原毅军+苗颖+谢荣辉

摘要：在当前污染形势严峻而环境政策体系尚不完善的背景下，进行环境政策创新势在必行。以水污染税为例，并设置了3种不同税率的政策情景，通过构建环境CGE模型对水污染税的开征进行仿真分析，并从污染减排效果和宏观经济冲击2个方面对中国环境政策创新的绩效进行了评估。研究结果表明，在污染减排方面，水污染税的开征对大多数部门化学需氧量的排放起到了显著的抑制作用，且随着税率的不断提高，污染减排的效果亦逐渐增强，但存在边际效应递减的现象；在宏观经济增长方面，水污染税导致了GDP及大部分部门产出的下降，但下降幅度非常小，表明中国企业已经有能力应对更严厉的环境政策所导致的成本上涨，对经济系统的冲击属于可承受的范围。

关键词：水污染税；绩效评估；环境CGE模型

DOI：10.16315/j.stm.2016.03.002

中图分类号：F276.3 文献标志码：A

目前，水污染已成为中国最为紧迫的环境问题之一。水污染不仅意味着地表水环境和地下水的质量恶化，还影响到土壤质量、海洋环境、饮用水安全、农产品安全等一系列关乎人体健康和社会福利的问题。中国于1972年起制定并实施了一系列的环境法规和环境政策对水污染进行治理，如于1984年颁布了《水污染防治法》，并于2008年进行了修订；针对造纸业这一水污染大户，中国于1983年制定并实施了《造纸工业水污染物排放标准》，并于1999年、2001年、2008年分别进行了3次修订；2011年专门制定了《造纸工业发展“十二五”规划》，对“十二五”期间的减排目标进行了明确的阐述。随着环境政策的不断完善，中国的水污染治理也初见成效。然而，污染形势依然严峻，甚至出现了持续恶化的趋势。2013年调查数据显示，全国4778个地下水环境质量监测点中，水质较差与极差的比例合计占59.6%，而水质优良的仅占10.4%；突发污染事故不减反增，多起恶性环境污染事故被媒体频频曝光，如2014年内蒙古腾格里工业园将未经处理的污水排人沙漠，使腾格里沙漠腹地变为巨型排污池。

上述数据所描述的尚未得到有效遏制的环境污染局势，反映了中国环境政策体系的不完善、环境政策执行效率低下、环境资源产权制度缺陷、税收制度不健全等重要问题。因此，中国亟需对目前的环境政策体系进行创新，以完善现有政策体系、适应新的发展背景下的环境保护要求。那么，如何对环境政策创新的绩效进行评估以保证政策创新的经济效率，如何对环境政策创新的效果进行检验以判断政策创新的有效性，这些问题是在进行环境政策创新时所必需考虑的。早期对环境规制绩效的研究主要由西方学者开展，如Kumar基于成本与收益向比较的视角对环境规制绩效进行了评估。Berman等则在其研究中只考虑了规制收益指标进行评价。中国学者在该领域的研究起步较晚，陆静超等提出了环境政策绩效及其综合评价体系，并指出政策绩效评价包括有效性评价和功效评价2个方面。李真等构建了中国环境规制绩效评价的三级指标体系，对1995—2010年的环境规制绩效进行了测算和评价。叶祥松等，高树婷等均运用DEA方法测算了中国省际环境规制的规制效率，且得到相似的结论，认为中国环境规制效率呈逐年上升的趋势，但地区间差异较大。

本文将以水污染税政策为例，构建环境CGE模型对水污染税的开征进行仿真分析，通过模拟其对污染减排和宏观经济的影响和冲击，对中国环境政策创新的绩效进行评估，以期为环境政策制定者提供科学、合理和有针对性的依据和启示。

1环境CGE模型的构建及情景设置

1.1模型的拓展

不同于计量经济模型，CGE模型能够通过价格机制把经济主体、商品市场和要素市场联系在一起，在坚实的微观理论基础上，体现经济系统各组成部分之间的投入产出关系。而环境CGE模型引入了能源消耗或环境政策等变量，模拟环境政策冲击对经济系统中各个主体、各个部门的复杂影响，因此成为环境政策研究的有效工具，并得到了广泛的应用。

在贺菊煌等和秦昌波所构建的模型为基础，对模型进行了相应的修改和拓展。具体而言，本文构建的环境CGE模型区分了资本、劳动力和污染排放3类投入要素；包含了生产、投资、消费、出口和政府投资5大行为主体，以及生产、收支、国际贸易、污染排放与治理、市场出清5大模块。限于篇幅，本文将仅列出研究所需的模型拓展部分，即污染治理模块。

其中：i指产业部门，g指污染物类型。

1.2模型的宏观闭合

模型的宏观闭合，是指在模型求解时对模型中外生变量和内生变量进行区分，以保证内生变量的个数与方程的个数相同，并在确定了外生变量以后对其进行赋值。外生变量的不同选择方案反映了对要素市场和经济行为的不同假设，从而对应了不同的宏观闭合方案。本文选用新古典主义宏观闭合，其基本假设为劳动力与资本等要素价格由模型内生决定，而劳动与资本数量外生给定，资本可以在各部门之间完全流动，各部门资本存量之和等于总的资本存量。

1.3政策模拟的情景设置

制定水污染税政策需要周全的考虑和设计，其中首先要考虑几个重要问题，如征税对象的确定、税率的确定等。水污染税的征税对象，既可以是产生污染的产品，也可以是具体排放的污染物本身。本文选取化学需氧量（COD）的排放量进行征税，按照“谁污染，谁治理”原则，将COD的排放量依据特定的公式换算成污染当量进行计税。由于中国现行的排污费政策被视作“准环境税”政策，因此本文基准情形的税率设置参照2003年起实施的《排污费征收标准管理办法》（下称《管理办法》）中对COD排放的征收标准进行确定。《管理办法》中规定，“污水排污费按排污者排放污染物的种类、数量，以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.7元”。因此，本文将COD污染税的初始税率确定为0.7元/kg。

中国现行的排污费收费标准制定于1979年，虽然在2003年进行了调整，但学术界普遍认为现行的排污费征收标准过低，侯瑜等指出，中国征收的排污费仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%。基于此，本文将设置3种不同的政策模拟情景，以考察不同的税率对污染减排及经济发展的影响，具体设计，如表1所示。

1.4环境CGE模型的数据基础

1）环境社会核算矩阵（SAM）的编制。社会核算矩阵（sAM）是环境CGE模型的数据基础，是在中国投入产出表的基础上编制而成的，包括了活动账户、商品账户、要素账户、国内机构账户、投资—储蓄账户和国外账户6类账户。为了反映污染税政策对环境污染治理和宏观经济的影响，本文在传统SAM的基础上增加了独立的污染税账户，将其扩展为环境SAM。此外，本文还增加了关税账户，其目的是为了使环境SAM表的数据更能够准确的反映中国经济的运行模式。本文编制的是2010年的中国环境SAM，原始数据主要来源于《2010年中国投入产出表延长表》、《中国统计年鉴（2011）》、《中国财政统计年鉴（2011）》、《中国环境统计年鉴（2011）》等。

与投入产出表一样，环境SAM亦必须遵循国民经济核算的借贷平衡原则。然而，由于环境SAM表在编制时使用的原始数据来源不同，加之无法避免的统计误差的影响，往往导致初始的环境SAM并不满足行与列之和相等。本文选择RAS法完成对环境SAM表的平衡，该方法的最大特点就是操作简单、不局限于特定矩阵，适用于行和列的和均为已知的情形。

2）参数设定及敏感性检验。环境CGE模型中的参数可分为2类，一类是模型校准参数，如CES函数中的份额参数、CET函数中的转移参数等，该类参数可直接利用社会核算矩阵及模型运算求解得出；另一类是弹性参数，如需求弹性、替代弹性等，该类参数无法通过模型运算直接获取，本文采用文献调研法，依据已有的研究，如郑玉歆和樊明太、贺菊煌等、陆旸、李娜等等，直接获取各类弹性参数的值。

其中，由于弹性参数主要来源于已有的研究或经验，具有较强的不确定性，其取值将直接影响模型的最终运算结果。因此，需进一步对弹性参数值的设定进行敏感性检验。所谓敏感性检验，就是通过改变弹性参数的取值以考察弹性参数值的设定对模型运算结果稳定性的影响。本文选择可操作性较强的条件敏感性分析方法，该方法是指在其他自由参数不变的条件下，只改变其中一个参数的取值，以考察核心变量对其变化的稳健性。本文的检验结果表明，通过在给定区间内对某一弹性参数设定不同的取值，模型运算结果表现出了较强的稳定性。由此说明弹性参数通过了敏感性检验，本文对弹性参数的取值是合理的。

3）环境SAM中的活动部门。本文的环境SAM表最终确定为28个生产部门。由于工业部门是最主要的能源消耗部门和污染排放部门，因此以工业二位数行业为主，并对工业相关行业进行了合并处理：黑色金属采选业和有色金属采选业合并为金属采矿业；农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业和烟草制品业合并为“食品制造及烟草加工业”；纺织服装、鞋、帽制造业和皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业合并为“服装及皮革制品业”；木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业及家具制造业合并为“木材加工及家具制造业”；造纸及纸制品业、印刷业和记录媒介的复制行业、文教体育用品制造业合并为“造纸印刷及文教体育用品制造业”；化学原料及化学制品制造业、化学纤维制造业合并为“化学工业”；合并为“化学工业”；黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业合并为“金属冶炼及压延加工业”；通用设备制造业、专用设备制造业合并为“通用、专用设备制造业”，具体如表2所示。

2环境规制创新的绩效评价

2.1对COD排放量的影响分析

本文运用GAMS软件完成环境CGE模型的运算。由于进行环境政策创新的首要目的是治理污染、改善环境，因此首先分析模拟征收污染税的污染减排效应。3种税率情景下开征水污染税时工业部门COD排放量的变化情况，如表3所示。从表3中可以看出加强COD排放税的征收力度对大多数部门的污染物排放都能起到明显的抑制作用，当水污染税的税率提高1.5倍时，COD排放量下降了6.80%；当税率提高2倍时，能够促使COD排放总量降低11.9%；当税率提高2.5倍时，COD排放总量下降了15.8%。同时发现，随着税收力度的逐渐增强，减排的效果也会逐渐增强，但其递增趋势会逐渐减弱，即具有边际效用递减的现象。进一步地，依据情景C2下COD的减排效果对23个工业部门进行了排序，发现不同行业间的减排效果存在显著差别。减排效果最佳的前三位行业分别是仪器仪表及文化办公用机械制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，水的生产和供应业；减排效果最弱的3个行业分别是工艺品及其他制造业（含废品废料），电力、热力的生产和供应业，非金属矿物制品业。

由上述的分析可知，开征水污染税将引起相应污染排放量的显著下降，验证了污染税对污染减排的有效性。

2.2对宏观经济增长的影响分析

中国尚处于发展中国家行列，当前的国内外经济形势以及面临的经济转型压力都要求政府在执行或实施任何一项政策措施时，谨慎评估其可能对经济增长产生的影响。因此本文进一步分析了在不同

税率情景下征收水污染税对GDP以及各部门产出的影响，结果如表4所示。从表4中可以看出，水污染税的开征对GDP产生了显著的负面影响，且对GDP的负面效应随着税率的逐渐提高而增加，但由于经济系统自身的缓冲与适应能力，呈现边际效应递减的现象。当水污染税率较之于当前排污费标准提高1.5倍时，将导致GDP下降0.021‰；当水污染税税率分别提高2倍和2.5倍时，将导致GDP分别下降0.041‰和0.059‰。另一方面，征收水污染税对各部门的影响方向和影响程度均不同，但对绝大多数部门的产出起到了负向影响。为了更加直观的反映对各部门产出的影响强弱，本文依据情景C₂下各部门的产出变化率进行了排序，从排序结果可以看出，受负向影响最大的3个部门分别是食品制造及烟草加工业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和农业。另有少数部门的总产出不降反升，如纺织业，造纸印刷及文教体育用品制造业，石油和天然气开采业等。

一般来说，一项新的环境保护或污染管制政策的实施，如污染税的征收，往往会在短期内显著增加企业的成本，迫使企业将其原来用于生产活动的部分资源进行污染减排活动，从而必然导致其产品产量或经营绩效方面的一定程度的损失，并迫使企业背离其原来最优的生产决策。但是，随着新政策实施和执行状况的逐渐稳定和深入，企业对环境政策未来的实施及其带来的影响会形成更加明确的预期，此时，具有较强的竞争力或研发实力的企业而言，不仅有能力承受短期成本上涨的压力，且能够尽快调整其生产技术、治污设备或管理方式，加强清洁技术或工艺的研发活动，在满足新环境政策的要求的前提下，尽快培育新的竞争力。但对于实力薄弱、产能落后的企业而言，则可能因无法承受企业上涨压力，亦没有能力对其技术、工艺、产品等进行相应的调整和升级，则将面临被淘汰的局面。金碚的研究表明，从总体上看，经过改革开放以来30多年的发展，中国环境管制强度的提高并没有影响制造业的国际竞争力，中国制造企业已经有能力接受更高的环境标准。本文的模拟结果也验证了这一结论，即便实施高于现有排污费标准2.5倍污染税税率，导致的GDP及部门产出的下降程度也极为有限。因此，总的来看，中国开征污染税的时机已经成熟，其对经济系统的冲击属于可承受的范围。

3结论

在中国环境质量不断恶化的背景下，随着经济发展步伐的加快以及公众环保意识的提高，中国环境政策也伴随着工业化进程而不断演变和发展。然而，相比于西方国家，中国环境保护事业起步较晚，需要在短期内同时做好经济发展、社会转型和环境保护三重任务，是非常大的挑战。为了尽快实现经济与环境的协调发展，中国亟需通过政策创新完善现有环境政策体系，而任何一项新政策的制定和实施均需要对该政策可能产生的影响和政策的实施绩效进行评估。本文以水污染税作为环境政策创新的案例，并以现行排污费标准为基础，设置了高于现行标准1.5倍、2倍和2.5倍3种不同税率的政策情景，通过构建环境CGE模型，从污染减排效果和宏观经济冲击2个方面，对水污染税开征的影响和绩效进行了模拟仿真分析。本文的具体结论如下：

1）三种税率设置的政策情景下，污染减排的效果模拟结果显示，当税率设置为排污费标准的1.5倍时，COD排放总量下降了6.8%，当税率提高2倍时，COD排放总量下降了11.9%，当税率提高到2.5倍时，可促使COD排放总量下降11.8%。由此可知，水污染税的开征均能对COD排放量起到显著的抑制作用，验证了污染税对污染减排的有效性。但随着税率的不断提高，该抑制作用呈现边际效用递减的现象。进一步地，本文对税率提高2倍时23个工业部门COD的减排效果进行了排序，水污染税的污染减排效果具有显著的行业差异，其中仪器仪表及文化办公用机械制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，水的生产和供应业3个行业的减排效果最佳。

2）3种税率设置的政策情景下，水污染税对宏观经济增长和各部门产出的影响结果显示，该环境政策对GDP产生了显著的负面影响，当税率较之于排污费标准分别提高1.5倍、2倍和2.5倍时，将导致GDP相应下降0.021‰、0.041‰和0.059‰。该数据表明，水污染税对GDP的负面效应随着税率的提高而加强，但由于经济系统自身的缓冲与适应能力，呈现边际效应递减的现象。另一方面，征收水污染税对各部门的影响方向和影响程度均不同，但对绝大多数部门的产出起到了负向影响。然而，即便实施高于现有排污费标准2.5倍污染税税率，导致的GDP及部门产出的下降程度也极为有限。这表明，经过改革开放以来30多年的发展，中国企业已经有能力接受更严厉的环境政策，其对经济系统的冲击属于可承受的范围。因此中国进行环境政策创新的时机已经成熟。