张晓青

一、财政资金的构成及特征

财政资金由国家预算资金和预算外资金两个部分组成。国家预算资金是指列入国家预算进行收、支和管理的资金，是财政资金的主体;预算外资金是指不列入国家预算，由各地区、各单位按照国家规定单独管理、自收自支的资金，它是国家预算资金的重要补充。通过国家财政各环节集中起来的财政资金，有计划地用于社会主义的经济、文化、国防等建设事业和国家管理方面的经费开支，是保证国家安全、政府机构运转、社会民生稳定的有力支撑。

财政资金的特征主要表现在：一是政府及其所属机构直接掌握支配的资金，其资金的使用是直接为行使和实现国家职能的需要。二是资金的征集和拨付主要是采取无偿分配，部分地采取国家信用的方式，即以国家为债务人或债权人形式征集或发放。三是资金的运动都是以国家为主体，缴款者或接受拨款者都是直接与国家政权发生关系。

二、地方财政资金管理中的问题

（一）缺乏对财政专项资金的有效监管

财政资金是国家通过税收收入、非税收人、基金收入等方式聚集的资金，国家在作预算安排时，对一此具有专门用途的资金提出了专户存储的要求，对于这类资金，要求各级财政部门在商业银行开设专户进行统一管理，严禁挪作他用。就朔州市而言，2019年朔州市财政收人累计完成207.9亿元，一般预算收人完成92.3亿元，税收返还收入2.51亿元，上级转移支付收入171.91亿元，基金收入63.71亿元，全市一般预算支出累计完成215.22亿元，基金支出40.95亿元，2095年底全市国库库存余额25.35亿元，据财政部门统计，同期财政专户资金余额约是国库库存余额的2倍。面对如此巨额的财政资金，在当前商业银行巨大的绩效考核压力下，财政专项资金逐渐成为各商业银行竟相追逐的对象。而这部分资金是缴存在商业银行，财政部门对财政专户管理具有很大的灵活性，大量的财政专户资金游离于国库监管范围之外，国库对资金的滞留时间与使用很难实施实时、有效的监督。

（二）财政资金分散管理，降低了资金的使用效率

目前预算内资金纳入国库监管，但预算外资金特别是开设于商业银行的财政专户资金，使得地方财政资金在管理上被分散开来，财政专户开设于商业银行，增加了使用过程中的支出环节，降低了财政专户资金的使用效率，如2002年开始全国各类社保基金收入由地税部门征收后，进入了人民银行国库部门，但财政部门又将经过国库收纳的社保资金划拨到商业银行开设的社保基金专，当相关单位和个人需要用款时，再通过财政专户进行划拨。社保基金专户的这种管理模式一方面增加了社保基金的支出环节，另一方面由人民银行划拨到商业银行社保基金专户后使用，在使用过程中相应地减少了人民银行国库这一监督环节，削弱了资金使用和管理方面的监督力量。

（三）预算内外资金分别管理财政制度影响了地方政府对财政资金的统筹管理

对于纳入预算的财政资金实行较为严格的预算制度，并接受人大、审计、人民银行审核把关，形成了较为系统、完善的监督体系，但由于财政专户资金与预算内资金分别核算、分别管理，使得地方政府对本级财政收支工作没有完整的帐表，不便于对本级财政资金的统筹安排和监督管理 这也成为预算资金吃紧，无法灵活调剂，但却有大量财政资金分散于各家商业银行，无法得到有效的调控和使用。

（四）当前财政资金管理制度影响了地方财政预算编制的科学完整

在各级政府的地方财政编制预算中，只要涉及政府非税收入和财政专项资金方面的内容都相对笼统，远没有其他预算收支活动明确和具体，而这些财政资金的流向和收支又是地方政府和人民群众颇为关注的重点，影响了地方政府预算工作的严谨性学性、规范性和完整性。

（五）影响了人民银行经理国库职能的充分发挥

经理国库是《中国人民银行法》赋予各级人民银行的神圣职责，经理国库应该具有完整的内容和职能。而目前的财政资金管理模式使得预算外资金脱离了人民银行国库监督体系，使得人民银行经理国库职能的完整性和内容的全面性受到影响。当前人民银行各级国库部门完善的支付结算渠道、现代化的结算工作及较完备的内控体系，为地方财政资金管理提供了高效、便捷、安全的渠道。

三、加强财政资金管理的政策建议

（一）进一步完善部门预算和提高预算执行力

财政部门在编制预算之前，应认真组织调研，听取各预算单位对预算的意见及建议，并与上年财政预算执行情况进行对比介析，避免超预算问题发生、减少预算追加，细化部门预算，建立科学合理的支出标准和预算定额，尽力减少随意性和擅自变更预算行为的发生。将上級下达的转移支付和补助下级的转移支付全部纳人本级预算，全面反映本地区预算收支情况，努力提高预算编制的完整性;切实将年初预算细化到具体单位和项目，提高年初预算到位率。在现有地方预算编制的基础上，把尚未纳入预算的政府非税收入及各种财政专项资金同时纳入预算进行详细规范的编制和说明。

（二）全面深化和完善国库集中收付制度改革

建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，对加强财政资金的监督、提高财政资金安全管理水平意义重大，影响深远。在资金范围上，要将财政预算内、外资金全部纳入国库集中支付改革范围，同时将财政专户、预算单位实有资金账户纳入国库集中支付管理，最大限度地减少实拨资金;在单位范围上，要将辖内各级国库所有预算单位全部纳入国库集中支付管理，使改革尽快实现“横向到边、纵向到底”。

（三）进一步加强财政专户资金管理

对财政资金专户的开设，要严格履行财政内部审核、审批手续，并实行向上级财政部门备案和年度报告制度，严格控制新开设财政资金专户;对现已开设的财政资金专户，要加大清理力度;对按规定开设的财政专户，要严格按照相关法律和制度规定，规范财政与银行的业务办理流程，防范资金风险;对财政资金专户管理要按照“归口统一管理，严格按程序开设，同类专户归并”的原则，统一到国库部门管理，建立项目管理与资金管理相分离的相互监督、相互制约机制;对纳人财政资金专户管理的财政资金要按算内资金管理的模式，实行“指标管理，资金集中，预算总控，统一调度，统筹管理”，严格预算约束。

（四）加强对结转结余资金的管理

各级财政部门应通过科学合理编制预算、加快预算执行等有效措施，减少财政结转和结余资金规模，对本级财政预算安排形成的结转资金，经清理后确需保留的，要尽快分解下达至本级有关部门和下级财政部门，加快支出进度;属于已经无法支出或无需支出的，将资金收回总预算统筹安排使用;超过预算确定期限一年以上尚未使用的结转资金，原则上收回总预算，对财政结余资金，要在下一年度编制预算时统筹安排使用，对跨预算年度的延续项目，要根据项目结转资金情况和年度资金需求情况统筹安排年度预算。

（五）修改和完善国家相关法律法规

补充近年来政府非税收入改革、集中支付改革等财政改革内容，对财政专户资金的账户设置、管理模式等进行明确，确保将各种财政专户资金的收支活动纳入国库监督管理体系。

工作单位：中国人民银行朔州市中心支行