，实行多主体共同责任、对等协商。

三棱锥模型的稳定性在于四点中任意三点形成一个面，四个面相互合成便形成了三棱锥，在L村的多主体联动机制中，“政”“产”“学研”和“农”分别代表着镇政府和村委会、入驻企业、设计团队和村民，任意三个主体间的资源依赖以及利益诉求在宅基地使用权流转的这一个环境中相互作用，形成合力，构成政产研、政产农、政研农、产研农四个联动面，如图3所示。

1. “政产研”联动面：体现了镇政府及村委会、企业、设计团队之间的利益诉求和资源配置关系。在案例中，L村凭借其招商引资的优势条件，采取了“租税联动”的方式吸引年税收收入高于100万元的文创企业入驻。企业入驻无须支付租金，通过退税政策返还税收作为租金支付给村集体。企业作为理性经济组织，免租金可以有效减少企业的成本预算。其次，就文创企业而言，近郊区安静的办公环境，更契合日常的文创工作。基于文创企业的利益诉求，镇政府与L村聘请上海交通大学设计团队打造全新农民房。新农房的设计不仅符合文创企业需求，同时将其融入“樱花小镇”的整体规划中。通过对新建农民房进行公共服务设施的配套，在整个村域内集中种植樱花（规划中）1000余株， L村升级为一个集生态田园、文创基地、传统文化传承于一体的城市农村社区综合体，充分体现了美丽乡村建设的内涵。

2. “政产农”联动面：体现了镇政府及村委会、企业与农户之间的利益诉求和相互协作关系。由于农户拥有农房的所有权和宅基地的资格权，在宅基地“三权分置”的政策安排下，农户可以自主决定流转宅基地的使用权，通常是伴随农房的出租而流转。在L村外来企业众多的情况下，很多农户将自家闲置的农房租赁给外来人口，但是租赁市场混乱，居住环境杂乱且安全隐患很多，对于农户而言，获取稳定的租金收益是主要利益诉求，很少考虑房屋安全、生态环境以及对承租对象的选择。在这种情况下，镇政府及村委会牵头，搭建农房租赁的中介平台，有镇政府、村委会的担保，农户可以获得稳定、可观的租赁收入，避免了租赁双方由于合同不规范、违约等情况而出现的纠纷，农户可以做“省心房东”。基于文创企业需求翻建后的新农房以及相关配套设施条件，成为L村招商引资的“利器”，能够有效提高L村招商引资的质量，优化产业结构。文创企业和农户之间的任何问题都可以通过镇政府、村委会得到有效解决，实现三个主体之间的有效联动，在很大程度上降低了交易成本。

3. “政研农”联动面：体现了镇政府及村委会、设计团队和农户之间的利益诉求与资源配置关系。这个联动面，由镇政府和村委会聘请设计团队作为第三方的建造方案设计者和实施者，他们的职责就是根据基层政府的需求进行规划、设计和实施。在“政”和“研”的协商中，“农户”对于农房的需求特征要充分重视。虽然翻建后的新农房是作为企业用房，房屋的样式和功能具备了部分商办的特征，但是，“居住”仍然是其中非常重要的功能。这些房屋最根本的性质依然是宅基地上的农民房，如果合约到期，农户选择回迁农房，要保障农户的居住需求不受影响。因此，镇政府、村委会和设计方都要将农民的居住需要考虑进去，在新农房的设计中充分体现房屋的居住功能。

4. “产研农”联动面：体现了文创企业、设计团队、农户三方对于新农房规划和建设的资源协调关系。这个联动面中没有“政”的介入，是设计团队与两个新农房使用主体之间功能需求关系的协调与平衡。文创企业是新农房的直接使用者，企业上缴的税收能够满足农户的租金需求和基层政府的财政需求，因此企业用房的功能和风格特征都需要设计团队充分考虑。与此同时，农户作为新农房的所有者以及合约到期后的使用者，他们对于农房的功能需求也应同等考虑。此外，由于宅基地是以户为单位，每个农户内部成员的年龄、需求偏好不同，会出现农户层面差异化的农房设计需求。比如，老年农民喜欢传统的房屋设计，年轻农民喜欢新潮的房屋设计，这些因素都会影响到新农房的设计方案，如何在企业与农户之间找到平衡的支点，是对设计团队的一个挑战，也是这个联动面运行的关键所在。

从上述“政产学研农”联动机制中，我们可以看到，“政”位于三棱锥的顶点，发挥了统领全局的主导作用，推动了整个联动机制的顺利运转。尽管在“产研农”联动面没有“政”的直接介入，但是文创企业、农户、设计团队之间的利益关系离不开村委会的介入和协调。在整个联动过程中，村委会发挥了至关重要的作用：一方面，在村级层面动员农户，协调农户与设计团队之间的理念冲突;另一方面，对接镇政府，有效传递镇政府的政策方案并参与推广和落实。这是基层政府重要的职能延伸，助力镇政府有效推进了L村宅基地使用权流转的探索与创新。

四、 多主体联动机制的现实困境：主体异质与资源约束

构建“政产学研农”多主体联动机制，通过四个联动面的共同作用能够实现多主体之间利益关系的协调和资源配置的合理安排，L村运用该理论模型在宅基地使用权流转模式探索中取得了初步的成效。但是任何一项改革都会遭遇阻力，在L村的模式创新中，各个主体层面都存在一些现实的困境。

（一） 政府的“强主导色彩”影响农户的流转意愿

在“乡村振兴”大战略的背景下，基层政府对农村土地制度的改革受到政绩观的驱动，普遍表现出强烈的政府主导色彩。L村在宅基地使用权流转的模式创新中因地制宜，通过制定“租税联动”的政策，有效实现了全过程资金链的循环滚动，减轻了基层政府的财政压力，取得了一定的实践成效。但是，第一期的试点只有5个农户，L村剩余53户农户是否能够“自愿”参与到这项改革尝试中，是该模式实现可持续发展的一个难点。持经济理性观点的学者认为，农户作为市场主体，如同资本主义市场经济中的企业单位，倾向于按理性投资者原则行事。因此，农村宅基地使用权的流转收益需要高于农民本身居住或者是农民出租给外来务工人员的租金，农户才会同意进行流转。但是由于农户之间的异质性，农户对于宅基地使用权流转存在着不同的想法，流转意愿不尽相同。为了能够让农户转出宅基地使用权，村委会往往被赋予了“准行政”的职能，作为镇政府权力的延伸，协助基层政府进行政策动员，并与农户签订长期（10年）的流转合同，带有明显的“政治”色彩。这种做法虽然能夠推进改革的进程，但是会影响到农户对于基层政府的信任度，也影响到对村委会的信任度，在一定程度上产生“消极”“反感”的负面情绪，影响到农户宅基地流转的真实意愿。

（二） 土地供给的局限性影响企业入驻积极性

通过“租税联动”的政策设计，L村吸引优质文创企业入驻，为L村的产业转移带来了新机遇。这驱动着基层政府和设计团队对资源供给侧进行改革，通过房屋修缮、基础配套设施不断完善等措施成功引进了第一批数十家包含文化创意、设计及互联网的企业，初步实现了预期的政策目标。虽然文创企业对于办公面积的依赖度较低，黏合度也不像传统产业那样高，但是作为L村首次入驻的文创企业却很难形成产业集聚效应。L村可以提供的宅基地面积为11000平方米左右，考虑到宅基地建房的规划管制，没有高层建筑的设计预期，因此难以扩建成为一定规模的企业中心。除了用地规模的限制外，L村在土地用途方面也存在一定的隐患。宅基地是用来建设农民住宅的，是居住用途的土地，企业入驻后宅基地增加了商办的功能，尽管这种用地功能的附加遵循改革试点中“先行先试”的一般原则，并且符合实地发展的需求，能够给多元用地主体带来共赢，但是从土地利用规划的用途管制角度来看，是否能够实现可持续的土地供给是以后潜在的一个风险隐患。这些都会成为试点改革成效的制约因素，虽然“租税联动”政策和L村的区位优势对高质量企业有吸引力，但是试点改革的各种“不确定性”和“超越性”都会成为政策的风险隐患，影响到优质企业的落户选择和政策目标的顺利实现。

（三） 启动资金压力影响农户参与积极性

L村宅基地上的房屋大多建成于20世纪末，当时建造成本低，房屋质量比较差，加之大量外来人口的租住，水电设施随意搭建，使得破旧的农房存在着很大的安全隐患。L村农户希望借助“乡村振兴战略”实现宅基地“旧房换新屋”。 宅基地使用权流转意愿与农户本身对居住环境更高的要求相契合，有助于推动L村农房翻建与流转项目的开展。但是农户的决策总是基于自身利益最大化的考量，在L村旧房翻新的方案中，虽然“租税联动”的政策能够实现旧农房翻建的资金链滚动，解决L村的资金压力问题，但是在企业入驻之前，仍然需要农户支付一部分费用。以200平方米的宅基地农房为例，包括房屋建设费用、设计费用与内部装潢费用，农户需要支付总共24万元（1200元/平方米），这一“启动资金”对于L村的村民来说并非小数目，尽管有些农户具备这个经济实力，但是农户并不是很情愿承担这个成本。与此同时，农户要和村委会签订10年的流转合同，10年内宅基地流转市场会发生怎样的变化不可预知，但是基于合约的限制，农户丧失了在宅基地流转市场中灵活议价的主动权。相比之下，如果农户将房屋租赁给外地务工者，尽管租金水平偏低，但是没有额外的成本投入，并且农户有主动议价权，如果在供不应求的市场状态下，农户可能获得高于合同约定的租金水平。因此，农户虽然有房屋翻新的愿景，但是实际的参与程度并不高，很多农户持观望和矛盾的心态，影响到整体方案的实施。

（四） 主体需求差异性不利于形成统一的设计方案

L村宅基地旧房的翻新改造不仅是基于招商引资的需求考虑，同时也是乡村振兴战略的探索与实施。从新建房屋功能设计的理念来看，房屋的基本定位是农民居住用房，要保证居住的第一功能，在此基础上添加企业的商办功能，打造居住办公综合体，这是项目设计的理想愿景。然而，在房屋翻新方案的商讨中遇到了很多阻力，主要来自不同使用主体文化的差异和冲突。对于老年农民而言，老宅是自己那一辈人辛苦建成的，不仅凝结了自己的汗水，更是乡土文化的传承，他们愿意翻新房屋，但是希望保持原有的建筑风格。对于中青年农民而言，乡土情结较为淡薄，他们追求的是经济收益最大化以及更贴近城市风格的现代感和时尚感。对于入驻企业而言，他们希望打造适合文创企业及其他新兴产业特征的房屋风格，注重企业文化、现代城市文化以及时尚元素的交融。不同主体对新农房设计风格的需求差异给设计团队造成了很大的挑战，难以形成统一的项目设计方案，增加了主体间的协商成本，降低了多主体联动机制的运行效率。

五、 多主体有机联动的完善路径

“政产学研农”作为一种多主体有机联动机制，能够比较成功地运用于宅基地使用权流转试点中，通过各主体之间的利益诉求和资源依赖，在一定程度上形成合理的利益分配方案。目前，大多数宅基地使用权流转的试点依旧是以政府导向为主、市场机制为辅，农户在宅基地流转过程中的参与度较低且处于被动接受的状态。过多的政府干预不仅会导致资源的浪费，还会大大降低农户的政治参与感，影响宅基地使用权的流转意愿。而市场机制的引入能够为农村宅基地使用权流转注入新的活力，同时宅基地使用权流转过程中也要尊重乡村文化的多元建设。为了充分发挥“政产学研农”多主体联动机制在宅基地使用权流转试点中的应用，更好地提高农户的生活水平，盘活宅基地沉睡资源，振兴乡村经济，建议从以下几个方面进一步发展完善。

首先，明确村委会的角色定位，加強村委会自治能力建设。以基层政府为主导的宅基地制度改革取得了一定的成效，但是在宅基地使用权流转市场中，需要多元主体协商联动，以及市场机制发挥作用，才能从根本上推动流转市场的持续发展。因此，要进一步明确基层政府的角色定位，做好政策的制定者和服务的供给者，因地制宜地制定乡村发展规划。村委会作为村民自治组织，要加强自治能力的建设，搭建好村民和其他联动主体的沟通平台，做好宅基地改革政策的有效传达，了解村民的真实想法，协助基层政府实施改革方案，化解改革困境。

其次，完善土地用途管制制度，构建灵活有序的宅基地使用权流转市场。一方面，要加强农村土地确权登记工作，对于违法占地、违章搭建的行为要严格处理，保障农民合法的用地权利。另一方面，要完善土地用途管制制度，在原有土地利用规划下，实施具有一定弹性的用途管制制度。在宅基地使用权流转改革中，对于改革的试点区域，在不影响农民利益、符合实际需要、获得地方政府认可的情况下，建议给予一定的“弹性用途”发展空间，适度尝试宅基地上“居住+”功能的设计与创新，构建一个灵活有序的宅基地使用权流转市场。

再次，加强政策宣传，增强农民参与制度改革的积极性。在L村试点方案的推进中，村民普遍表现出“观望”的心态，想获得改革红利又不愿意承担改革成本，因此主动参与的积极性不是很高。对于这种情况，基层政府和村委会应该开展充分的政策宣传，让农户了解改革方案的必要性和可行性，让农户认识到自己在改革中的重要地位并参与到具体方案的制订过程中，坚定农户对于改革创新的信心;通过自治组织赋予农户对改革方案实施过程的监督权，引导农户由被动参与到主动参与再到主动宣传，消除农户由于对政策了解不充分而存在的担心和顾虑，增强农户在改革创新中的主体地位和获得感。

最后，做好农宅更新与乡村文化的融合，注重历史文化风貌的保护与传承。在宅基地使用权流转中，对农宅的更新改造能够有效发挥联动机制的作用，但是存在多元文化的冲突，建议设计团队：一方面，要综合考虑各个联动主体的文化理念，注重乡村文化的历史传承;对于难以融合的文化冲突，制订不同的房屋更新改造方案供使用主体选择。另一方面要充分调动农民参与改革的积极性，作为联动机制的重要主体，只有真正参与到改革创新的实践中，才能了解和支持改革方案，转变思想意识，促进文化融合。

（责任编辑：徐澍）