徐厚淑

关键词：PPP模式  财政风险  监管问题  绩效评估

政府与社会资本合作模式，鼓励民营资本、私营资本和政府合作，参与公共基础设施的建设。从广义上来看，该模式是政府部门和私营部门合作期间，让私营部门掌握资源，提供公共服务，相比于双方单独行动，能取得比预期更加有利的结果。与此同时，财政管理工作的难度提高，必须加强监管力度，才能推动建设项目顺利进展。以下结合实践，探讨了财政风险的监管问题。

一、政府与社会资本合作的特点和意义

（一）特点

近些年，政府与社会资本合作，在基础设施建设项目中经常采用，本质上是一种融资手段，能对政府和社会资源进行合理配置。政府与社会资本合作的特点如下：第一，伙伴关系。社会私营部门和政府之间的伙伴關系，最主要的特点是目标一致，利用最少的资源和成本，获得最多最优的产品或服务。私营部门能获得自身利益，政府部门能得到公共利益和福利;第二，利益共享。私营部门和政府之间，并不是简单的分享利润，而且获得长期、稳定的投资回报，且私营部门不能获得超额利润;第三，风险共担。面对风险，政府部门可提供现金流量补贴，私营部门则对管理工作进行把控，从而规避风险。

（二）意义

第一，能促进经济转型升级。政府与社会资本合作模式下，政府能向社会资本开放公共服务和基建项目，形成更加多元化、可持续的资金投入机制。如此，能整合社会资源，激发民间资本的活力，为企业发展拓宽空间，为经济增长提供动力，实现经济的转型升级。

第二，能加快转变政府职能。政府与社会资本合作模式下，能规范政府的发展规划，落实公共服务职能、市场监管职能，对社会资本进行管理时，提高管理效率、提升创新能力，将政府的精力从微观事务转移到宏观事务上。如此，有利于政府简政放权，促进政府职能转变，突出国家治理的理念。

第三，能构建现代财政制度。政府与社会资本合作模式下，本质是政府购买服务，管理工作的重点，从年度预算收支转变为中长期财政规划，这和财税制度改革的目标是一致的。该模式的应用，能推动新型城镇化建设，为项目开展提供充足的资金支持，构建现代财政制度。

二、政府与社会资本合作财政风险监管问题

（一）责权划分不清

政府和社会资本合作时，如果财政监管风险高，政府和私营部门之间，很容易出现以公谋私的现象，促使财政风险转嫁到社会公众身上。双方合作时，如果责权划分不清，会出现推诿扯皮的情况，导致项目进展不顺利。

（二）风险控制缺失

从我国现行的政策方针来看，对于财政风险的控制指标比较宽泛，如何执行、如何优化标准设置、失控时如何惩罚，处于缺失状态。在风险监管方面，目前仅有《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这一个规范，难以应对实际的风险控制问题。

（三）隐性负债风险

政府与社会资本合作时，从经济角度来看具有明显的优势，能对社会资金进行合理配置，提高使用价值。但是，如果私营部门没有树立正确的合作意识，项目进展中就容易出现负债事件，形成隐性负债风险。

（四）政策难以落实

政府与社会资本合作在开展过程中，依据相关规范要求，财政部门、政府部门，均是财政监管者，要求下属机构做好监管工作。由于政出多门，监管工作缺少统一的指导思想和目标，不同部门机构各自为政，就会导致政策难以落实，甚至阻碍合作项目的正常运行。

（五）金融工具缺失

相比于国外的政府与社会资本合作模式，我国项目多是在股东的担保下融资，融资工作是少数银行和投资人的事。由于缺少金融工具，很可能提高企业的负债率，如此一来，就会影响项目进展。而且，我国地方政府和国企，由于杠杆率普遍较高，这个矛盾和问题更加突出。

三、加强财政风险监管力度的措施

（一）加强资产债权管理

财政管理中，总资产是总负债和所有者权益之和，这是财务工作的基础。基于这一背景下，必须提升公共债务的管理水平，树立产权意识，盘活国有资产，对政府负债和国有资本进行有效管理。此外，社会资本的管理涉及多个利益群体，项目启动前应明确划分各个参与方的责权利，关注资产的动向，实现信息共享，为财政风险的防控提供依据。

（二）进行项目需求分析

政府与社会资本合作项目开展前，政府要做好市场调研工作，从项目建设意义、实际需求两个方面，展开大数据分析，避免盲目追求个人利益、损害社会集体利益。具体操作上，一方面要完善财政监管体系，提高精准度和针对性，不放过任何一个环节;另一方面加快当地的财政规划改革速度，结合城乡发展要求，制定短期、长期发展目标，完善财政资金的约束机制，按照严格的程序进行审核，最终才能进入项目库。

（三）健全风险监管体系

一般情况下，政府与社会资本合作项目，具有规模大、周期长、成本高的特点，要想对财政风险进行监管，必须具有完善的监管体系。其一，在公私合作经营的范围内，对项目进行可行性分析，建立财政风险评价模型;其二，合作项目在资源采购、合同签署阶段，均要制定完善的财政风险评价体系，对合作方进行择优选择;其三，得到特许经营许可后，采用财政风险动态监管模型，突出监管的实时性和全面性，能及时发现经营问题并处理，保障各个参与方的经济利益。

（四）开展绩效评估工作

新形势下，构建服务型政府，管理工作要注重绩效评估，将其建立在公共服务的基础上，突出财政杠杆的作用。那么，应该如何在公共服务的基础上进行绩效评估呢？第一，对现有工作进行检查，明确问题原因并及时解决;政府部门构建后，评估是否满足服务型条件;第二，政府与社会资本合作项目中，既要对项目进行绩效评估，又要对政府进行单独评估，切实发挥出绩效评估的监督作用;第三，可以引入第三方评估机构，保证评估结果的真实性、可靠性。

（五）引入政府预算管理

政府与社会资本合作项目在管理中，为了提高财政风险的监管力度，可以将公共债务的管理，和政府预算管理相结合。首先，合作项目出台后，对预算编审库进行滚动管理，项目符合运行条件，才能投入项目;其次，核算项目资产时，按照现值进行支出、补贴、预计收益，保证账实相符;最后，采用项目风险基金制度，制定风险资金比例、补偿原则，保护各个参与方的利益。

四、结束语

综上所述，政府与社会资本合作，常用在公共基础设施项目的建设中，具有伙伴关系、利益共享、风险共担的特点，能促进经济转型升级、加快转变政府职能、构建现代财政制度。本文指出财政风险监管工作存在的问题，必须加强资产债权管理，进行项目需求分析，健全风险监管体系，开展绩效评估工作，引入政府预算管理，以推动合作项目顺利进展。

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