徐玉德 智广洁

近期一度身披多项光环的纳斯达克上市中概股“瑞幸咖啡”被曝存在巨额财务造假，公司股价当天即大幅下跌，多家中概股受到牵连。2010年中概股遭集体做空事件还历历在目，此次瑞幸咖啡事件再次将中国境外上市企业的财务真实性问题推至风口浪尖，中概股在全球资本市场的信任危机再度加剧。跨境会计监管应以相互尊重主权为前提，在平等协商交流的基础上，建立监管合作机制。瑞幸咖啡事件发生后，中国证监会多次发声，表达开展跨境监管合作的积极态度，允许境外证券监管机构依据中国现有法律和国际规定对其境内上市公司财务造假行为进行查处，但是美国证券监管机构并未作出积极回应。瑞幸咖啡事件凸显出我国跨境会计监管合作中面临跨境财务造假预防、域外管辖开展以及监管利益冲突等诸多现实困境或难题。

一、我国跨境会计监管中的一些突出问题

（一）域外管辖设置不合理成为跨境犯罪“避风港”

我国民营企业赴英属诸岛注册并申请在境外上市的现象较为普遍，虽然这些公司以及为这些公司提供审计服务的国内会计师事务，其主要经营业务及大部分资产均在我国境内，但是这些公司的设立和上市未经我国相关部门审批，我国及主流国际社会也始终秉行属地管辖为原则、域外管辖为例外这一基本管辖模式，导致我国监管机构无法对相关公司实施直接管辖，也无法及时获取其真实财务状况，进而导致这种上市模式成为跨国证券欺诈逃避制裁的“避风港”。虽然我国新《证券法》第二条规定了“在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任”，但是并未设定具体适用情形。执行细则的缺失导致我国证券监管部门无法对跨境证券违法行为开展执法。而且，在域外管辖规定不明确、救济程序不畅通的情况下，投资者权益自然难以得到合理保障。瑞幸咖啡上市前后均有境内投资者参与投资且都因财务造假事件遭受损失，但是由于我国关于域外管辖的规定不明确，投资者能否通过监管部门实施域外管辖挽回损失也无法确定。

（二）监管执法不到位成为跨境合作“绊脚石”

在国际会计组织和各国或地区会计监管机构的努力下，会计准则趋同与等效已经取得显著成效，为跨境会计监管标准问题的解决打下了初步基础。但是由于会计准则趋同与等效以原则为导向，缺少明确、具体的执行指引，导致不同国家或地区即使釆取了趋同的会计准则，也难免出现执行结果偏离预期的情况。比如，中国会计准则委员会与香港会计师公会签署了《关于内地会计准则与香港财务报告准则等效的联合声明》，双方对内地同一控制下的企业合并处理方式达成了共识，同意境外披露时无需做出差异调整，但双方未就同一控制的标准发布具体执行指引，这就导致A+H股上市公司在商誉等会计科目的境内外披露上存在很大差异，影响会计信息的可比性，给投资者造成较大困惑。会计准则等效的关键在于执行中对相关标准的有效落实，但是目前国际上还未形成一个强有力的、能够有效监督准则执行的监管合作组织，导致跨境上市公司及其所在国或地区的监管机构从自身利益出发，选择性地执行相关准则，削弱了会计信息的有用性。

从监管机构执法情况来看，国际证监会组织（IOSCO）发布的《证券监管的目标与原则》详细列明了跨境监管合作中证券监管机构应当具备的监管和调查权、发布命令权以及行政处罚权等权利类型，我国新《证券法》第一百七十条第一款巩固、充实了证监会的调查手段与调查权限，赋予证监会现场检查、调查取证、查阅复制及查封冻结相关资料等权利。但与IOSCO的要求相比，我国证监会执法权的范围和种类非常有限，导致跨境监管合作中，无法按照对方要求提供协助；依据对等原则，我国监管部门提出的跨境监管要求也无法得到对方协助。而且现行监管机构的日常监管多以事后监管为主，缺乏有效的动态实时监管手段，导致监管人员获取信息的有效性、及时性和全面性普遍偏弱，监管者与被监管对象之间的“信息孤岛”现象比较普遍，这也在一定程度上增大了预防和及时发现跨境上市公司财务造假行为的难度。

（三）利益冲突难化解成为跨境合作的“拦路虎”

维护投资者合法利益和保障证券市场安全是各个国家或地区监管机构的共同目标，加强境外上市公司及会计师事务所监管，也是重塑中国企业信誉的重要途径。瑞幸咖啡事件发生后，我国监管机构第一时间发布声明，要求公司无论在何地上市，都应当严格遵守相关市场的法律和规则。但美国国会参议院却在《外国公司问责法案》中规定，对于外国发行人连续三年不能满足PCAOB对会计师事务所检查要求的，禁止其证券在美国交易。美国关于入境检查我国会计师事务所、直接向我国会计师事务所调取审计底稿的要求由来已久，这种试图利用其霸权地位左右国际事务，维护或牟取自身利益的做法，并不能有效保护公众投资者利益，也不是开展跨境会计监管合作的可行之道。

跨境会计监管合作应该在相互尊重主权和平等协商的基础上，遵循完全信任原则。会计师底稿记录了大量我国企业的财务状况、运营资产等重要信息，可能涉及到国家秘密和安全，擅自调阅涉嫌侵犯我国主权。况且入境现场检查以及调取审计底稿并非开展跨境会计监管所必须采取的手段。虽然我国就会计师事务所联合检查事项与美国签订了合作备忘录，但美国仍试图通过提起诉讼方式，利用司法管辖权扩张其行政管辖权，达到对我国会计师事务所开展检查、直接查阅相关审计底稿的目的。这体现出美国在处理国际事务时，一贯视其有权制定国际社会的通行标准而无需考虑其他国家实际情况的思想。一味要求境外事务所配合检查，并试图通过市场禁入等极端措施确保检查工作开展的监管方式，必然导致对境外事务所开展检查时遇到种种问题和困难，也严重阻碍了跨境会计监管合作的顺利开展或推进。

二、针对以上问题的改进建议

（一）健全相关法律法规，提升跨境监管效能

1.健全监管法律法规，筑牢跨境监管基础。健全的法律法规是中国证券市场走向国际化的基本前提，也是监管执法的基本依据。新修订的《证券法》进一步完善了证券监管的执法标准，加大了扰乱资本市场秩序的查处力度，对于完善证券市场基础制度、有效防控市场风险意义深远。但是相关配套法律法规尚未及时修订，证券监管法规体系的系统性和协调性还有待完善。未来应加快修订完善相关法律法规及配套制度，有效提升证券监管的规范化、精细化，为促进跨境监管合作奠定坚实法制基础。

一是系统梳理修订《刑法》《公司法》《会计法》等相关法律法规内容。我国新《证券法》大幅提高了对证券违法行为尤其是加大了对财务造假的惩处力度，显著提高了上市公司及关键少数人的违法违规成本。如对于欺诈发行行为，从原来最高可处募集资金百分之五的罚款提高至募集资金的一倍；对于上市公司信息披露违法行为，从原来最高可处以60万元罚款提高至1000万元；中介机构的连带责任处罚幅度也由原来最高可处以业务收入五倍的罚款提高到十倍，等等。但是我国现行《刑法》关于欺诈发行罪的最高处罚为5年有期徒刑和非法募集资金金额5%的罚金，追责力度明显低于美国，且与欺诈发行罪的社会危害程度不匹配；《会计法》对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的最高处罚仍是五万元以下的罚款。建议以《证券法》修订为契机，积极推动相关法律法规的联动修改，提高欺诈发行犯罪的刑期和罚金额度，加大对资本市场违法行为的量刑和刑罚力度，增强证券监管的威慑力。

二是尽快推动部门规章、规范性文件等配套制度的修订完善，注重考虑监管政策的整体性和协调性，以及跨境监管中遇到的新问题和潜在风险。例如，新《证券法》将境外间接上市“必须经证监会依照国务院规定批准”的规定调整为“应当符合国务院的有关规定”，考虑到境外上市关系到中国企业形象，还可能对国内经济社会秩序产生影响，完善中概股的境内监管非常必要。因此，在完善相关配套制度时可考虑建立向证监会备案的机制，并将所有类型的间接上市活动均纳入备案监管范畴，这样不仅有利于“摸清底数”，还可依据新《证券法》对于报备文件存在虚假记载等行为直接进行调查处理。

三是注重掌握行业前沿动态和信息技术发展，充分考虑与国际监管法规的协调性，及时吸纳借鉴发达国家的有效做法。充分考虑“大智移云物链”等新技术对传统监管方式的影响，并积极鼓励中介机构及行业协会参与法规的制定与优化，转变传统会计监管模式，从立法层面有效化解跨境监管摩擦，提升我国监管法规制度的科学性、有效性、普适性及前瞻性，提升我国资本市场对境外企业的吸引力。

2.提高科技监管水平，有效提升监管效能。瑞幸咖啡财务造假跨越时间长、造假金额大，但仍能顺利上市和成功再融资，说明以财务报表为审查重点的传统会计监管方式存在很大漏洞。浑水公司为了实现做空瑞幸咖啡的目的，动用了多名全职和兼职人员，从准备工作到收集、挖掘与分析相关数据历时数月，从侧面说明了靠人工揭露财务造假的效率之低及难度之大，这也是监管部门日常监管侧重于事后监管的主要原因。科技监管是以云计算、人工智能、区块链等新技术为依托，综合运用其数据搜集能力强、处理数据快、可进行实时监测等优势，协助监管机构有效了解市场真实情况，发现以往通过人工监管难以发现的违规线索，有效提升监管效率和监管效果。监管机构应在完善相关法律法规的基础上，通过建设会计监管大数据平台，有效集成财政、证券、税务、工商、境外做空机构等主体掌握的公司财务或非财务信息，依托“大智移云物链”等新一代信息技术提升数据分析广度和深度、提高线索发现能力和财务造假预警能力，使会计监管链条由事后前移至事前和事中，有效提升监管效能。

（二）合理设计域外管辖标准，有力打击跨境证券犯罪

此次《证券法》修订前，我国证券监管范围严格限定于中国境内的证券发行和交易行为。但是金融全球化背景下，一国金融市场的稳定与否很容易受域外因素干扰，中国企业“走出去”也面临越来越多域外管辖。修订后的《证券法》第二条增加了有关域外管辖的内容，但是该规定笼统且宽泛，在实践中很可能导致域外管辖过度扩张，引发管辖冲突，阻碍跨境监管合作。过度的域外管辖还可能引起其他国家或地区企业对本国或地区法院域外管辖和集团诉讼的担忧，不利于吸引境外企业进入中国资本市场。而且域外管辖门槛过低，还可能加重司法机关和执法机关负担，造成司法资源和执法资源的浪费。因此，具体设计我国域外管辖标准时，应充分考虑域外管辖范围造成的影响，在保护投资者利益、维护证券市场秩序与尊重其他国家或地区主权、合理控制域外管辖成本之间寻求适当平衡。

1.明确域外管辖标准。美国证券法对反欺诈条款的域外效力设定了较为宽松的“行为标准”和“效果标准”。“行为标准”主要考察发生在美国境内的行为是否对整个证券欺诈活动具有关键作用；“效果标准”则与我国新《证券法》关于域外管辖的条款相似，主要考察欺诈行为对境内市场和投资者的影响。我国新《证券法》引入域外管辖的主要目的，一方面是在全球金融市场高度互联、金融工具和交易机制不断创新的背景下，更好地维护公共市场秩序，保护公众投资者利益；另一方面则是备用于“反制”其他国家或地区证券监管机构，为我国开展跨境监管提供立法依据。综合考虑我国司法传统及现行法律，建议将“效果标准”作为我国证券市场实施域外管辖的基本原则，即当跨境欺诈行为对中国境内产生“实质、直接、可预见”的影响时行使对欺诈行为的域外管辖权。“实质性”要求需要满足境内利益受损、证券欺诈活动主要针对境内投资者进行这两个条件，如果就受到欺诈的投资者整体而言，中国境内投资者占比极小时，应当认定为不满足“实质性”要求。“直接性”要求境内影响由跨境证券欺诈行为直接产生，即不仅要求跨境证券欺诈行为是境内损害发生必不可少的条件，还要审视欺诈行为增加境内损害发生的客观可能性。“可预见性”要求发生在境内的损害不能是偶然的巧合，而是跨境证券欺诈行为人能够合理预见的，主要为了将行为人责任承担的范围限定在其可预见的范围之内，以求公平正义。

2.引入并践行合理管辖原则。引入域外管辖条款是我国资本市场实力和竞争力不断增强的体现，但是域外管辖是对属地管辖原则的突破，必须限定在合理的范围内谨慎实施，以免引发不必要的管辖冲突，甚至对其他国家或地区主张的管辖权造成损害。也即是说，在满足“效果标准”的情况下，如果中国法院认为从案情的调查取证、案件所涉利益的实际联系地、判决的执行等角度考虑，由其他国家或地区法院来管辖更为合适，那么我国可以不实施域外管辖。从长远来看，我国可以加强与其他国家、地区和国际组织在证券领域的立法合作，以有效避免证券跨境诉讼的管辖权冲突。并且域外管辖现象的存在往往基于不同国家或地区司法保护上的差异，如果各国或地区对投资者的保护水准比较接近，投资者刻意选择某一国家或地区作为管辖地的现象自然会减少。因此，与其他国家或地区共同推动制定打击证券违法犯罪公约以及积极开展跨境监管合作至关重要。

（三）积极推进跨境监管协作，构建多元监管合作机制

跨境会计违法犯罪案件具有更高的隐蔽性和复杂性，国别、地区特定因素等进一步放大了监管难度与成本，仅靠一国或地区单方监管力量，监管效果往往大打折扣。只有通过各个国家或地区证券监管机构化对抗为对话，建立更广泛的联系，深化跨境监管与执法合作以及跨境会计监管多元交流机制，才能有效防范跨境会计违法违规行为。

1.深化监管等效认可机制。监管等效认可既是监管部门权衡安全与效率的折中方案，也是提升监管效率、降低监管成本以及缓和监管冲突、降低被监管者合规成本的有效途径，近年来受到越来越多国家或地区的重视。例如，由于美加两国在会计制度和监管制度等方面存在诸多共性，SEC与加拿大部分省的证券监管机构于1991年通过签订协议建立了“多法域信息披露体系制度”(简称MJDS制度)，该制度明确了美加两国的企业按照母国监管规则进行的信息披露将得到对方国家的承认。我国应加快与符合条件的国家和地区建立监管等效认可机制。鉴于香港地区与内地法律法规差异较小，具备建立会计监管“相互承认”的现实条件，可考虑适时建立两地在监管重合领域的会计监管等效认可制度。在此基础上，基于审慎原则将此等效认可制度逐步放宽至与我国司法、文化等较为接近的日本、韩国、东盟等国家或地区。就审计监管而言，应加强与欧盟成员国的磋商谈判，实现真正意义上的审计监管等效；推进我国审计准则和审计监管标准的国际趋同进程，加快建立更为广泛的审计机构互认和审计公共监管等效认可机制。

2.强化跨境监管交流合作机制。虽然中国已与多个国家及地区就证券期货监管问题签署合作备忘录，但主动利用IOSCO多边备忘录开展跨境监管信息交换和执法合作的实践相对较少。随着我国资本市场开放领域的不断延伸和“一带一路”战略的深入推进，未来跨境监管与执法合作现实需求将逐渐上升，我国监管部门应进一步加强对外交流与合作，在维护国家主权与国家经济独立、充分尊重各国或地区文化及法律差异的前提下，积极加入国际性会计监管合作组织，分享监管经验、促进监管合作，在适当时机争取领导地位；尝试与更多国家和地区尤其是金砖国家和“一带一路”沿线国家，签订或修订完善会计监管合作备忘录内容，通过互派观察员了解对方监管模式、学习有益监管经验、定期召开双边或多边会计监管机构联络会议等方式加深了解，建立更深层次、更宽领域的会计监管跨境交流与合作机制。

3.推进区域监管合作互动机制。中国长期以来积极谋求与发展中国家实现互利共赢、共同发展，积极分享应对金融危机、促进经济复苏的经验，尤其是亚洲金融危机以后，中国负责任的大国形象己逐步树立起来。中国资本市场也始终坚持市场化、法治化和国际化的发展方向，持续推进双向开放，深度融入国际金融市场。当前中国资本已经发展为全球第二大资本市场、全世界第一大新兴资本市场，成为全球资本配置的重要目的地，中国完全有能力、有条件有效“整合”亚洲证券市场，切实推进跨境会计监管的区域性合作。通过“走出去、请进来”的方法增进相互了解，一方面，积极参加相关国家或地区组织的会计监管培训，或者派员去其监管机构工作学习，增进共识、消除误解；另一方面，积极承办国际会计监管会议，或者邀请其他国家或地区监管人员来我国参观学习，积极宣传我国设立科创板并试点注册制的成功经验，以及绿色债券市场发展和环境信息强制披露等方面取得的重要进展，建立常态化交流机制，努力共建法规互认、信息互享、执法互助的区域监管合作互动机制。