俄罗斯的政治结构及发展趋势——2020年宪法修改前后的比较*

2020-11-20费海汀

俄罗斯研究 2020年4期

费海汀

俄罗斯政治外交新动向

费海汀**

当前的俄罗斯政治体制，并不是简单的行政、立法、司法三权分立，而是“总统-三权”二元结构。总统作为一个独立的权力主体，通过会议咨询机构、办事机构和政党系统等方式，对行政、立法、司法三个权力支系实现了领导与控制。可以根据结构性权力与程序性权力两个标准，对俄罗斯政治体制加以分析。结构性权力包括产生方式和任免能力；程序性权力包括工作机制和人事组织。2020年修宪只是行政、立法、司法三权之间关系的调整，不涉及“总统-三权”二元政治体制的结构性变动。其总体趋势是在维持并巩固政治秩序的前提下，削弱可能造成权力机构间对抗与冲突的硬性结构性权力，同时加强权力机构间协商互动的软性程序性权力。未来，从结构的角度，总统将具有更加超然的地位，总体协调三大权力机构的工作；从事权的角度，总统与联邦委员会将主控国家大政方针，而国家杜马和政府总理将为治理绩效承担更大的责任。俄罗斯政治体制将会延续总统与总理之间“政治-行政”区分的二元格局，并使“政治-行政”的区分更加清晰，而非改换为总统、总理或议会独大的一元结构。在政治体制的变动中，最大的不确定因素在于总统、总理与议会多数党三者之间关系的变化。

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2020年1月15日，俄罗斯总统普京发表年度国情咨文，提出要对现行宪法进行七个方面的补充修改。随后，政府总理梅德韦杰夫表示，总统在国情咨文中提到的关于宪法修订等内容，经讨论通过后，将对权力平衡和行政、立法、司法领域产生重大影响。因此，联邦政府应该给总统做出一切必要决定的机会。[1]在这种情况下，根据俄罗斯宪法第117条，梅德韦杰夫宣布现任政府集体辞职。随后，宪法修改草案进入杜马审读程序。经过修改之后，新的宪法草案2020年3月由杜马三读通过，7月举行全民公投，最终以67.97%的投票率和77.92%的支持率获得通过。[2]

2020年宪法修改涵盖了俄罗斯政治体系的诸多重要方面，因此可以预见将对俄罗斯政治产生深远的影响。要全面而深刻地理解普京的政治改革措施即将产生的效果以及未来俄罗斯政治的大体走向，势必需要结合当前俄罗斯的政治结构进行分析。理解当前及未来俄罗斯政治的关键，在于对三个问题做出回答：其一，当前俄罗斯是一种什么样的政治体制？其二，在宪法修改之后，这一政治体制是否会出现变化？其三，具体权力结构、制度和程序的变化，提示了俄罗斯政治体制怎样的发展趋势和规律？本文尝试对俄罗斯2020年宪法修改前后的政治结构进行比较，以便为更加系统地分析俄罗斯政治体系的运转提供一个基本框架。

一、导论

（一）政治体制

关于俄罗斯的政治体制，有学者认定为超级总统制，有学者倾向于将其界定为三权分立。但真实的情况是，这两种体制在俄罗斯并存，并出现了混合，由此形成了俄罗斯独特的政治结构。

首先必须指出的是，根据俄罗斯宪法的规定，联邦总统并不属于三权中的任何一权[3]，因此不可将其简单地理解为行政首脑。所以，当前俄罗斯的政治结构并非严格意义上的行政、立法、司法三权分立，而是在联邦总统治下的三权分立。

1990年10月12日，由时任俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃主席叶利钦领导的俄罗斯联邦宪法委员会，通过了俄罗斯联邦第一部宪法草案，取消议行合一的苏维埃国家权力机关体制，确立三权分立原则。俄罗斯联邦最高国家权力机关，是联邦议会、总统、宪法法院和最高法院。经过激烈的争论之后，1993年11月10日公布了以法国式半总统制为蓝本的第四部俄罗斯联邦宪法草案。12月12日，宪法草案通过，即为俄罗斯联邦现行宪法。宪法规定，俄罗斯联邦的国家权力，由联邦总统、联邦会议、联邦政府、联邦法院共同行使。

鉴于联邦总统在整个政治体系中极其特殊的地位，因此，俄罗斯也被学界认为采用了“超级总统制”或“半总统制”。半总统制是由迪韦尔热提出的定义法国政治体制的概念。其特征是：同时设置总统与总理，其中总统民选，而不是由议会选出；民选总统提名总理。[4]凯里和舒格特则将半总统制划分为两个子概念：（1）总统-议会制，即总理由总统提名并由议会通过；（2）总理-总统制，即总理由议会提名，然后经由总统任命。[5]根据松里公孝的总结，大多数在第三次民主化浪潮中出现的民主国家都选择了半总统制；在32个苏东国家中，只有2个选择总统制，6个选择议会制，其余的24个国家都选择了半总统制。在各种原因之中，很重要的一条就是，半总统制和原苏东国家党和政府二元权力结构之间存在相似性。

将半总统制与苏东国家的政治体制进行对比，存在着历史、理论和现实意义上的合理性。半总统制的特征在于同时存在总统与总理双重设置，二者之间的职责分工则是依据“政治-行政”的标准。总统负责国家整体的战略规划与宏观决策，总理则作为行政机关首脑负责具体政策的制定，以及战略与规划的实施。而根据乔纳蒂的归纳，苏东国家政治体制的共同特征，是在国家的行政官僚科层之外，还存在一个独立的政党科层。两个科层通过互连线相互联系，同时政党也通过互连线完成对行政官僚科层的领导与控制。[6]这一体制也被乔纳蒂归纳为“政党-国家”体制。由此可见，二者的相似之处至少体现在两个方面：其一，存在一个独立于政府特别是行政机关的权力主体；其二，这一权力主体通过功能、机构、机制、人员或/和组织的方式，影响国家权力各个分支，特别是行政官僚科层。

对于俄罗斯，这两个特征无疑都具备。从独立权力主体的角度来说，毫无疑问是联邦总统。从制度层面看，联邦总统不属于行政、立法、司法三个权力支系中的任何一系，但又与联邦政府、联邦会议和联邦法院共同构成、执掌与行使国家权力。从实践层面看，虽然理论上联邦法院和联邦会议共同拥有弹劾总统的权力，但由于条件苛刻，这一权力基本停留在理论层面。因此，俄罗斯联邦总统及其附属机构，是独立于三个权力支系、特别是独立于俄罗斯联邦政府这一行政机关的权力主体。

从影响行政官僚科层的角度来说，俄罗斯联邦总统也正是通过功能、机构、机制、人员和组织的方式，领导和控制联邦政府。其一，在功能方面，由于总统负责国家整体的政治决策，所以俄罗斯国家的大政方针实际上都出自总统，总统直接领导总理及部分行政机关。总统同时具有向国家杜马提出法律草案和批准、公布法律的权力。同样，由于总统有保障宪法实施的职责，因而也拥有部分法律解释的权力。其二，为了使领导权力得以实现，俄罗斯总统建立了一系列直属权力机构，至少包括总统直属会议咨询性机构、全权代表机构、直属办事机构、直属国家机关四个类别。[7]由于是总统权力的延展，因此这四类机构同样也不归属于行政、立法、司法的任一支系管辖。其三，总统通过其主要的咨询机构，如俄罗斯联邦安全会议和俄罗斯联邦国务委员会等，会同联邦政府主席团、联邦会议首脑及总统指定人员，共同决定国家政策。这些咨询性机构或会议，实际上成了俄罗斯的决策中心。其四，总统可以直接任命联邦政府的行政官员，也可以通过政党影响联邦议会成员的构成，还可以通过与联邦委员会的协商影响联邦法院的人员构成。

需要注意的是，“总统-三权”体制与“政党-国家”体制的最大区别之处在于，总统能通过咨询会议、办事机构、全权代表和国家机关对国家层面的各权力支系施加影响，但单纯通过全权代表和联邦区的方式影响地方事务则显得力不从心。这与“政党-国家”通过一个庞大、严密的政党系统获得从中央到地方、从地方到基层的全面影响力难以同日而语。在当前俄罗斯的政治体制中，暂时充当这一工具的是议会多数党，即统一俄罗斯党。总统通过控制议会多数党、放开对行政官员入党的限制，使地方到基层的官员同时也具有多数党党员的身份，以此来实现对央、地各权力层级的控制。

因此，俄罗斯总统作为一个政治机构，不能简单视作一个个人，而应视为一个独立于行政、立法、司法三权，特别是政府行政官僚体制之外的权力主体，同时又是一个能领导、控制和影响整个政治局面的权力体系。当前，俄罗斯存在“总统-三权”双重体系的二元政治体制。

（二）政治权力

从俄罗斯政治体制的特征可以看出，俄罗斯各权力主体所保有的政治权力，并非仅限于制度和法律法规中的相关规定。政治权力是一个复杂且综合的概念。通过各种制度和法律法规，往往不难对政治权力的边界和种类进行静态描述。但在现实政治中，政治权力常常产生于多个行动者之间的互动过程，例如选举、议会斗争、政策制定、人事任免等。它并不是简单地表现为一个恒定的量，因而很难对其进行此消彼长的量化分析。不过，政治学依然可以通过一些方法上的调整，对政治权力的增强和削弱进行动态呈现。政治权力的分析通常可以遵循结构和程序两个标准，对现实政治中的制度权力和实际权力进行描述。

结构（或形式）权力主要表现为既定制度中国家权力的分配方式，以及各权力分支间的相互关系。结构权力的视角主要用于分析某一特定的政治机构在整个政治体系中所处的位置，以及与其他政治机构之间的关系。因此结构权力至少应包括两个方面：其一，产生方式；其二，任免能力。产生方式是指特定政治机构在既定制度框架中的产生、组建和构成方式，主要包括选举、任命等。衡量这一内容的关键，在于机构的产生是否受到其他政治机构的影响和制约。影响能力主要是指特定政治机构在既定制度框架中，影响其他政治机构任免情况的能力，常见方式包括任命、解散、弹劾、驳回其他政治机构的任职诉求。衡量这一内容的关键，在于特定政治机构是否能够决定、影响或制约其他政治机构的产生。产生方式越是自主，影响能力越大，政治机构的自主性就越强，在整个政治体系中所处的位置就越重要，相对应的政治能力就越强。例如，总统是通过普选产生还是议会（或类似议会的机构如苏维埃）选举产生，其自主能力就存在一定的差异。总统作为国家元首是否能影响行政、立法、司法机构及其人员的任免，其影响能力也会存在显著的区别。在影响能力当中也常会包括两方面的内容：提名权和解职权。二者对其他政治机构的影响程度和侧重也有不同。提名权与政治激励相关，通常决定人员的获职和晋升；解职权则常与权力更替相关，往往决定人员的去职和贬职。因此，提名权更多影响执政主张，解职权更多影响执政绩效。

程序（或实际）权力主要表现为，现实政治中不同权力分支在互动过程中所处的实际地位。程序权力的视角，主要用于分析某一特定的政治机构在整个政治过程中所处的位置，以及影响其他政治机构行为活动的能力。因此，程序权力至少包括直接影响与间接影响两个方面的内容，也可描述为工作机制和人事组织。工作机制主要是指特定政治机构对其他政治机构活动的直接影响能力，主要包括会议、协商、竞争、投票、否决等。衡量这一内容的关键在于，特定政治机构在与其他政治机构的既有交互过程和决策程序中，是否能直接促成或阻止其他机构的行为和活动。而在政治程序特别是决策程序中，所处的位置越接近决策末端，其影响力就越大。人事组织主要是指特定政治机构对其他政治机构活动的间接影响能力。在国家权力层面，任何一个政治机构都不是一个人或少数几个人组成的，而是包括一系列人员、组织、团体和机制。因此，一个政治机构很可能通过影响、控制、干涉其他政治机构人员或组织的方式，促成或阻止其他机构的行动。决策能力越大、越能影响其他机构的工作，那么，某一政治机构的政治权力就越大，它在政治程序中所处的位置就越重要。例如，在总统与总理的分工中，一种情况是总统赋权总理进行直接决策，总统本人不加干涉；另一种情况则是总统通过各种会议的方式会同各权力支系首脑进行决策，总理只负责执行决策。后一种情况下，总统的程序性权力要显著大于前一种情况。另外，是总统具有法律的提案权和否决权，还是议会完全垄断立法领域的权力，这对总统的权力也有显著影响。同时，议会中是否有多数党，多数党是否支持总统，总统对多数党有何种程度的控制能力，都对总统的实际权力有着重要影响。

结构性权力是制度中的硬性权力，程序性权力是规则和互动中形成的权力，相对而言可描述为软性权力。程序性权力能使权力主体通过对程序的设置与变更，避开或减少与其他权力主体的直接对抗。例如，按照正常程序，决策应该由总统做出，总理施行，议会通过立法的方式对决策产生间接影响。但这一正式程序，很可能因为总统、行政与立法机关之间缺乏沟通，导致政策缺乏法律基础，而议会又可以通过立法的方式限制政策的实施，造成总统、行政机关与立法机关的直接对抗。总统则可以通过前置一个决策程序，预先会同总理、联邦委员会主席、国家杜马主席进行四人会议，使协商、竞争、冲突、妥协都发生在更小、更可控的范围内，而不必直接在大规模的争论中决策。再比如，如果按照正式程序，总统即使具有法律的提案权，其提案也必须交由杜马广泛讨论才能通过，这就使得总统所提草案通过的效率大大降低。而如果总统可以通过影响议会多数党，使法案首先在政党内部甚至更小的政党最高委员会数十人内部取得共识，不需直接进行全面而复杂的议会斗争来影响立法机构活动，从而避免总统、行政和立法机关之间的直接碰撞。

程序性权力的形成，实际上是结构性权力在社会转型期间落实的结果。结构性权力从制度上确定了总统的特殊地位。而在社会转型时期，由于更换宪法，司法机关力量不足，加上总统通过议会多数党对立法机关的整合，这就使总统切实掌握了强大的程序性权力。

二、俄罗斯总统权力体系的形成

俄罗斯的政治体制并非是单纯的三权分立，因此，研究俄罗斯政治体制的关键在于，理解附属于联邦总统的权力体系与行政、立法、司法三权之间的关系：一是，总统凌驾其上、游离于其外的政治权力如何得以体系化地落实；二是，三权之外的总统权力体系如何领导、控制与影响三权体系。

俄罗斯总统权力体系的建构，主要发生在20世纪90年代叶利钦执政时期与21世纪初普京执政初期。可简述为，叶利钦完成了总统权力体系框架的建构，普京则完成了总统权力体系对三权体系的控制。需要指出的是，俄罗斯总统权力体系的建构并没有清晰的计划与路线图，而是根据国家治理的实际需要，在权力支系之间的对抗冲突中逐渐定型的。总统直属会议咨询机构、总统直属办事机构和政党体系，是总统权力体系中的三个重要部分。

（一）总统直属会议咨询机构

俄罗斯总统会议咨询机构是在一系列单纯咨询机构的建立和废止过程中，逐步分化、演变、发展成为俄罗斯国家决策中心的。当前，总统通过有政府首脑、联邦主体首脑、立法机关首脑参加的各种重要会议咨询机构，牢牢地掌控着国家大政方针的决策权。

这类咨询机构最早可追溯到苏联时期戈尔巴乔夫建立的总统委员会(Президентский совет)。最初，苏联国家的决策中心是苏共中央政治局。在戈尔巴乔夫启动改革、特别是转任苏联总统后，不能再将其作为协商与决策平台，于是组建了总统委员会，涵盖一些重要的政府成员，如部长会议主席、内务部长、国家安全委员会主席、计划委员会主席、外交部长、国防部长、文化部长等，也包括一些重要的政治活动家、科学家、作家和（人民）代表大会代表。[8]这一机构已经与苏共体系内的政治局完全不同，人员立场高度冲突，因此只能将其视作一个简单的咨询协商机构，而非决策中心。1991年以后，叶利钦继承了这一机构，更名为总统咨询委员会（Президентский консультативный совет）。1993年，恢复总统委员会名称，负责为总统提供内政与外交方面，以及政治、社会、经济改革方面的战略建议。其成员主要包括各种法学家、政治学家、作家、议员、政治活动家等，成分复杂。总统委员会于2001年废止。

1991年，叶利钦还设立了总统直属国务委员会（Государственный совет при президенте），负责确保俄罗斯各国家权力支系的协调运转，协调联邦中央与各联邦主体的关系。1991年的国务委员会成员包括国务秘书、国务顾问、部分政府部委首脑等（当年废止，1993年部分恢复）。[9]2000年正式恢复后更名为俄罗斯联邦国务委员会（Государственный совет РФ），成员主要是联邦主体执行权力机关首脑。2012年后，国务委员会成员包括联邦委员会主席、国家杜马主席以及各联邦主体执行权力机关首脑和国家杜马各党团首脑等。[10]但国务委员会始终是个临时性机构，不是宪法规定的国家机关。

同时，在宪法危机期间（1992-1993年），叶利钦还设立了安全会议（Совет безопасности）用以协调强力部门的行动并为总统提供咨询。1993年后，安全会议根据新宪法成为总统组建的常设咨询机构。2001年后，成为协调决策事关国家安全活动的中心机构。现任常务委员包括安全会议秘书、总统办公厅主任、联邦委员会主席、国家杜马主席、政府总理，联邦安全局、内务部、外交部、国防部部长，对外情报局局长以及特定总统全权代表；非常务委员包括总统驻联邦区代表、联邦主体首脑，政府副总理及其他部委官员，联邦总检察长等。[11]由此可见，安全会议、国务委员会等共同构成的总统会议咨询机构，已逐渐摆脱了单纯的咨询性质，上升到国家最高决策中心的地位。2020年，普京在国情咨文中恢复并加强国务委员会功能的建议被写入新宪法，使总统对国家大政方针决策程序的控制与影响更加完善。

（二）总统直属办事机构

俄罗斯总统办事机构同样经历了一系列部门的去留、重组、合并，逐渐形成了以总统办公厅为核心的权力体系。如果说总统会议咨询机构负责政策的制定，那么总统办事机构的任务就是负责政策的实施。总统办公厅通过人员流转、监督推动政策落实、广泛参与各种政治活动等方式，确保了总统对各国家权力机关的控制。

总统办事机构的确立，同样表现为一系列部门的建立与废止。在叶利钦时期，总统办事机构就至少包括总统办公厅、总统安全局、总统助理局等多个机构。总统办公厅（Администрация президента）初设于1991年，1993年后成为宪法认定的国家机构。总统办公厅的部门和人员构成及其实际权限一直在变动，且很大程度取决于时任负责人。1996年，丘拜斯任总统办公厅主任时，推动叶利钦颁布法令，将其认定为保障总统工作的国家机关。1999年，叶利钦在国情咨文中提出，总统办公厅应该协调各国家权力机关工作，监督落实总统决定。2004年普京签署总统令，确认总统办公厅的宪法地位，认定其为“保障联邦总统工作并监督总统决策落实的国家机构”。[12]

20世纪90年代，总统办公厅不同机构和人员的重要程度及权限，主要取决于总统对其领导的信任情况。因此，在总统办公厅中，总统安全局、总统助理局等都曾发挥过重要作用。[13]如，总统安全局就曾被授权组建专门侦察腐败行为的机构。时任安全局局长的科尔扎科夫曾与古辛斯基等金融寡头直接对抗。1995年科尔扎科夫去职后，总统安全局权限缩小，恢复到一般的保卫职能。1992年，总统助理局将总统秘书处领导设为总统第一助理，试图建立新的权力中心。[14]1996年丘拜斯任职总统办公厅后才被废除。

可见，总统办公厅作为联邦总统权力的附属和延展，在设立初期表现为大量的顾问、秘书、助理之类的非正式机构，缺乏稳定的制度保障和机构权限划分，使总统权力分散且无法落实，实际上围绕总统形成了多个权力中心。而缺乏明确的法律地位和科层设置，又使总统权力无法对国家权力的相关分支施加影响。

普京上台执政后，总统办公厅的政治、法律地位得到稳固。总统办公厅开始逐渐成为总统对国家权力体系实施领导控制、施加影响的有力工具。除机构本身的权限外，总统办公厅的主要领导也通过人员流转的方式，进入国家权力的各个分支。在历任总统办公厅主任中，沃洛申（1999-2003年）先后转任国家统一电力公司(ЕЭС)董事会主席（1999-2008年）、乌拉尔农业化工公司董事会主席（2010-2014年）、第一货运公司董事会主席（2012年）。时任总统办公厅副主任（1999-2000年）的梅德韦杰夫先后任俄罗斯天然气公司董事会副主席和主席（2000-2008年）、总统办公厅主任（2003-2005年）、政府第一副总理、总统、总理。索比亚宁（2005-2008年）先后转任政府副总理、俄罗斯电视台“第一频道”董事会主席、莫斯科市市长。纳雷什金（2008- 2011年）先后转任国家杜马主席、对外情报局局长。伊万诺夫（2011-2016年）则在离任总统办公厅后转任总统全权代表，同样参加安全会议。以上所述只是历任主任的流转，副主任的流转基本遵循同样的规律。例如总统办公厅前副主任谢钦（1999-2008年），曾转任过联邦政府副总理（2008-2012年）、俄罗斯石油公司首席工程师、首席执行董事、董事会主席等职。

不难发现，在普京执政过程中，总统办公厅的政治逻辑已经从单纯的精英输入逐渐向精英输出转变：即从“能获得总统信任的精英进入总统办公厅”向“获得总统信任的总统办公厅精英转任关键国家机构首脑”。从总统办公厅政治精英的履历可以发现，他们牢牢控制了国家的重要企业，特别是能源、交通、媒体等命脉产业；同时也积极转任国家其他权力支系，如行政（联邦政府）、立法（国家杜马）等机关以及地方政府（莫斯科市）的首脑。在2020年俄罗斯新宪法中，总统办公厅从一个临时机构转变为常设机构，并赋予其“保障总统行使权力”之职能。这一描述也为总统办公厅权力的定位与延伸留下了很大的解释空间。

（三）政党体系

如上所述，俄罗斯总统通过会议咨询机构对国家大政方针的决策程序实现控制。同时，他又能通过总统办公厅的监督职能与人员流动，实现对国家权力机关特别是行政机关工作的影响与控制。那么，对于总统而言，最大的不确定因素就在于立法机关和地方首脑。这二者由于各种因素，使总统很难通过人员任免实现直接控制。且这二者利益相近，人员数量庞大，单个成员拥有的权力大致近似，很容易在立法机关内组成联盟，对总统的决策进行抵制或干扰。实际上，这也是国家建构过程中影响政体形成的常见现象：地方精英在代议机构中组成联盟以抵抗中央政府的政策。另外，在这样的政治体制中，从理论上讲，总统权力需要通过国家的行政、立法、司法机关体系才能间接实现对整个国家政治体系的领导，进而产生了一定的不确定性。实际上，这也正是20世纪90年代俄罗斯的政治现实。

在停止苏共活动后，叶利钦放弃了对政党体制的经营，并未主动建设政党[15]，但许多苏联改革末期的社会运动已经逐渐发展成为政党，这就使得总统权力很快面临着来自立法机关的压力。1992-1993年，叶利钦直接面临最高苏维埃的挑战。在1996年总统大选中，叶利钦更是需要直接与一个拥有完善、成熟、庞大的全国性组织体系的俄共竞争。这令总统的结构性权力和程序性权力都难以实现，典型例证如1999年叶利钦提名的总理连续三次遭到议会否决。

相对而言，普京更加重视政党体系的完善，特别是对议会多数党的建设。1999年大选前，围绕政府就形成了“团结”竞选联盟。随后，联盟逐渐吸收了切尔诺梅尔金的“我们的家园——俄罗斯”，并联合卢日科夫的“祖国”运动。2001年，“团结-祖国”联盟改组为“团结-祖国”党，又称统一俄罗斯党（Единая Россия）（简称“统俄党”）。时任联邦内务部部长格雷兹洛夫（2004-2008年）、总理普京（2008-2012年）、总理梅德韦杰夫（2012-2020年）先后任党主席。目前，梅德韦杰夫以俄联邦安全会议副主席的身份继续担任统俄党主席。

值得注意的是，在组建以来的发展过程中，统俄党已经不能再被视为一个单纯的西方式议会政党。它更接近于一个俄罗斯国家权力各支系之间，特别是行政机构各支系政治精英与各地方政治精英的协商平台；它不仅包含了大量作为地方精英的联邦主体首脑，也包含了众多联邦政府官员。从地方精英的角度说，“团结”运动的组建就是39位地方领导人发起的倡议。而在统俄党内部“国家-爱国者俱乐部”中，不同时期其成员就曾包括联邦教育部长、文化部长、紧急情况部长、工商业部副部长等官员。2003年，统俄党吸收了29名地方首脑、3名部长和多名市长。2007年吸收了65名地方首脑、4名部长和多名市长及联邦主体部长。2011年吸收了54名地方首脑、8名联邦政府成员。[16]许多俄罗斯联邦主体领导人同时也担任统俄党地区分部的负责人。[17]2020年，在85名俄罗斯联邦主体首脑中，66名属于统俄党，13名属于无党派人士（其中7名由统俄党推荐），2名出自俄共，3名出自自由民主党，1名出自公正俄罗斯党。[18]有学者指出，加入统俄党已成为当前俄罗斯政治精英的主流选择。[19]在取消联邦官员入党限制后，统俄党的影响力日益增大。

2020年以前，在议会多数党、政权党、执政党三者并不重合的情况下[20]，不拥有组阁权的统俄党主要是发挥加强政权对政治体系整体控制的功能。在2020年1月的国情咨文中，普京建议将总统任命总理的权力移交给议会，并由总理自行组阁，但总统保留解散政府和解职总理的权力。[21]这一建议也基本被完整地保留在了新宪法中。[22]这使得政党及立法机关开始与总统共享组阁权，对政策走向具有了更强的影响能力。但鉴于俄罗斯总统并非由议会选举产生，总统与议会互不隶属，因此短时间内，议会多数党、执政党、政权党不重合的局面仍将延续。政党仍将是总统权力在三权体系中的工具和延伸，而非与之竞争的对手。

三、俄罗斯国家权力机关间的关系

总体而言，当前俄罗斯的政治体制表现为行政、立法、司法三权大致分立、互不统属，而总统又能对三权都施加极大影响的“总统-三权”政治体制。鉴于俄罗斯特殊的“总统-三权”二元政治体制，分析俄罗斯政治结构的变化至少就应该包括两个衡量标准：其一，总统权力体系与三权体系之间的关系，即总统对三权体系的控制能力是否增强、削弱或丧失；其二，三权体系的内部关系，即行政、立法、司法三个权力支系所保有的政治权力是否增强、削弱或丧失。

（一）总统

如果说总统权力体系通过总统直属会议咨询机构、办事机构、代表机构和国家机关等，实现了总统的程序性权力和对三权体系的实际控制，那么从宪法中可看出，总统还保有强大的结构性权力。

从结构性权力的角度看，总统具有最为自主的产生方式，同时对其他三权机关都保有一定的任免能力。首先，俄罗斯联邦总统并非由议会产生，而是全民直接选举产生，因此具有四个国家权力机关中最强的合法性与自主性。这一方面代表了最大比例、最为广泛的民意，另一方面则是其产生不受行政、立法、司法的干扰。唯一可能产生影响的只有弹劾程序，但这需要国家杜马首先提出并通过指控，联邦最高法院和宪法法院予以证实，再由联邦委员会做出弹劾决定。可见，行使这一权力需要立法、司法机构通过复杂的程序共同协作，效率和力度就会降低。其次，2020年修宪以前，总统可以任命总理、副总理及各部部长，可以直接影响行政机关的人员任免。[23]同时，总统可以提名联邦宪法法院、最高法院和最高仲裁法院的法官，由联邦委员会任命；其他联邦法院法官可根据总统提名，征得最高法院院长、仲裁法院院长同意后按程序任命。[24]总统还能任命联邦总检察长，并根据联邦最高法院院长提名任命联邦主体法院的院长、副院长和法官。[25]可见，总统在很大程度上能影响司法机关的产生。最后，对于立法机关，总统虽然不能任命联邦委员会主席和国家杜马主席，但依然能够用各种方式对联邦主体行政首脑与议会构成施加影响，从而影响联邦主体派驻联邦委员会的代表[26]，况且总统还保有解散杜马的权力。此外，总统藉由多数党实际领袖的身份，还能推动议会选举制度的改革。因此，总统对立法机关也有很强的影响力。

从程序性权力的角度看，总统能通过工作机制对其他权力机关的活动实施比较强的影响，还能通过人事和组织的方式对其他权力机关保有比较强的干预能力。首先，在工作机制上，总统本身具有行政权。在总统与总理的分工中，总统有权主持(председательствовать)联邦政府的会议。[27]总统直接领导政府的外交和强力部门，总理则主要领导政府的经济、社会、财政部门。同时，总统可以通过安全会议、国务委员会等机制，把握国家大政方针的决策过程。其次，在人事和组织方面，由于总统同时还是议会多数党的实际领袖，因此可以通过政党内协商的方式，对国家杜马的立法活动施加影响。另外，许多政府成员和联邦主体首脑也是多数党党员，总统也可以通过党内的非正式方式对其活动施加影响。最后，2014年宪法修订后，在联邦委员会中引入总统特别代表，不超过联邦主体派驻联邦委员会代表成员总数的10%。[28]这就使得总统能够在获得全国联邦主体一半支持的情况下，使提案在联邦委员会得到通过。

2020年宪法修改后，总统的结构性权力出现调整，但总体上呈现增强的趋势，程序性权力则明显进一步增强。从结构性权力的角度说，总统的产生方式不变，但对其他权力机关的任免能力出现变化。首先，行政机构部分变动最大。在新宪法中，政府总理的候选人由总统提名，国家杜马通过之后由总统任命。同时总统能直接解职总理，不需要通过杜马。副总理及各部部长候选人从原先的“总理建议-总统任命”，调整为“总理提名-国家杜马通过-总统任命”，并特别写明总统无权拒绝这一由总理和杜马共同拟定的候选人名单。[29]但是，总统仍然保留了对一些涉及政权问题的机关（如国防、国安、内务、司法、外交、紧急情况、公共安全等部门）的领导权。这部分联邦机构的领导人不是经由杜马，而是经由总统与联邦委员会协商确定。更值得注意的是，总统虽然无权拒绝由总理和杜马拟定的非总统直属部门候选人名单，但总统仍可决定在联邦政府中，哪些部门直属总统领导，哪些部门由总理领导。[30]换言之，在特殊情况下，总统虽不能直接任命这些部门的领导人，但仍可通过变更归属的方式对其进行领导。因此，总体而言，新宪法将总统的权力按“政治-行政”的思路一分为二，政治部分权力保持不变，将行政部分权力与总理和杜马共享。同时，如果分享行政部分权力的总理和杜马出现冲突，最终依然由总统决定解散政府或解散杜马。如果总理的内阁提名始终无法获得杜马通过，在空缺1/3以上时也可由总统直接任命副总理与各部部长。[31]其次，从立法机构的角度看，卸任总统有权成为联邦委员会终身参议员（сенатор），在任总统能直接任命的代表数量提高到30人，其中包括7名终身参议员。[32]在杜马否决总理候选人、否决副总理和各部部长候选人、对政府表示不信任时也可解散杜马。这就使得总统对立法机构的程序性权力也得到增强。另外，总统对司法机构的结构性权力，也从2020年前的向联邦委员会提名或提议解职法官、总检察长和副总检察长，转变为向联邦委员会提名或建议解职宪法法院、最高法院及其他法院院长、副院长和法官[33]；与联邦委员会磋商后任命或解职总检察长、副总检察长、检察官和联邦主体检察官。[34]显然，这使得总统对司法机关的结构性权力进一步增强。而从程序性权力的角度看，总统在工作机制中更强调国务委员会的意义[35]，使其能掌握地方精英的总体态度，督促政策在地区层面的落实，因此这方面的程序性权力将会得到提高。同时，总统能就法案预先向宪法法院提起合宪性审查，以避免法案通过后的否决。[36]另外，总统还能通过更多的形式对政府工作施加影响，从总统令增加为总统令、指示与委托（указ，распоряжениеипоручение）。[37]可见，在新宪法生效以后，总统不仅不会退居幕后，反而能对各领域的工作实现更宏观和直接的领导。

（二）行政机关

在俄罗斯既有的总统、行政、立法、司法四大国家权力机关中，总理的结构性权力与程序性权力相对有限。总理权力最弱的时期发生在叶利钦执政初期与中期，即总理作为单纯行政机关领导人的时期。中期，丘拜斯在担任第一副总理后接任总统办公厅主任，后出任政府第一副总理，这使得行政机关的权力得到增强。后期，切尔诺梅尔金所组建的政权党发展迅速，同样也使政府具有更大的权力。2012年后，总理梅德韦杰夫同时出任统俄党主席，这使得总理的权力得到提高。

从结构性权力的角度看，总理具有四大国家权力机关中相对最不自主的产生方式和偏弱的任免能力。首先，2020年修宪以前，总理的产生本身受制于总统与议会。俄罗斯的总理不由议会直接选举产生，而是由总统提名，议会通过。如果议会三次无法通过则总统有权解散议会（例如叶利钦执政末期的情形）。总理的解职则不需要经过议会程序。其次，在行政机关内部，2020年前，总理不能任命副总理和各部部长（只能向总统建议任命）[38]，仅有权自主任命副部长，因此其对行政机关的把控能力有限。同时，总理不能影响立法机关、司法机关的工作，对其他国家权力机关也没有任免能力。

从程序性权力的角度看，总理通过工作机制能对行政机关保有一定的控制和影响能力，也有在特定条件下通过人事和组织渠道对立法机关施予一定的影响力。从工作机制上讲，总理直接领导联邦政府的一些部门，同时也能通过参与总统会议咨询机构掌握其他部门的工作状况。从人事和组织的角度讲，当总理同时也是统俄党即议会多数党主席时，一方面，能够通过议会多数党对议会的重要组成部分国家杜马的活动施加影响；另一方面，由于统俄党吸收了大量联邦主体首脑和政府官员，总理也能通过政党内的非正式机制，掌握政策在中央和地方两个层面的动议、决策、实施情况。

2020年修宪后，对于联邦政府影响最大的就是总理的任免程序及总理自主权力的变化。这些变化可以总结为：总理的结构性权力在“一定限度内”得到增强，但其程序性权力基本保持不变。结构性权力增强，是指总理获得实际组阁权，自主提名副总理及各部部长。这毫无疑问会使总理具有更强的能力来保障和推动政策实施。同样，对于共享行政部分结构性权力的国家杜马而言，总理权力的增强实际上也使行政和立法机构达到了一定的平衡。总理并非只具有提名权和动议权，并全面受制于国家杜马。相反，如果国家杜马多次阻止或干扰总理的组阁和施政，总理可通过发起信任案的方式进行反制。[39]如果杜马依然决定不信任，则杜马本身也可能面临解散。所谓“在一定限度内”是指，首先，总统依然保留了对政府官员的解职权、对强力部门领导人的提名权，以及对军队和护法机关的直接领导权。这意味着总统依然保留了对行政机关的总体控制，依然掌握总理对杜马的反制能力以及行政机构和立法机构间的平衡关系。无论是三次否决候选人提名还是不信任案，最终都要交由总统裁决。其次，总理的产生依然受制于议会和总统。如果总理能继续担任多数党党首，那么他在产生方式的自主程度、特别是组阁能力方面，就会获得更大空间。总理在人事组织方面的程序性权力，也将同样取决于他在多数党内部的地位与影响力。可见，宪法修改使总理的角色向更加纯粹的技术官僚方向转变，在削弱其可能对政治部分权力产生影响的同时，在一定框架内赋予其在行政部分权力领域内更大的空间与自主性。

（三）立法机关

总体而言，苏联解体以后，俄罗斯议会的权力在20世纪90年代经历了一个由盛转衰，随后又逐步复苏的过程。立法机关与行政机关的关系也逐渐由对抗转向合作。目前，议会在俄罗斯整个政治结构中占据重要位置，可以说是四大国家权力机关中比较强势的一个支系。如果将1988年苏联的政治体制描述为“政党-国家”结构，那么戈尔巴乔夫的政治改革，实际上就是让政治权力大量向苏维埃体系倾斜。这一趋势也体现在苏联各个加盟共和国的政治体制中。因此，在苏联解体前后，俄罗斯最高苏维埃实际上拥有很强的政治权力，乃至有实际限制总统的能力。但在1993年宪法危机后，议会权力遭到极大削弱，总统独立于三权体系成为一个权力主体。此后，在议会，特别是在国家杜马中，由于以俄共为代表的反对党始终占据相当数量的席位，立法机关和行政机关经常处于对抗状态。2003年第四届杜马选举后，统俄党逐渐占据议会多数党的位置，其他政党比例日益缩小。由于统俄党支持政府的立场，使立法机关和行政机关得以开始合作。需要特别注意的是，在分析联邦会议这一立法机关时，有必要区分联邦委员会和国家杜马。不仅联邦会议的权力无法一概而论，而且上下两院的结构性权力也有差异。

从结构性权力的角度看，联邦委员会的产生方式自主程度偏低，但任免能力强；国家杜马的产生方式自主程度较高，但任免能力弱。从20世纪90年代至今，联邦委员会的自主程度经历了一个逐渐降低的过程。90年代中后期，联邦委员会的代表由联邦主体的行政首脑与立法机关首脑本人兼任。2002年以后，行政与立法机关首脑不再兼任联邦委员会代表，而是改为由两个机构派驻代表。联邦主体首脑参与国家大政方针的平台转移至国务委员会。2014年后，宪法规定，联邦委员会中将包括总统派驻联邦委员会的代表。这就使地方精英对联邦委员会的影响能力逐渐下降。但从任免能力的角度看，联邦委员会有能力影响司法机关即最高法院和宪法法院院长与法官的任免，也有权影响到总理的任命。这就使其任免能力不可忽视。

相对而言，国家杜马的自主程度则始终处于一个较高的水平。1993年10月以后，叶利钦宣布新的国家杜马选举方案：共计450名代表，225人按单席位选区制选出，另外225人经由比例代表制选出。在2007年第五届国家杜马选举中，混合代表选举制改为比例代表选举制，取消小党在杜马内的话语权，杜马由各大党占据。在2016年第七届杜马选举中，比例代表制又改回混合选举制，进入国家杜马的得票门槛由7%降到5%。单席位选区制有利于地方，比例代表制则有利于政党。选举制度本身就会对国家杜马整体的自主性产生影响。但无论如何，杜马代表的产生也是来自广泛选举，有较强的不可控性，虽有一定波动，但始终具有较高的自主水平。从任免能力的角度看，杜马能参与对总理与行政机关的任免程序，但对总统和司法机关的影响都不大，其任免能力要明显弱于联邦委员会。

从程序性权力的角度看，联邦委员会在工作机制方面的权力较强，但在人事组织方面的权力较弱；而国家杜马在工作机制方面的权力较强，在人事组织方面的权力也较强。在工作机制方面，联邦委员会和国家杜马的主席都是安全会议的常任委员，一些国家杜马党团首脑和联邦主体首脑也能通过此类机制参与国家大政方针的决策过程。此外，联邦委员会和国家杜马都实际掌握立法权，可以通过立法的方式为政策奠定法律基础或对政策进行法律上的限制，因此，二者都保有比较强的程序性权力。在人事组织方面，国家杜马的活动主要表现为政党竞争。议会多数党即统俄党，主要是由政府官员、联邦主体首脑、知名科学家、艺术家、社会评论家或社会活动家等组成。[40]因此，统俄党能通过党内的人事组织程序对行政机关产生影响。需要注意的是，统俄党在人事组织方面的权力主要取决于总统、总理与政党的关系。总统、总理如果对政党的控制能力较强，那么杜马在人事组织方面的程序性权力就弱，立法机关与行政机关的关系就主要表现为合作与支持；若二者的控制能力较弱，则杜马权力变强，立法与行政机关就可能表现为对立与竞争。

2020年修宪后，联邦委员会和国家杜马在任免能力方面的结构性权力都得到显著增强，产生方式的自主程度基本不变。同时，二者在工作机制方面的程序性权力得到增强，人事组织方面的程序性权力则基本维持不变。宪法修改后，联邦会议的职能将会更加明确地向“政治-行政”二分转变。联邦委员会掌握更多政治部分的权力，国家杜马则在行政权力方面扮演更重要的角色。从结构性权力的角度，联邦委员会的参议员受总统影响的部分增大，其产生方式方面的结构性权力略微降低。但联邦委员会将能够与总统协商任命或解职涉及政权机关的领导人[41]、总检察长、副总检察长、检察官和联邦主体检察官[42]，也能够经总统建议，任免宪法法院、最高法院和其他法院的院长、副院长与法官。[43]这使联邦委员会和总统共同行使的对司法机关的任免能力得到完善，也意味着联邦委员会在确保总统影响力的情况下，能获得更多政治部分的赋权。相对地，国家杜马的构成方式不变，但将获得更强的对行政机关的任免能力。国家杜马不仅能在候选人阶段与总统共同决定总理人选，而且能在候选人阶段与总理共同决定政府各部门的首脑名单。这就使国家杜马获得了一定意义上的实际组阁权。虽然行政首脑不是由杜马决定，但杜马已然能在很大程度上影响政府的构成。当然，这部分结构性权力的增强与总理一样，是发生在一定限度内的。这一限度就是：在产生分歧与冲突时，最终决定权仍掌握在总统手中。对总理的提名权依然取决于总统、总理与议会多数党的关系。总统、总理二者的关系及其与多数党的关系，也将在很大程度上决定议会组阁的自主性程度。从程序性权力的角度，新宪法要求联邦委员会和国家杜马在各自领域扮演更积极的角色。这一方面体现在二者都有权实行议会监督，可以对政府部门和地方自治机关提起质询[44]，另一方面则体现在联邦委员会将听取总检察长关于联邦法律执行情况的年度报告，国家杜马将听取中央银行的年度报告。同时，由于国务委员会地位的提高，联邦委员会和国家杜马都将更能通过工作机制的方式参与国家决策，这就增强了各自的程序性权力。这意味着联邦委员会将在一定限度内与总统共同决定国家的大政方针，而国家杜马则将在人员选任、政策制定，特别是治理绩效方面承担更多责任，而非既往由总统承担最大责任。

（四）司法机关

在四大国家权力机关中，司法机关的权力相对较弱。这既有历史原因，也有社会转型的现实原因。俄罗斯的司法权力在苏联解体后才独立出来。苏联时期议行合一的政权结构，使苏联最高法院、最高检察院等审判和检察机关都只是其下属机关。1992年，俄罗斯最高苏维埃第一次确认了司法独立的原则，确认司法权属于法院，建立联邦宪法法院、仲裁法院和军事法院。此后，俄罗斯开始在普通法院和仲裁法院系统中实行单一制，而在司法审查系统中实行联邦与联邦主体并行的双轨制。20世纪90年代，特别是在宪法危机期间，宪法法院本应扮演更重要的角色。毕竟，在国家权力机关的结构、权力机关职权划分、多党制建立、联邦与联邦主体职权划分等方面，都出现过呈请宪法法院裁决的案例。但在整个20世纪90年代，宪法法院所发挥的实际作用比较有限。一方面，由于俄罗斯同时也进行了宪法的更换，使宪法法院对宪法的解释能力受限；另一方面，宪法危机后，叶利钦不满宪法法院采取的司法积极主义立场，对其权限进行了限制。

从结构性权力的角度看，俄罗斯司法机关的产生方式自主程度偏低，任免能力也是如此。由于总统和联邦委员会共同行使任免最高法院、宪法法院院长和两院法官的职权，使司法机关的组建过程很明显地取决于总统与立法机关。在任免能力方面，司法机关无权主动影响立法机关和行政机关的组建与解散，即使对于合宪性问题的审查，也需要由其他机关提起诉讼才可受理。同样，司法机关也不能单独行使对总统的弹劾权，而是需要国家杜马首先发起，司法机关进行认定，再由联邦委员会做出决定。实际上弹劾的动议和决定都归属于立法机关，司法机关只是进行法律事实的认定，这使其结构性权力相对于其他国家机关而言总体偏弱。同理，从程序性权力的角度看，司法机关无法参与国家大政方针的决策，无法主动参与国家政策的制定过程，无法在政策出台后主动对其进行合宪性审查，因此其工作机制方面的程序性权力比较被动。在人事组织上，除行政机关内个别人员的违法犯罪行为之外，司法机关无法直接影响行政机关，在这方面的程序性权力也很有限。

2020年宪法修改后，司法机关的结构性权力进一步受限，但其程序性权力得到提高。总统与联邦委员会将共同完善对司法机关的任免权，使司法机关在产生方式方面的自主性程度进一步降低。但是，应总统的请求，司法机关将可以在政策出台前，而非出台后，对政策本身进行合宪性审查，这意味着司法机关虽仍被动，但将有更多机会参与国家政策的制定过程。同时，在政策出台前进行合宪性审查，将使政策更具法律基础，避免其他权力机关以违宪问题或从法律角度对政策进行限制。换言之，司法机关在国家治理过程中的政治性角色进一步受限，工具性角色则得到增强。

四、结语

综上所述，2020年宪法修改之后，俄罗斯四大权力机关的权力变化情况大致如下。

表1 俄罗斯权力机关的权力变化情况（2020年宪法修改前后）

资料来源：作者自制

由上表可知，如果将俄罗斯现行国家权力体系视为“总统-三权”的二元政治结构，2020年俄罗斯进行的宪法修改，更大程度上属于三权体系的内部关系调整，而非政治结构的整体变化。宪法修改后，总统的权力和地位基本保持不变，甚至会要求总统扮演更加积极的、协调三权运作的角色。行政、立法、司法机关依然受总统的领导和影响，但获得了更多的自主空间。

同时，国家权力更加清晰地按“政治-行政”的区分方式一分为二，政治部分的权力由总统总控，与联邦委员会共享，决定国家大政方针以及事涉政权的各类问题；行政部分的权力由总理与国家杜马共享，实际承担国家治理的职责，决定各类行政管理方面的问题。在这样的变革中，考虑到即将举行的2021年国家杜马选举和2024年总统大选，议会和总理将会为国家的选人用人、政策制定、治理绩效、发展速度承担更多责任。

总结可知，2020年的宪法修改提示了俄罗斯政治发展的三方面特征。

其一，政治秩序。一切的权力调整都建立在确保政治稳定的基础上。本次宪法修改没有越过“总统-三权”这一二元政治结构的框架，总统依然确保了对各种事关政权稳定的机构、程序、事务的最终裁定权。新宪法赋予总理与国家杜马在行政事务方面的更大空间，同时也详细规定了二者出现分歧时的解决方案。无论是立法机构对行政机构的否决权，还是行政机构通过不信任案反制立法机构的能力，最终决定权都掌握在总统手中。这就使总统制、半总统制下总统与议会双重合法性的天然对立，不至于引起政局动荡，三权之间的分歧也不至于影响政权稳定。

其二，政治协商。本次宪法修改对许多硬性的、能造成三大权力机关直接冲突和对立的结构性权力，都进行了削弱、调整或加上了重重限制。对许多软性的、能促进权力机关合作协商的程序性权力，都进行了增补，例如将直接任命调整为确定候选人，将合宪性审查提到法案通过之前，对立法机构的否决权进行补充与限制等等。即使在描述总统权力时，也大量增添了“有权（вправе）”的字样，这为总统在做出最终决定前的协调工作留下了大量解释空间。换言之，总统可以选择解散政府或杜马，也可选择不解散。这就避免了1998年杜马三次否决总理提名后总统必须解散杜马的情况，也体现出当代俄罗斯政治中尽量通过协商而非对抗来解决问题的制度设计思路。

其三，政治精英。无论从总统权力体系的构建或是联邦委员会与国家杜马的分工都不难发现，当代俄罗斯政治的根本问题依然是精英与大众的关系。这既是指如何构建一个精英协商机制，也是指如何使大众的政治参与能同政治精英达到平衡。从苏联解体后的政治发展可知，政治秩序的建立需要得到大众的认可与支持，但政治秩序的破坏与颠覆则很大程度上取决于精英。如果政治精英能在一定的框架内和平台上进行有效协商与合作，则政治秩序能够得以保持；如果政治精英出现分裂、对立甚至冲突，且既有的制度设计无法弥合分歧、无法限制其行动，则精英分裂就容易威胁到政权稳定。因此，以本次宪法修改为典型代表的俄罗斯政治发展体现出：尽量减少精英集团的直接冲突和对立，加强其协商与共识，是维护政治稳定、促进政治发展的重要途径。

因此，对于俄罗斯政治结构未来的变化而言，最大的不确定因素依然会存在于总统、总理和政党三者之间的关系中。目前，统俄党是俄罗斯政治中最大的精英集团和精英协商机构，它能在最广泛的范围内吸纳不同派系、立场与层次的政治精英。如果“总统-总理-政党”的结构（即总统、总理各自为政党实际领袖与形式领袖，政党作为议会多数党影响立法机关，同时吸收大量政府成员和联邦主体首脑）发生变化，则其对俄罗斯政治产生的影响，将远远大于决策程序改革或个人职务变动。如果总统不再担任政党领袖，总统的程序性权力将大为受限，总统将失去对国家垂直权力体系的完全控制以及通过非正式方式控制行政机关的能力。如果总理不再是政党党首或形式领袖，总理的组阁权将大大受限于议会竞争，总理对行政机关的控制能力会大幅度降低，也将更加受制于立法机关。如果政党（统俄党）不再是议会多数党，那么总统与总理影响立法机关的能力就会降低。如果失去这一地位，政党对联邦政府成员和联邦主体首脑的吸引能力降低，更会使总统和总理对政治体系的控制能力降低。这将可能导致一个“吸引力降低-控制力降低-吸引力进一步降低-控制力进一步降低”的恶性循环。正如布莱克维尔百科全书所提示的：“（半总统制下）精英的活动模式与其说取决于宪法原则，不如说更取决于政治因素，甚而取决于政党制度、议会政体是否存在，以及立法机关和总统以及多数党或集团之间的关系。”[45]

从政治结构的整体发展趋势来看，俄罗斯将继续保持总统制共和国的政治体制，而非向议会制共和国转型过渡。首先，从政治学基本理论的角度，总统制共和国与议会制共和国的关键区别就在于，行政机关对总统还是对议会负责，而不单单取决于由总统还是议会产生政府首脑。从本次宪法修改的方向看，总理和联邦政府虽然获得更大的自主性，但依然要通过会议咨询来制定决策，总统仍然对一些部门保有控制，同时保有解散政府、解职总理的权力。在此情况下，总理和政府将依然对总统负责，而非彻底转向由议会产生、向议会负责。其次，从俄罗斯政治史的角度看，如果将苏联体制视作“政党-国家”二元结构，那么苏联末期戈尔巴乔夫的政治改革，就可被视为从近似于半总统制的“政党-国家”二元结构，向近似于议会制的一元结构转型的过程。这一过程迅速导致了苏联政党体系的分崩离析，同时也令苏联的政体坍塌并引发了国家瓦解。其教训之沉重，使俄罗斯不大可能再次向议会制共和国转型。将来的改革将更多地表现为引入精英竞争和精英协商，而非政治结构的根本性变化。俄罗斯未来的政治结构，更可能向总统-总理之间的“政治-行政”职权更加明确划分，即总统更加总控国家大政方针、总理负责具体政策落实，二者共同通过政党影响议会的二元结构方向发展，而非转向单总统、单总理或单议会的一元结构。

The current Russian political regime is not a simple separation of administrative, legislative, and judicial powers, but instead a dual structure of “president and three powers”. As an independent body of power, the president has achieved leadership and control over the three powers through methods such as conference advisory agencies, offices, and party systems. The Russian political regime could be analyzed based on the two criteria of structural power and procedural power. Structural power includes generation method and ability to appoint and remove; procedural power includes working mechanisms and personnel organization. The 2020 constitutional amendment is only an adjustment of the relationship between three powers, and does not involve structural changes of the dual political system of the “president-three powers”. The overall trend is to weaken hard structural power that may cause confrontation and conflicts between power agencies on the premise of maintaining and consolidating political order, while strengthening soft procedural power for negotiation and interaction between power agencies.In the future, structurally, the president will have a more detached position, coordinating work of these three power agencies. From the perspective of power of office, the president and the Federal Council will control the country’s major policies, while the State Duma and the Prime Minister will take greater responsibility in governance performance. The Russian political system will continue the dual structure of “political-administrative” distinction between President and Prime Minister, and make the distinction clearer, rather than change to a unified structure where the President, the Prime Minister, or the parliament dominates. As to changes in the political system, the biggest uncertainty lies in changes in the relationship between the President, the Prime Minister, and the majority party in the parliament.

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【Аннотация】Нынешняя политическая система России — это не простое разделение исполнительной, законодательной и судебной властей, а двойная структура «президент — три ветви власти». Как независимый орган власти, президент добился лидерства и контроля над тремя ветвями власти — исполнительной, законодательной и судебной с помощью таких методов, как консалтинговые агентства, административные органы и партийные системы. Российская политическая система может быть проанализирована по двум критериям: структурной власти и процессуальной власти. Структурная власть включает способ генерации и возможность назначать и снимать; процессуальная власть включает рабочий механизм и организацию персонала. Поправка к конституции 2020 года — это всего лишь корректировка отношений между исполнительной, законодательной и судебной властями и не предполагает структурных изменений в двойной политической системе «президент — три ветви власти». Общая тенденция заключается в ослаблении жёсткой структурной власти, которая может вызвать конфронтацию и конфликт между властными институтами, при одновременном усилении мягкой процессуальной власти для переговоров и взаимодействия между властными институтами при поддержании и укреплении политического порядка. В будущем со структурной точки зрения президент будет занимать более обособленную позицию и будет координировать работу трёх основных ветвей власти; с точки зрения власти, президент и Федеральный совет будут контролировать основные направления политики страны, а Государственная Дума и премьер-министр возьмут на себя большую ответственность за эффективность управления. Российская политическая система продолжит двойную структуру «политико-административного» различия между президентом и премьер-министром и сделает это различие более чётким, а не превратится в единую структуру, в которой доминируют президент, премьер-министр или парламент. В изменениях в политической системе самая большая неопределённость связана с изменениями во взаимоотношениях между президентом, премьер-министром и партией большинства в парламенте.

【Ключевые слова】Новая Конституция России, политическая структура России, политическое развитие России, президент России

[1]Медведев объяснил неожиданную отставку правительства// РИА Новости. 19 января 2020. https://ria.ru/20200119/1563597060.html

[2] Поправки в Конституции России вступают в силу// ИТАР-ТАСС. 4 июля 2020. https://tass.ru/politika/8884687

[3]Конституция Российской Федерации. Статья 11. http://constitution.kremlin.ru/

[4][日]松里公孝：“半总统制的逻辑原理和后共产主义政治”，《俄罗斯研究》，2010年第5期，第37页。

[5] Matthew S. Shugart, John M. Carey,, Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 转引自[日]松里公孝：“半总统制的逻辑原理和后共产主义政治”，第37页。

[6][匈]玛利亚·乔纳蒂：《自我耗竭式演进：政党-国家体制的模型与验证》，李陈华、许敏兰译，北京：中央编译出版社，2008年，第19页。

[7]参见宋锦海：“俄罗斯总统-议会制建设中的若干问题”，《世界经济与政治》，1998年第7期，第3-5页；刘向文、王惠敏：“谈俄罗斯联邦总统活动的保障体系”，《今日东欧中亚》，1999年第4期，第3-5页。

[8][俄]鲁·格·皮霍亚著：《苏联政权史》，徐锦栋等译，北京：东方出版社，2006年，第671页。

[9]总统直属国务委员会由1991年8月14日第17号总统令设置，当年11月6日又发布了第172号总统令，使前一总统令失效。1993年的“部分恢复”是指新的总统令（1993年2月4日第180号）撤销了之前废止国务委员会的总统令。但国务委员会仅仅是在制度与机构意义上得到恢复，其实际功能、职权与地位并没有恢复。这种情况主要是由于叶利钦身边长期存在多个非正式的权力中心。一个权力中心为采取集体行动而设立的部门或平台，很容易被另一个权力中心所废止或弃用。因而在20世纪90年代，俄罗斯政治的特点更多体现为“因人设事”，而非“依规办事”，许多政治机构都很难获得必需的稳定性，只能长期以临时性机构的形式存在和运转。以国务委员会为例，直到2000年普京执政后才逐渐稳定下来并发挥重要的功用。

[10] Состав Государственного совета. http://kremlin.ru/structure/state-council/members

[11] Состав Совета Безопасности Российской Федерации. http://www.scrf.gov.ru/council/ composition/

[12] Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 г. №.490. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации». http://www.kremlin. ru/acts/bank/20769

[13]20世纪90年代，俄罗斯联邦总统办公厅与总统安全局、助理局之间的关系存在着比较频繁的变动。以总统安全局为例：1995年7月28日第773号总统令，认定总统安全局为国家机关，隶属总统办公厅领导。但1996年6月20日第964号总统令，将其并入联邦保卫局，不再隶属总统办公厅。1992年5月6日第465号总统令设立了总统助理局，1996年10月2日第1412号总统令将之撤销。撤销后，总统助理(помощник)依然保留，功能和人员基本并入总统办公厅。总而言之，总统安全局与总统助理局的废立都体现了20世纪90年代俄罗斯政治的一个特征：当某一机构的领导人特别受到信任时，其所在机构的地位就会以进一步接近总统的形式得到提高；当领导人失去信任或在竞争中失败时，其所在机构也会受到影响，以变更隶属关系或增加间隔层级的方式远离权力中心。

[14] Распоряжение Президента Российской Федерации от 08.05.1992 г. №.221-рп. «О службе помощников и Канцелярии Президента Российской Федерации».

[15] Michael McFaul, “Lessons from Russia’s Protracted Transition from Communist Rule”,, 1999, Vol.114, No.1, pp.103-130.

[16] Заявление о практике включения в партийные списки кандидатов лиц, не собирающихся становиться депутатами// Голос. 27 июня 2016 г. http://www.golosinfo. org/articles/103411

[17] Главы 13 субъектов РФ возглавят региональные отделения “Единой России”// ИТАР- ТАСС. 24 октября 2019. https://tass.ru/politika/7041802

[18]联邦主体首脑履历参见俄罗斯政府网站，https://governors.ru/governor/assignment

[19] Ora John Reuter, “The Politics of Dominant Party Formation: United Russia and Russia’s Governors”,, 2010, Vol.62, No.2, pp.293-327.

[20]李兴耕：“转型中的俄罗斯政党制度”，《俄罗斯研究》，2002年第3期，第11-17页。

[21] Послание Президента Федеральному Собранию. 15 января 2020 г. http://www.kremlin. ru/events/president/news/62582

[22] Полный текст поправок в Конституцию: что меняется? 14 марта 2020. http://duma.gov. ru/news/48045/

[23] Конституция Российской Федерации. Статья 83. http://constitution.kremlin.ru/

[24]Конституция Российской Федерации. Статья 83.

[25] Там же.

[26] Конституция Российской Федерации. Статья 95.

[27] Конституция Российской Федерации. Статья 83.

[28] Конституция Российской Федерации. Статья 95.