摘要：习近平提出建设“新丝绸之路经济带”以及“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议，从一定程度上给国内外丝绸之路沿线地区带来了发展机遇和挑战，陕西省作为西部地区重要成员，同时作为丝绸之路的起点省份，借新丝绸之路发展和建设之机遇，发展陕西经济，改变陕西面貌，提升陕西国际影响力，因此本文以陕西省旅游资源开发和保护作为研究内容，分析陕西省旅游资源开发和保护立法、执法方面所存在的问题，提出相应的法律对策，最终做到促进陕西省旅游资源开发和保护相统一，经济发展和社会发展相协调。

关键词：丝绸之路;陕西旅游资源;开发;保护

中图分类号：F061文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）23-0104-03

丝绸之路经济带是源于古丝绸之路发展而来的新发展区域，国内区域包括西北5个省份和西南4个省份，丝绸之路经济带作为世界范围内具有较大发展潜力的经济走廊，东西两边分别连接着亚太经济圈和欧洲经济圈，东西跨度较大，国内沿线省市具有丰富的历史底蕴和文化资产，蕴藏着丰富的文化旅游资源，壮丽的自然景观、各区域各民族不同经济形态和宗教信仰的融合，也为沿线城市经济、文化发展以及旅游发展奠定了物质基础。业界对其战略价值进行了深入审视，近年来国内外研究学者针对新丝绸之路经济带发表了大量研究论文。比如张永峰等人针对丝绸之路沿线地区和西北地区的10座城市旅游竞争力进行分析，并进一步提出应当重视遗产资源旅游的开发;李文丽等人从宏观角度分析了丝绸之路沿线的旅游机制，指出目的地间的合作应当以现有的旅游资源作为前提，紧密围绕历史文化作为核心，以利益作为驱动力;刘怡等人在丝绸之路申报世界文化遗产的过程中，选择以陕西省作为丝绸之路的起点为研究对象，分析丝绸之路陕西遗产价值和线路价值，提出了应当从整体开展保护，虽然目前国内针对丝绸之路经济的相关研究还处于不断发展中，但对于陕西省资源旅游资源的相关研究较少。

一、丝绸之路与陕西旅游资源的发展状况

1.丝绸之路对于陕西旅游资源产生的影响

陕西作为古丝绸之路的起点，丝绸之路经济带的提出也给陕西旅游业带来了发展机遇，作为陕西省省会城市的西安，为全面推进丝路经济的发展，提升西安国际影响力，实行多国旅游者落地签证的方式，举办了丝绸之路文化节、丝绸之路全球发展推进会等相关活动来推进丝绸之路经济发展带的旅游业发展。西安作为十三朝古都，具有豐富的历史文化背景和文化旅游资源种类，在当前竞争激烈的市场背景下，如何将丰富的文化旅游资源转为文化旅游产品是西安目前急需解决的问题。作为最早发展文化旅游的重要省份之一，陕西省拥有世界文化旅游产品，包括文化演出——长恨歌，以及盛世长安、大唐芙蓉园景区等，充分展现了大唐文化，也体现了城市的文化旅游魅力，秦兵马俑被列为世界第八大奇迹，充分展示秦国的综合国力和秦国人民的手工艺，被认为是享誉世界的文化旅游品牌，大唐西市、钟鼓楼、大雁塔等多个景区也具有丰富的历史遗迹，成为了城市文化旅游的重要名片。

2.陕西旅游资源情况分析

陕西位于西北地区，与四川省、河南省、山西省、甘肃省相邻，全省共有3800万人口，主要位于中国内陆腹地，经济发展相比一线城市来说比较落后，而且交通体系落后，是以大陆性气候为主，其特有的地理位置和气候条件也孕育了丰富的自然旅游资源，包括秦岭、骊山、湿地旅游资源、湖泊、河流等，同时也衍生了具有特色的民俗旅游资源和传统节日旅游资源，再加上陕西省具有丰富悠久的历史文化，也遗留了很多文化旅游资源，包括文物古迹、宗教旅游和文学旅游资源等，从整体上构建了丰富的旅游资源现状。根据陕西省“十三五”旅游业建设用地工程，陕西省着重打造六类旅游景区，包括历史文化旅游景区、红色旅游景区、自然生态景区、乡村旅游景区、休闲旅游景区、丝绸之路景区等。

3.新丝绸之路下陕西旅游资源开发和保护的意义

由于陕西省具有丰富的旅游资源和发展前景，如果开发旅游资源措施得力、保护旅游资源的方式有效，可以产生以下几方面的积极效果。一是经济发展方面。提高文化产业增加值，吸引更多的国内外旅游人数，增加旅游总收入;同时通过加大投资文化旅游产品，提高文化旅游业就业人数。二是文化软实力提升方面。依托古丝绸之路提升华夏之根国际影响力，依托红色革命根据地建设红色之都，依托黄河地形构建黄河之魂，依托西安作为丝路起点、宗教圣地、科教基地等提升陕西特色文化的国际影响力。陕西省内各地不仅要注重对于旅游资源的开发，更要加强对旅游资源的保护。例如由于过度发展经济和追求物质和精神享受，破坏秦岭自然生态资源，在秦岭北路修建别墅、生态园等，对秦岭生态环境的可持续性发展产生较大破坏。陕西省在加强旅游资源开发和保护协调统一的基础上，需要通过法律手段，立法上规范经营者的开发行为，规范旅游者的旅游消费行为，明确各主体的权责，执法上坚持严格执法、违法必究，最终使陕西旅游资源实现可持续性的健康发展，构建生态文明城市。

二、国外关于旅游资源开发和保护的成熟经验借鉴

1.美国、澳大利亚及哥斯达黎加相关法律制度

美国的旅游资源开发和保护法律：美国首创国家公园模式，对旅游资源开发和保护实行集中统一的管理，加强对旅游资源的整体保护;完善旅游规划设计，对规划的要求及修改独具特色;对旅游资源的开发及保护采取企业特许经营方式经营。澳大利亚的旅游资源开发和保护法律：澳大利亚具有健全的环保法规，同时配套严格的执法;建立严格的生态旅游认证制度;旅游资源开发及发展模式由政府主导，同时提倡全民参与，使各方利益得到协调。哥斯达黎加的旅游资源开发和保护法律：哥斯达黎加在旅游区域建立自然保护区并进行严格的管理;制定生态补偿制度，对于已经对生态环境造成破坏的地区，努力恢复生态和自然环境;尤其注重对民众的生态教育宣传。

2.国外关于旅游资源的开发和保护的法律分析

总的来说，美国、澳大利亚等国关于旅游资源的开发和保护的法律及管理制度相对成熟。其主要表现为：对旅游资源开发和保护的政府管理体系顺畅，各职能部门权限明确，管理体制大多采取集中单一垂直的模式，交叉协管机构较少;注重立法及相关制度的完善，很多国家不仅颁布了旅游基本法，同时还制定了一系列法律法规、规章、政策等，形成有机统一的关于旅游资源保护和管理的法律法规体系;注重对旅游资源的科学规划和科学管理，如美国等国家极为重视生态旅游总体规划，且有关规划设计权限高度集中;注重保障原居住居民的利益，采取各种措施鼓励原居住居民积极参与保护环境，如在澳大利亚就形成了社区共管、专业公司和土著居民共同开发的关于旅游资源经营管理格局;重视环境教育立法，如美国早在上世纪70年代就制定了《美国环境教育法》，80年代再相继建立健全美国各州环境教育法等。

三、陕西旅游资源开发法律保护现状

1.陕西旅游资源开发和保护立法状况

旅游立法是通过主管部门做好相应的规划管理和保护措施，能够从多个角度规定对旅游资源的开发方式，并进一步细化旅游区域的相关条例，防止人们恶意破坏旅游资源和生态环境。陕西省对于陕西省旅游资源的开发和保护有着比较完善的法律规范体系，首先，陕西省有关立法是在遵循我国宪法，根据我国环境保护法、文物保护法、森林法、水法、野生动物保护法等法律，尤其是2013年在《中华人民共和国旅游法》的基础上制定和通过了对陕西省旅游资源开发和保护的相关法规制度。在2014年陕西省提出了《旅游促进条例》，此条例为陕西省旅游资源的开发保护奠定了基础，并显著促进了陕西省旅游产业实现快速发展。2015年《陕西省旅游条例》通过，其中第四章对于资源开发和保护做了详实规定，明确了旅游资源开发应当坚持的原则包括依法保护原则、统一规划原则、合理利用原则、可持续发展原则。2018年《陕西省气候资源保护和利用条例》通过;2018年由陕西省市场监督管理局颁布《省级文物保护单位基本要求》。2019年修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》，条例中对生态环境保护规划、植被保护、水资源保护、生物多样性保护、开发建设活动的生态环境保护、矿产资源开发生态环境保护、交通设施建设生态环境保护、城镇乡村建设生态环境保护、旅游开发建设生态环境保护也都做了详尽规定，同时对于违反者则规定了严厉的法律责任。除上述地方法规制度之外，陕西省针对不同的资源类型还设置了个别专门立法，包括《陕西省水源管理条例》《陜西省森林管理条例》《陕西省气候资源保护和利用条例》《陕西省湿地保护条例》《陕西省省级湿地公园管理办法》等。总之，陕西省对于陕西省旅游资源开发和保护已经形成了以国家宪法、法律法规为根据，种类齐全、体系相对统一的地方法规制度体系。

2.陕西旅游资源开发和保护执法状况

从旅游资源开发和保护执法过程来看，陕西省职能部门对旅游资源开发和保护执法问题主要体现于以下几点。第一，主体管理职能界限不明。陕西省旅游资源开发和保护中，存在多部门交叉管理的问题。例如对于文物保护就涉及文化管理部门和旅游管理部门，此种情况会导致执法部门相互推卸责任或者又争相管理。因此，与国外关于旅游资源进行集中管理相比，最终会导致降低执法效率。第二，执法人员缺乏执法意识，滥用执法权力。如2018年中央及陕西省政府集中对秦岭别墅的大力整治过程中，查明部分领导者利用手中职权为自己或亲人或其他相关利害关系人谋取私利，或者对于出现的问题怠于行使职权，再加上部分执法人员综合素质较差，严格执法的意识薄弱，以至于对秦岭生态环境造成严重的破坏和恶劣的影响，教训深刻。

四、陕西旅游资源开发和保护中的法律对策

针对陕西旅游资源开发有关立法和执法中存在的问题，同时借鉴国外关于旅游资源管理立法和执法的有益经验，本文提出以下解决对策：

1.加强环境保护法治教育，提升民众环境保护法治素养

如前所述美国、哥斯达黎加等国家非常重视对民众的环境教育，并通过环境教育立法予以保障。在丝绸之路逐渐发展推进之机，陕西省等沿线省市必须抓住经济发展的重要机遇，通过多种媒介采取多种宣传手段，让大众了解保护旅游资源的重要性，这实质上是保护人类自身的生存环境。环境保护也是我国一项基本国策，如果在旅游资源开发过程中或者民众旅游过程中不注重环境保护，假若直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量，直接造成环境质量降低，也会对人类的生存与发展、对生态系统甚至财产都会造成不利影响。陕西省需要多方位多手段加强对民众相关环境保护法治教育，提高民众法治意识，提升民众综合素质。

2.转变法治观念，落实旅游资源开发和保护相协调的原则

丝绸之路旅游资源的开发和保护本身就存在着相互抑制、彼此矛盾的问题，一方面，陕西需要充分利用历史悠久的优势开发旅游资源，振兴旅游产业，发展旅游经济;但是在另一方面，在旅游资源的开发过程中如果措施处理不当，极易造成对生态环境的破坏。因此，正确处理旅游资源开发与环境保护之间的关系，做到经济发展和社会发展相协调，是应该坚持的基本法治理念。建议应该做到以下几点。一是要求旅游资源开发者一定秉持在开发过程中绝不破坏宝贵的自然文化遗产及历史文化遗产的理念，从保护角度出发慎重开发和利用旅游资源。二是国外各国对旅游资源的开发都有统一和科学的规划，因此我们也要坚持对旅游资源进行科学规划和持续发展的原则。科学规划本身就是有利于旅游产业的可持续发展，有利于对旅游资源及环境的保护。三是对旅游经营者实行严格的审批制度，旅游资源开发项目首先需要经过严格的环境保护评估，使其符合生态指标，提升陕西旅游产业品质。在此我们可以借鉴国外生态旅游认证制度，建立健全旅游资源开发和保护的配套制度，如规定陕西省实行生态旅游资源评价制度，由相关部门组成的生态旅游认证，开展生态旅游权威认证，同时还需要积极鼓励旅游资源开发企业参与生态旅游认证。

3.完善旅游资源开发和保护地方立法，健全地方法律体系

陕西省旅游资源的开发和保护立法虽然还比较全面和详细，但是保护角度不够全面。从传统旅游资源情况中可以发现，目前陕西省旅游资源丰富，且种类众多，但是在具體旅游资源中，陕西省立法部门针对部分水源地湿地、森林等自然旅游资源进行了立法保护，而有关人文旅游资源并没有通过专门立法的方式来规范人们的行为，因此需要结合陕西省的旅游资源特点，尝试建立针对不同资源采取不同的法律保护措施的制度。另外，陕西地域辽阔，但是只有西安市制定了相应的旅游促进条例，其他地市级城市也需要加快相关旅游资源开发和保护立法的脚步。从旅游资源的开发和保护具体规定上来看，内容多以原则性为依据，还需要将有关规定具体化，增强法律制度的可操作性，更好地约束和规范违法者的行为，做到能够让执法者有法可依，被执法者有法必依，否则会导致执法上的效果大打折扣，影响相关法规的实施效果。

4.严格旅游资源环境保护管理执法，提升执法效果

前述美国等国对旅游资源开发和保护实行统一的、单一的、垂直的管理，因此针对我国关于旅游资源管理部门不统一、降低执法效果的问题，首先可以尝试建立旅游资源管理部门统一指导模式，来解决各部门责任推卸或者多头管理的问题。其次，还需加强对执法人员的管理，明确执法部门及执法人员职权和责任所在，任务明确，落实到人。再次，应对执法单位及执法人员建立责任追求机制，对在旅游资源及环境保护中监管不力、失职渎职者应根据情节轻重追究其行政责任或刑事责任，加强审计制度，对某些离职人员如果发现在职期间有违法失职行为也继续追究其法律责任。而对于执法严明、对旅游资源保护做出突出贡献者可以给予表彰和奖励，并且可以挂钩相关执法人员的绩效考核和职务晋升等环节。最后，对于党员干部还需要加强党性教育，每个执法人员尤其是党员干部必须尽职尽责，不谋私利，强化执法意识，提高执法素质，最终提升旅游资源开发和保护的执法效果。

五、结语

当前新丝绸之路经济发展背景，对于陕西旅游产业来说既是机遇也是挑战，本文通过分析陕西旅游资源开发和保护立法、执法过程存在的问题，提出相应的法律对策，以期促进陕西旅游产业健康持续、快速稳定的发展。

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[注]基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目，丝绸之路与陕西旅游资源开发和保护的法律问题研究，编号：18JK0687

作者简介：

刘晶芳，西安邮电大学马克思主义学院讲师，硕士;研究方向：经济法。