摘 要 委员会制是中国共产党领导体制的重要内容。中共早期对委员会制的实践探索充分说明了真正的委员会制既要反对个人专权，也要反对权力分散。要做到这两点，一方面要有完备精良的干部队伍;另一方面要有从委员会的产生到运作形成一套完善的制度体系。但是囿于所处的残酷的斗争环境，中共早期无论是干部队伍还是配套制度都存在诸多不足。

关键词 委员会制 产生 运作 实践困境

中图分类号 D20 文献标识码 A 收稿日期 2019-06-08

★作者简介：缪小培，上海杉达学院马克思主义学院助理研究员，法学硕士，研究方向为马克思主义中国化。

Abstract Committee system is an important part of the CPC leading system. The early practical exploration of the CPC on the committee system fully shows a real committee must oppose to individual autocracy and disperse power. To achieve these two points， on the one hand， we must have a well-equipped team of cadres; on the other hand， we must have a complete institutional system from the production to the operation of the committee. However， in the early days of the CPC when it was in a cruel fighting environment， there were many shortcomings in both the cadre team and the supporting system.

Keyword the committee system; production; operation; practical dilemma

委員会制度是中国共产党领导体制的重要内容。集体领导分工负责的委员会制是在中国共产党长期的实践探索中逐渐形成的。本文拟就中共早期对委员会制的建立和发展的情况作初步探讨和研究，分析其中的得失，以期对委员会制的研究贡献自己微薄的力量。

一、中共早期委员会的产生

中国共产党成立时就确立了委员会制。“一大”通过的党纲规定，一个地方，党员超过五人的，就必须成立委员会[1]。那么委员会是怎么成立的？诚然选举是最理想的成立委员会的方式。选举顾名思义就是党员投票产生委员会。中共从“二大”开始就一直要求中央执行委员会须由选举产生。但是推举也是产生委员会的重要方式。“二大”“三大”“四大”党章都规定推举委员组织地方执行委员会和区执行委员会。

特殊情况下，召集也是组织委员会的方式。“二大”“三大”“四大”党章都规定，一个地方，到一定的条件，比如“两个干部以上”或者“十人以上”或者“三个支部以上”且没有区执行委员会的，中央执行委员会直接派员召集组织该地方执行委员会。

委派也是委员会产生的一大方式。“一大”党纲规定一个地区党员超过五百人或有五个委员会时，“必须成立执行委员会，全国代表会议应委派十人参加该执行委员会”[1]。

中共“五大”之前，党内文献中存在选举、推举、委派、召集等不同的成立委员会的方式。从“五大”开始，中共一改过去四种方式并存的局面，规定党部之执行机关由党员大会和代表大会选举产生。但是上级委员会对下级委员会的产生依然有着举足轻重的影响，如“五大”通过的党章修正案就规定了下级党部的执行机关以上级机关批准为原则。“六大”党章规定“在秘密环境之下，于必要时，党的下级机关得由上级机关指定，且经上级机关批准，得制定新委员加入党部委员会。”[2]而且我们也要注意到“互推”“推举”并没有就此销声匿迹，而是在更小范围内发挥着重要作用。二者仍然是各级常务委员会产生的主要方式。

1927年大革命失败后，中共意识到各级指导机关存在极大的缺陷，认识到选举产生党的指导机关的重要性。党中央发出通告，要求“各级党部的指导机关从小组以至省委，必须经过全体会议或代表会议的选举，重新改组一次”[3]，并规定了简单的选举办法。这在党内还是第一次。

总之，中共早期虽然上级机关的意志对下级指导机关的组成一直有着很重要的影响，但是党的领导机关的产生也具有越来越民主的趋势，从初期的选举、推举、委派、召集并存，到选举产生为主，乃至到从下到上全部选举产生。中国共产党在努力弱化上级机关对下级委员会成立的影响。

二、中共早期委员会的运作

党的委员会一直采取集体领导分工负责的运作方式。中共“一大”选举产生了第一个中央机关——中央局，其中陈独秀任书记，张国焘为组织主任，李达为宣传主任。“地方组织也分这三部分。”[4]

为了方便委员们进行集体领导，中共设置了多数决的制度和定期开会的制度。中共“三大”出台了党的历史上第一个关于中央组织机构的法规性文件——《中国共产党中央执行委员会组织法》。该《组织法》对委员长的职责也作了明确界定——“主席一切中央局及中央执行委员会之会议”[5]。中央委员会和中央局并不是委员长一个人说了算，一切决议都是以多数来定，少数服从多数。“二大”“三大”“四大”“五大”也有相似的规定。

为了便于实行多数决，中共规定委员会人数必须是奇数。从“二大”开始，党章就有明确的执行委员会人数的规定，不同级别的执行委员会人数不同，如地方执行委员会三人组成，区执行委员会五人组成，中央执行委员会五人组成。“二大”以后的党章虽然对委员会人数有所调整，但是委员会人数一直都是奇数。

中共“二大”开始就对各级党组织、各级执行委员会召开会议的频次做了最基本的规定。“各地方由执行委员会每月召集各干部会议一次”[1]。而且委员长有随时召集执行委员会的权限。中共“五大”进一步对各级委员会召集全体代表大会的频次和委员的任期作了规定。委员会少则三个月，多则一年就应改选一次。

集体领导也离不开分工负责。中共从第一届中央局开始，委员们就有了组织和宣传的分工。“二大”开始随着工作的开展分工越来越多，除了委员长总理党委及财务外，其他委员协同委员长分管政治、劳动、青年、妇女等运动[1]。“五大”和“六大”正式承认了部委制。各级党部可以在委员会之下设立部和专门委员会处理各种专门工作，比如组织部、宣传部、职工运动委员会、妇女运动委员会等。

概而言之，中共早期试图建立起这样一套领导体制——党员通过选举授权于委员会，委员会通过集体领导分工负责进行领导。为此配套设计了选举制、会议制度、部委制等。但是我们也不能忽视中共早期这些制度设计有一个共同的缺陷，即往往强调其重要性，而忽略操作性，就拿选举制度来说，党内并没有形成一套多数人认可的选举程序和规则。

三、中共早期委员会制度在实践中的困境

这套初具雏形的委员会制，在实践探索过程中，产生的最大的问题恰恰是不够集体化。而且表现为两种迥异的形式，一种是权力集中，形成个人专权;另一种是权力分散，形成多头指导。

1.个人专权。中国共产党从成立之始就没能摆脱个人专权的阴影。罗易在一篇给共产国际的报告中指出，党内“集体领导实际上从来没有过。五大以前实际上没有中央委员会。在上海领导党的是陈独秀、在广州是鲍罗廷。”[6]这样的情况不仅存在于中央委员会，也存在于地方各级委员会。湘赣边界各县党的机关，在紧急会议之前根本没有集体领导，完全是个人专政、书记专权。1927年“八七”紧急会议后情况有所好转，但是特委以下的各级党部，个人独裁的情况没有一点改善[7]。总之，书记个人专权变成一大通病。

中国共产党多次反省家长制作风。1927年“八七”紧急会议通告全党，党内存在个人专权问题，党完全成了宗法社会，一切只唯上。“党内民权主义完全是形式上的，党内根本没有舆论，没有监督，没有民主。”要求在各级党部中实行真正的集体的指导[8]。

委员会制度陷入到个人专权的局面，是有多种原因的。（1）数千年封建思想的影响。一方面党内很容易产生家长制、个人独裁这些有悖于委员会制的领导方式，另一方面党员也容易接受个人领袖领导而不是集体领导，“党员崇拜领袖，信仰英雄，而不大认得党的组织。”[9]（2）干部人才紧缺。委员会成员不足，被迫陷于“个人独裁”。江西省委“仅常委叶张二人，一切大小事务技术工作都要自己做”[9]。省委尚且如此，下级党部更是如此。“干部问题是目前赣西南唯一严重问题，因为工作的开展，一时创造不出来这样多干部，各县区委工作，大都建立一二人身上”[9]，“这就不得不形成个人的包办手工业家长制度的领导。”[9]（3）干部的素质和能力的限制。有些地方集体领导分工负责也只能是形式上的，最终工作还是落在一两个人身上。如江西省委虽然人员齐备，且分工明确，但是组织部长发表的意见“过高或过低又多是谈原则”，职工运动委员会书记和农民运动委员会书记“一切工作在主观上”，整个省委除了秘书长和宣传部长其他同志“不会开口或开口说的一点没有用”[9]。（4）残酷的斗争环境。即使是人员配备相对充足的党中央，也因为残酷的斗争环境，中央所在地不得不经常改换，五个中央委员也经常不能聚集在一起，集体领导未能真正实现[10]。

2.指导权分散。党内指导权分散起源于分工负责制和部委制。党成立之初即有组织和宣传的分工。随着工作的开展，“三大”中央局设立了秘书处、组织部、宣传教育委员会，负责中央日常工作，还设立了工人运动委员会、青年运动委员会、妇女运动委员会、军事委员会等。选出五人中央局，陈独秀任委员长、羅龙章分管秘书处及宣传教育委员会、毛泽东是组织部长、王荷波是工委主任、蔡和森负责《向导》编委[4]。“四大”选举五人中央局，五人各有分工，陈独秀为中央总书记兼中央组织部主任，彭述之为中央宣传部主任，张国焘为中央农工部主任，蔡和森、瞿秋白为中央宣传部委员[4]。

“五大”充分肯定了党内按照工作内容不同，分设不同部门进行管理的做法，并将其写入党章。“为党的各种专门工作各级党部得设立各部管理之（如组织部、宣传部、妇女部等等），各级党部之下的各部隶属于各级党部。”[8]

各级委员会都设立相应的部和委，各部各委都可以独立派人独立指导工作，这样的制度设置使得各项工作从上到下都能直接点对点落到实处，非常利于工作的推进和展开，但是也很容易形成各自独立的王国，“部和委之主任自然而然成为分业的专门家，党的组织自然而然分裂成数多的独立系统”[3]。各部各委只听从上级部委的指挥，本级的委员会指挥不动自己设立的部委，有些部委，比如军委、工委、农委“简直成了军党工党农党”[3]。

这一现象最终导致了权力分散于各部委，委员会反而成了空有名头的指导机关。为了纠正这一偏差，1927年中共决定废止设部制度，将权力收拢归于委员会。从上到下各级委员会，“组织宣传改为科，为纯粹技术机关，其他部分如军事等在工作有必要时可设科，科之主任无需执行委员兼任”。即使设立的各专门委员会，如工委、军事委员会等，也只是执行委员会和常务委员会的智库，负责搜集整理材料和建言献策[3]。

更难能可贵的是尚属年轻的中国共产党也注意到权力集中和权力分散二者不可偏废，不可对立，同时也提出了“集体的指导仍须相当的分工”[3]，只不过“在严密的分工的和个人负责制的基础上一切工作应经常委会之集体的讨论与决定。”[3]

总而言之，中共早期的实践表明，委员会制并不是简单的一句集体领导和分工负责就可以实现的。1935年以后，中共也没有停止对委员会制的探索，形成了适应革命需要的“一元化”领导体制，为中国共产党在抗日战争和后来的解放战争中取得胜利起到了积极的推动作用。

参考文献

[1]中央档案馆.中共中央文件选集（第一册）[M].北京：中共中央党校出版社，1989：3，3，96，96，96.

[2] 中央档案馆.中共中央文件选集（第四册）[M].北京：中共中央党校出版社，1989：470.

[3]中国共产党组织史资料（第八卷）[M].北京：中共党史出版社，2000：236，152，152，152、154，165，489.

[4]李颖编.从一大到十七大（上）[M].北京：中央文献出版社，2008：23.129-131.181.

[5] 中国共产党中央执行委员组织法，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64555/4428214.html（访问日期：2018年12月5日）.

[6]中共中央党史研究室第一研究部译.联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1926-1927）（下）[M].北京：北京图书馆出版社，1998：289.

[7]《井冈山革命根据地》编写组.井冈山革命根据地（上）[M].上海：上海人民出版社，1977：187-188.

[8]中央档案馆编.中共中央文件选集（第三册）[M].北京：中共中央党校出版社，1989：287-290，144 .

[9]江西省档案馆，中共江西省委党校党史教研室选编.中央革命根据地史料选编（上册）[M].南昌：江西人民出版社，1982：46，87，210，667，108-109.

[10] 《陈独秀在中国共产党第三次全国代表大会上的报告》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66627/66627/4489274.html（访问日期：2018年12月5日）.