张 游，夏夕雯，曹 倩，王 伟，何 君

(1.水发规划设计有限公司，济南 250100；2.山东省调水工程运行维护中心，济南 250100)

“河长制”是一种创新型的河湖管护制度[1]，2016年底以来，全国各地积极推行河长制[2]，以突出问题为导向，以水质提升为核心目标，在水安全保障、水污染治理、水生态修复和河湖整治等方面取得了显著的成效。

输水渠道因与自然河道同作为水资源的重要载体，也纳入了“河长制”管理体系，但二者又有着明显的差别。输水渠道相比于自然河道是后天经过人工挖凿出来的，主要功能是调配水资源。公众对“渠长制”的整体认知不足，机械地套用“河长制”的管理手段，对“渠长制”工作的顺利开展和落实不利。基于此，本文拟通过总结山东省胶东调水工程综合整治方案提出的背景和经过，结合输水渠道典型案例具体表现和存在的问题，对比自然河道“河长制”管护模式，提出“渠长制”侧重工作方向和实施途径，为后续工作开展提供借鉴和参考。

1 胶东调水工程概况及特点

胶东调水工程是承担向胶东地区及沿线供水任务，缓解水资源供需矛盾的战略性水利基础设施，途经六市20个县(市、区)，是一个点、线结合，星罗棋布的工程[3]。它以输水明渠为主干，配以提水泵站、节制闸、输水管线、渡槽、倒虹吸、分水口，将长江黄河水输送到胶东地区。胶东调水输水明渠也有自身的特点，一是明渠段里程长且大多为人工新辟，沿用自然河段极少。胶东调水工程明渠段总长 413 km，其中新辟人工渠道372 km，沿用自然河道41 km。二是渠道水源以调引客水为主，少有天然径流。输水明渠以黄河水和长江水双水源综合调配，以黄河水为主要水源。三是输水流量大，供水保障率要求高。胶东调水工程引黄济青段输水流量为23.5～38.5 m3/s，宋庄分水闸至黄水河泵站段输水流量为12.6～22 m3/s，是胶东地区“生命之渠”，是青烟威潍胶东四市供水的保障。工程地理位置见图1。

图1 胶东调水工程Fig.1 Jiaodong water diversion project

2 输水渠道管护现状与问题

2.1 管护依据及范围

《山东省胶东调水条例》(以下简称“《条例》”)于2011年11月25日公布，自2012年3月1日起施行，成为了胶东调水工程最重要的管护依据[4]。《条例》确定了胶东调水工程管理范围和保护范围，明确了范围内禁止和限制从事的行为，就工程管理、水质保护、水量调配、监督保障等活动提出了指导意见。

2.2 管护体制概况

“渠长制”未施行前，山东省胶东调水局为胶东调水工程的责任主体和落实单位，实施胶东调水工程的保护、管理和运行。

山东省胶东调水局前身是山东省引黄济青工程管理局。2004年省编委明确山东省引黄济青工程管理局承担胶东地区引黄调水工程建设管理职责，并受省政府委托，承担胶东地区引黄调水工程的项目法人职责。2006年年初，省编委下文将山东省引黄济青工程管理局更名为 “山东省胶东调水局”。

山东省胶东调水局实现“三线垂直管理体制”，下设滨州、东营、潍坊、青岛、烟台、威海6个分局，分局以下有13个管理处(站)，对工程实施有效管理。组织架构见图2。

图2 胶东调水局组织架构Fig.2 Organizational structure of Jiaodong water diversion bureau

2.3 存在的主要问题

输水渠道管护是一项复杂的系统工程，涉及不同行政区域和多行业部门，极易造成条块分割、协调困难的被动局面，存在一些管护难题。

(1)水资源配置方面。一是水资源供需矛盾突出，增加了管护难度，胶东调水工程原设计输水天数仅为91 d，现状全年365 d超负荷运行，却仍无法同时满足青岛、烟台、潍坊、威海四市用水需求；小清河分洪道子槽以上段输水能力为88 m3/s，以下段为 35 m3/s，子槽以下渠段输水能力达不到原设计要求，已成为向胶东地区调水的瓶颈。二是上游渠段沿线地区存在个人擅自引水、提水等破坏正常调水秩序的活动，造成下游地区供水水量不足。

(2)水域岸线方面。一是历史遗留问题较多，土地所有权存在不少纠纷，小清河子槽段、吴沟河段、渠首沉沙池及博兴渠段、曹家庄渠段、双山河渠段仍未完成确权划界，为水域岸线管理带来一定难度。二是工程沿线仍存在少量违法建筑和违法活动，造成岸线乱占滥用，对渠道输水安全、水系生态安全等造成影响。

(3)工程运行管理方面。一是自动化程度较低，信息化调度系统尚未建成，监测监控覆盖不全，日常管理维护以巡查为主，总体效率较低。二是部分渠段衬砌工程、跨渠桥梁、闸门、启闭设备、机电设备、阀门、管理房、管理道路、控制室等存在安全隐患，影响输水安全。

(4)水质保护方面。一是沿线保护范围内仍存在污染风险源，部分工厂、养殖场距离渠道较近，产生废弃物易造成水体污染。二是防护工程不完善，部分渠段未设置防护网，人为干扰较为频繁，特别是在管理和保护范围内堆放垃圾现象时有发生，存在水污染风险。

(5)水生态方面。工程沿线普遍存在防护林带单薄，甚至缺失的问题，不能形成有效连续的生态防护效益；树种单一，抗性较差，遇到病害、虫害等灾害时传播较快，难以控制。

(6)执法监管方面。渠道的管保涉及多个部门，存在职能交叉、职责不清、多头管理等现象，加上跨行政区联防联控机制不健全，部门间、行业间缺乏有效的沟通协调和统筹机制，在形成执法监管合力方面需进一步加强。

3 “渠长制”目标与措施体系

积极推行“渠长制”， 以地方党政领导牵头负责治理保护，落实各级政府主体责任，让政府由参与方转变升级为主导方，借助更有力的行政力量，协调整合各相关部门，全面落实胶东调水工程的管护方案，并切实提高管护工作的质量和效率。

3.1 保护目标

立足胶东调水工程实际，统筹上下游、左右岸，围绕六大任务，解决好胶东调水输水渠道管理保护的突出问题；优化水资源配置方案，布局输水工程建设，规范调水秩序；完成确权划界工作，杜绝违法建筑和违法活动；建立起管理科学、运营高效、职能清晰、权责明确的工程运行管理体制，保障调水平稳运行；渠道保护范围内污染源得到有效治理，全线布设防护网，提升应急管理能力，确保水质安全；巩固水系生态建设成果，推进沿渠大生态带工程建设；执法监管工作更加科学化、规范化、制度化、程序化；力争把胶东调水工程打造成城乡用水保障要道、经济发展命脉通道、水生态景观干道。

3.2 重点措施

(1)针对水资源供需矛盾问题，加速推进胶东调水改扩建工程建设，提升小清河分洪道子槽以下渠段输水能力，并实现与南水北调、黄水东调等长距离输水工程的联合调度，多措并举保障胶东地区生活、工业用水。关于维护正常调水秩序，计划由各级“渠长”会同相关政府部门联合制定水量分配方案，并严格执行，禁止任何单位和个人擅自引水、提水。

(2)关于土地纠纷问题，充分发挥地方政府行政力量，由“渠长”牵头解决历史遗留问题，并组织国土部门重新对渠道管理范围现场勘定，全面完成确权划界工作。此外，组织开展“清四乱”专项整治行动，清理整治水域岸线突出问题，各级“渠长”对违法建筑以及违法活动逐一登记造册，建立问题清单，开展清理整治。

(3)为提高工程运行管理水平，“渠长”应整合各部门资源，优化监测监控设施布局，实现监测信息共享，建成一套先进、可靠、实用的现代化信息系统，随时掌握渠道现状，为胶东调水运行调度提供技术支撑。针对调水工程安全生产隐患问题，各级“渠长”尽快展开排查治理工作，推进配套设施建设。

(4)保护渠道水质安全的措施有两点，一是全面整治沿线污染源，由“渠长”协同环保部门关停、搬迁、治理污染性企业，构筑环境安全底线。二是关闭污染入渠通道，全线布设防护网，提升水污染风险应急能力，由 “渠长” 制定突发事件应急预案，并上报县级以上人民政府批准实施，通过提高预警能力和突发事件的应急能力，保障输水水质安全。

(5)水生态方面，“渠长”牵头会同林业行政主管部门和水行政主管部门，共同推进输水渠道保护范围内生态防护林带建设。在现有生态建设成果的基础上，优化各渠段防护林带植被配置，以乡土树种、常绿小灌木或草皮为主，营造灌草缓冲带，完善防护体系，推进沿渠大生态带工程建设。

(6)加强各部门沟通联系，落实各部门责任，在“渠长”的统一协调下，充分发挥各部门涉水行政执法职能，健全完善执法监管工作协调机制，定期组织开展联合督导和执法检查[5]，将单纯依靠劝说的工作模式转变为劝说、强制执行与联动威慑并举的工作模式，使执法监管工作更具效力[6]。

4 “渠长制”特点分析

“渠长制”作为“河长制”的延伸，二者有着相近的内涵和工作思路，以党政一把手为河(渠)长，明确和落实了地方各级党委政府的责任体系，由河(渠)长协调解决工作中出现的交叉式问题。

但是，由于输水渠道和自然河道的差异性，“渠长制”和“河长制”也有着很大的不同。自然河道主要面临的是非法排污、河湖岸线被侵占等问题，“河长制”的保护目标在于流域综合治理，严格控制入河排污总量、集中治理点源和面源污染，更侧重生态调节与自然恢复，维护生态健康，最终实现河畅水清岸绿景美的愿景；而输水渠道面临的主要难题在于输水保证率要求高、工程运行管理复杂，“渠长制”的保护目标在于建立高效运行管理机制，做好水源地保护、水污染风险事故防范，维持好调用水秩序，最终实现保质保量供水。

有别于“河长制”中水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水系生态建设和执法监管等六大任务[7]，“渠长制”应从水资源配置、水域岸线、工程运行管理、水质保护、水生态、执法监管六方面出发，对现状进行全面梳理，分析输水渠道存在的主要问题，并查找问题产生的原因(表1)。结合渠道治理与保护的现实需求，参照现有规划和方案确定的目标及相关控制性指标，确定治理保护的总体目标和控制性指标，并分解落实到各区段，同时以问题为导向，确定治理与保护的主要任务。根据治理与保护的目标与任务要求，从治理和管控两方面入手，因地制宜，提出治理与保护的对策措施，拟定实施计划安排，明确时间节点要求，落实责任分工[8]。

表1 基于“渠长制”输水渠道管护模式Tab.1 Management and protection mode of water conveyance channel based on “Channel Commander System”

5 “渠长制”效果分析

胶东调水工程实行“渠长制”以来，发生了一系列积极变化。一是实现“渠长”全覆盖，集中管理考核。胶东调水工程共计设置省级“渠长”1名、市级“渠长”6名、县级“渠长”20名、乡级“渠长”73名、村级“渠长”575名，逐级落实日常管护工作。二是政府介入，更具约束力。“渠长”参与输水渠道运行管理，能有效杜绝擅自引水、提水活动，保障输水渠道有序平稳运行，胶东调水工程于2018-2019年度，累计调水5.91 亿m3，圆满完成胶东四市年度调配水任务。三是各界力量注入，治理力度加大。开展“四乱”问题整治164处，整治各类违章建筑和违法活动占地共计3 977 m2，封堵混合排水口11处。四是纳入信息系统统一管理，管护合力增强。信息平台自动实时监测雨水工情、突发事故和违法违规活动，与多个行业部门共享信息资源，健全完善了执法监管工作协调机制。五是强化宣传促提升，全民管护意识提高。胶东调水沿线重要工程点共布设宣传指示牌21块，微信公众号关注人数过万，“渠长制”充分调动了社会力量，公众通过监督投诉参与到渠道管护工作中。

政策性弱、无序取水、管护低效、监管乏力是输水渠道面临的共性问题，“渠长制” 作为创新型制度，能满足输水渠道管护的普遍需求，效果显著，优势明显。

6 结 语

胶东调水工程的实践证明，“渠长制”的引入为输水渠道的管护注入了强劲的行政力量，将保质保量供水嵌入到沿线各级政府的责任义务中，为解决区域历史遗留问题提供了可能。“渠长制”不仅丰富了渠道的功能内涵，由单纯的输水功能到与生态功能、社会功能的集成，而且规范了管护方式，从简单的上级巡管到上下联动的网格化管护。将“渠长制”责任落到实处，必能切实提高输水渠道管护的质量与效率。