卢阳春，刘 敏

(1.成都师范学院 经济与管理学院，成都 611130；2.四川省社会科学院 区域经济研究所，成都 610071)

提要：推进西部大开发形成新格局的新时期，四省藏区基本公共服务均等化问题，不仅是关系到当地民生改善、绿色发展、城乡协调、民族团结、和谐稳定以及全面小康等多种利益关系的重点和难点问题，更是缩小东西部差距，实现区域协调发展面临的重大现实问题。采用Moran’s I指数、LISA集聚图等探索性空间数据分析法(ESDA)，对2013—2017年四省藏区10个自治州基本公共服务均等化的时序变化和空间特征等进行空间聚类等研究发现，近年来四省藏区5类基本公共服务均等化水平的变异系数均呈缩小趋势，变化趋势与西部大开发新格局要求基本一致；5类基本公共服务中，教育均等化的现实程度和提升幅度均最高；10个自治州之间基本公共服务均等化水平具有显著的空间正相关性，存在较为明显的集聚效应。对此，提出改变部分地区基本公共服务较低水平的聚集发展趋势，建设四省藏区基本公共服务均等化高水平集聚辐射区，政策分类指导提升四省藏区基本公共服务均等化水平，缩小各自治州基本公共服务均等化水平的区域差异等，适应西部大开发新格局的四省藏区公共服务优化路径建议。

一、引言及文献综述

川、甘、青、滇四省藏区在地理上紧密相连，具有相似的资源特征、生态特征、经济社会发展特征和宗教文化信仰[1]，且大都地处我国西部地区的重点生态功能区。近年来，随着精准扶贫战略和西部大开发战略等的全面深入实施，四省藏区加快构建区域综合交通运输体系，公路、铁路、航空、通信等基础设施建设取得长足进步，成为推动地区社会事业进步和经济跨越发展的重要动力；积极发展全域特色文化旅游、高原绿色种养殖产业等，县域经济发展和产业结构凸显绿色发展特色；在高度保障国家生态安全的同时，公共服务供给的现实条件明显改善。但是，受历史发展、自然条件、地理环境和思想观念等影响，该区域经济社会发展水平仍然相对滞后，城乡和区域基本公共服务均等化依然面临地广人稀的特征，生态较为脆弱且生态保护任务重，引进和留住公共服务专业技术人才的难度大，公共服务与绿色经济协调发展的挑战大等诸多障碍。

当前，我国正处于决胜全面小康的关键时期，西部地区发展不平衡不充分问题依然突出，城乡区域基本公共服务均等化和乡村振兴任重而道远。对此，国家于2020年5月明确提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展的新要求，“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生”①。此背景下，研究四省藏区城乡和区域基本公共服务均等化的时空分异问题，针对全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节提出政策建议，对于新时期推动西部大开发形成新格局具有重要现实意义。

近年来，学术界对我国藏区基本公共服务均等化问题的研究主要沿三大方向推进。一是通过对基本公共服务供给主体效率的评价，深入探讨各主体，特别是政府，在公共服务有效供给中的角色定位及改革发展方向[2-4]，建议重点加强藏区乡(镇)干部队伍建设，解决藏区公共服务供给与农牧民与日俱增的公共服务需求不相适应带来的诸多现实问题[5-6]；探索积极发挥社会组织等“第三方”部门与村社力量，建立起政府、市场与社会充分参与和协同治理的更有效率的藏区公共服务供给模式[7-8]。二是通过对公共服务投入产出效率的定性分析，发现藏区行政体制不完善，公共服务供给成本高且缺乏透明度，财政转移支付制度不健全，公共服务供给模式单一，公共服务供给的各层级政府以及政府各部门之间缺乏有效分工和协作，公共服务支出、管理和监督等职能没有有效分离等，是制约藏区公共服务供给效率的主要因素[9-12]。三是公共服务投入产出效率的定量分析。主要采用抽样调查、问卷调查、田野调查、案例研究、DEA模型、主成分因子分析法和熵权法等，在对四省藏区公共服务供给的经济、社会和减贫效率等进行分区域、分阶段评价基础上，得出该区域基本公共服务供给存在投入要素拥挤和供需非均衡等问题，以及基本公共服务提升对该区域减贫影响效果显著等结论[13-16]。

综上所述，目前学术界对于藏区基本公共服务均等化问题的研究，还主要集中于川甘青滇某省藏区与中东部地区在基本公共服务投入量上的比较研究，较为缺乏对川甘青滇连片特困藏区全域10个自治州基本公共服务均等化水平的空间集聚特征的时序性研究成果。有鉴于此，本文综合采用变异系数法、全局和局部Moran’s I指数、Moran散点图和Lisa集聚图等探索性空间数据分析方法，对近年来四省藏区基本公共服务均等化水平的时序演变和空间集聚特征进行实证分析，以发现城乡和区域基本公共服务均等化的真实问题，并针对性提出与西部大开发新格局相适应的四省藏区基本公共服务均等化路径建议。这对于推动四省藏区公共服务供给体系和供给能力现代化，促进四省藏区民生改善、社会治理创新、跨越发展和长治久安具有一定现实意义。

二、四省藏区基本公共服务均等化时空分异问题的实证分析

(一)指标体系构建及原始数据预处理

《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发〔2017〕9号)中明确了国家基本公共服务清单，其中确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育和残疾人服务8个领域共81个基本公共服务项目，提出了“十三五”时期基本公共服务领域的20个主要发展指标。根据指标选取的科学性、系统性、可比性、可操作性及代表性原则，基于对“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标的理解，并参考相关研究文献[17-18]，综合考虑四省藏区基本公共服务供需实际情况和指标数据获取上的局限性，构建四省藏区基本公共服务指数测度指标体系，包括基本公共教育服务、基本医疗卫生服务、基本社会保险与社会服务、基本公共文化服务四大类共15个三级指标(见表1)。

四省藏区基本公共服务指数测度指标体系表的基础数据②来源于2014—2018年四省藏区所在的四川、甘肃、青海和云南省统计年鉴，中国县域统计年鉴和各自治州国民经济和社会发展统计公报等，缺失数据通过统计方法补齐。通过CPI指数去除物价变动对经济指标的影响，调整为以2013年数据为基期的可比价格数据。

(二)指标权重确定及变异系数测度

这里采用熵权法对表1中三级指标赋权，以有效避免主观看法和人为因素的干扰。在此基础上，采用算术平均法计算2013—2017年具有一致可比性的综合权重。假定有m个决策单元，同时有n个测度指标，其原始测度值构成第y年的决策矩阵为Xy=xij(i=1，2，…，m；j=1，2，…，n)。首先使用倒数法进行同趋势化处理，得到极值一致化矩阵式(1)。在此基础上，对同趋势化后的数据矩阵进行标准化处理，得到标准化矩阵式(2)，并进一步计算测度指标的信息熵值式(3)。

i=1，2，…，m;j=1，2，…，n。

(1)

(2)

(3)

表1 四省藏区基本公共服务指数的测度指标

(4)

在此基础上，根据式(5)和式(6)进一步计算四省藏区基本公共服务指数及其变异系数，以测度四省藏区基本公共服务均等化水平，获得2013—2017年间四省藏区州域间基本公共服务和分类公共服务的均等化水平(见表2)。其中，S代表某一年基本公共服务指数的标准差，ω代表该年基本公共服务指数的均值。

(5)

(6)

三、四省藏区基本公共服务均等化的时序变化趋势分析

(一)5类基本公共服务的均等化水平均有所提升

根据表2中数据计算，2013—2017年间，四省藏区基本公共教育服务的均等化水平提升幅度最大，变异系数由2013年的0.32降至2017年的0.07，其对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献最大。不仅如此，2017年四省藏区各类基本公共服务指数的变异系数中，基本公共教育服务指数的变异系数最小(见表2)，说明四省藏区10个自治州间基本公共教育服务的均等化程度最高。整体来看，2013—2017年四省藏区10个自治州的基本公共教育服务指数的差距整体呈现收敛趋势(见图1)，最终导致四省藏区基本公共教育服务指数的变异系数呈缩小趋势，四省藏区基本公共教育服务均等化水平明显提升。

图1 四省藏区州域基本公共教育服务指数及变化趋势

表2 四省藏区基本公共服务指数及变异系数

据表2中数据计算，2013—2017年间，四省藏区基本医疗卫生服务指数的变异系数则由2013年的0.78降至0.68，下降幅度仅次于基本公共教育服务指数，说明四省藏区基本医疗卫生服务均等化水平提升程度仅次于基本公共教育服务，对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献仅次于基本公共教育服务。但是，截至2017年年底，四省藏区基本医疗卫生服务指数的变异系数在5类基本公共服务中最高，对应的均等化水平最低，基本医疗卫生服务的均等化水平亟待提升(见表2)。截至2017年年底，四川藏区甘孜州和阿坝州，以及甘肃藏区甘南州的基本医疗卫生服务指数依然排在前3位，但相比2013年年底指数值略有下降；同期并列排在第9～10位的青海藏区海南和玉树州，同期与海西州并列排在第7～8位的青海藏区黄南州的基本医疗卫生服务指数相比2013年年底均没有变化；海西州的基本医疗卫生服务指数大幅提升，最终导致四省藏区基本医疗卫生服务指数的州域差距缩小，变异系数明显下降(见图2)。

图2 四省藏区历年州域基本医疗卫生服务指数及变化趋势

据表2中数据计算，同期四省藏区基本公共文化服务的变异系数呈波动下降趋势，下降幅度仅次于基本公共教育和医疗卫生服务指数，对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献低于基本公共教育和医疗卫生服务。并且，截至2017年年底，四省藏区基本公共文化服务指数的变异系数仅高于基本医疗卫生服务指数，基本公共文化服务均等化水平相对低于基本公共教育、基本社会保险和社会服务(见表2)。截至2017年年底，甘肃藏区甘南州和云南藏区迪庆州的基本公共文化服务指数依然排在前两位，但甘南州相比2013年年底指数值有所下降，排在第3位的由青海藏区果洛州变为海西州，指数值不变，而同期排在后面位次的自治州，其基本公共文化服务指数相比2013年底有的略有下降，有的较大幅度提升，最终导致四省藏区基本公共文化服务指数的州域差距略有缩小，变异系数略有下降(见图3)。

图3 四省藏区历年州域基本公共文化服务指数及变化趋势

据表2中数据计算，同期四省藏区基本社会保险与社会服务指数的变异系数也呈波动下降趋势。虽然其下降幅度在5类基本公共服务中最低，对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献也最低，但是，截至2017年底，四省藏区基本社会保险与社会服务指数的变异系数仅仅低于基本公共教育服务指数，高于基本医疗卫生和公共文化服务指数的变异系数，均等化水平相应高于基本医疗卫生和公共文化服务(见表2)。截至2017年底，四省藏区基本社会保险和社会服务指数排在前四位的自治州，指数值变化不大，而排在最后四位的自治州，指数值明显提升，最终导致四省藏区基本社会保险和社会服务指数的州域差距略有缩小，变异系数略有下降(见图4)。

图4 四省藏区历年州域基本社会保险和社会服务指数及变化趋势

(二)教育对四省藏区基本公共服务均等化贡献最大

从公共服务类型比较来看，基本公共教育服务对2013—2017年间四省藏区基本公共服务均等化水平提升的贡献最大，基本医疗卫生服务的贡献次之，基本公共文化服务的贡献排第三位，基本社会保险和社会服务的贡献相对弱一些。从本文分析来看，导致四省藏区基本公共服务指数的变异系数缩小的最主要因素是基本公共教育服务指数的变异系数大幅缩小，且于2017年年底达到0.07的较为理想水平，基本公共教育服务均等化对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献最大。此外，虽然同期基本社会保险和社会服务指数的变异系数下降幅度相对最低，对四省藏区基本公共服务均等化进程的贡献最小，但于2017年年底达到0.38的水平，其均等化水平仅低于基本公共教育服务，高于基本公共文化和医疗卫生服务，对于2017年年底四省藏区较为理想的基本公共服务均等化水平也做出重要贡献。虽然截至2017年年底基本医疗卫生服务和基本公共文化服务指数的变异系数均在0.60以上，但其2013—2017年下降幅度高于基本社会保险和社会服务，对四省藏区基本公共服务均等化进程也做出较大贡献。

四、西部大开发新格局视野下四省藏区公共服务的优化空间

(一)基本公共服务均等化的探索性空间数据分析

表3 2013—2017年四省藏区基本公共服务水平Moran's I指数

(7)

(8)

2013—2017年的Moran’s I指数在0.3～0.4之间，均通过5%水平的显著性检验，表明四省藏区10个自治州之间基本公共服务在总体空间分布存在空间正相关现象，表现出中等强度的空间聚集性，基本公共服务水平相似的自治州在空间分布上存在较为显著的高值、低值集聚现象。从动态变化来看，5年间Moran’s I指数呈波动上升趋势，但总体来看时间波动性较小。其中，表现为“高高”集聚的自治州由2013年的4个增至2017年的5个，而表现为“低低”集聚的自治州由2013年的3个增至2017年的4个。这也表明四省藏区基本公共服务的邻近作用不断加强，区域间空间溢出效应不断加深，当某一自治州基本公共服务水平提高的同时能对周边地区公共服务水平有正向促进作用。

(二)四省藏区基本公共服务均等化的优化空间

为探究四省藏区基本公共服务均等化的局部空间集聚演变特征及优化空间，进一步运用Geoda软件和ArcGis软件获得2013—2017年基本公共服务指数的Moran散点图(见图5)和LISA集聚图(见图6)，具体分析各自治州与邻近空间单元的空间联系模式(见图6)和空间集聚特征。

图5 四省藏区历年基本公共服务水平Moran散点图

2013—2017年，四省藏区基本公共服务集聚效应显著，主要集聚区分布在四省藏区东部和南部，空间集聚演变趋势较为稳定，集聚区范围呈扩大趋势(见图6)。同时，从空间自相关分析来看，四省藏区基本公共服务在总体上具有空间正相关关系，5年来全局Moran’s I指数呈上升趋势，且局部区域的集聚效应显著，形成较为稳定的阿坝、甘孜州“高高”集聚区、海北、海南州“低低”集聚区和迪庆州“低高”集聚区。因此，提升“高高”集聚区，以及“高低”集聚区高区域的基本公共服务供给数量和质量，再辐射带动整个区域基本公共服务均等化水平的提升，有利于促使四省藏区同中、东部地区达到基本公共服务供给的相对均衡。

图6 四省藏区历年基本公共服务水平LISA集聚图

再结合前述四省藏区基本公共服务均等化的时序变化趋势分析来看，近年来四省藏区基本公共服务均等化水平明显提升，中央和地方财政转移支付支持该区域民生社会事业发展取得明显成效。但是，相比推进西部大开发形成新格局的战略要求，仍然存在明显的优化空间。截至2017年年底，四川藏区阿坝和甘孜州，甘肃藏区甘南州的基本公共服务水平指数排在前3位，虽然5年间有所下降但仍保持高位；青海藏区黄南州、海南州则相对较低，都呈先增长后下降的趋势，增长幅度比较有限。其中，就均等化水平提升最快，且均等化程度最高的基本公共教育服务而言，除青海藏区海北州、黄南州、果洛州、玉树州的基本公共教育服务指数均有较大提升，其余3省藏区各自治州则有不同程度的下降，需要政策分类指导进一步提升服务水平。就均等化水平提升程度仅次于基本公共教育服务的基本医疗卫生服务而言，截至2017年年底基本医疗卫生服务指数依然排在前3位的甘孜和阿坝州，以及甘肃藏区的甘南州，相比2013年年底指数值略有下降，而同期排位相对靠后的海南、玉树和黄南州，他们的基本医疗卫生服务指数相比2013年年底没有明显进步，需要大力提升基本医疗卫生服务水平。就均等化水平排在第3位的基本公共文化服务而言，截至2017年年底，相对排在后面位次的阿坝、甘孜、海南和黄南州的基本公共文化服务指数相比2013年底略有下降，亟待发展特色公共文化服务事业。

五、四省藏区公共服务的优化路径建议

(一)建设基本公共服务均等化的高水平集聚辐射区

目前来看，阿坝、甘孜州的基本公共服务均等化水平相对较高，且两个自治州的基本公共服务均等化水平存在较强的空间相关性。在LISA集聚图中，阿坝、甘孜州表现出显著的集聚效应。可以通过打造阿坝、甘孜州藏区基本公共服务均等化高水平集聚辐射区，突破行政壁垒，带动周边迪庆州等地区公共服务水平提升。但是，目前在社会保障方面，阿坝和甘孜州还存在城乡居民基本养老保险参保率相对较低的问题，且基本公共文化服务建设在一定程度上需要加强，成为阻碍该区域建设成为四省藏区基本公共服务均等化高水平集聚辐射区的重要障碍，需要从调整公共服务供给时序，优化公共服务空间布局等方面破除发展障碍，以有效缩小四省藏区基本公共服务整体水平与东部地区的差距。

(二)政策分类指导提升基本公共服务均等化水平

加大对民生性基本公共服务的优先支持力度，保持甘南、玉树、海北和海西州基本公共服务水平上升趋势，以追赶东部地区基本公共服务发展水平，适应西部大开发形成新格局的现实要求。甘南、玉树和海西州近年来基本公共服务建设水平提升明显。但基本医疗卫生服务建设是玉树州目前的短板，海西州在基本公共教育方面相对滞后。而甘南州整体基本公共服务水平较高，但在教育、社会保障和社会服务方面的重视程度还有提升空间，近年基本公共教育、基本社会保险和社会服务水平相对较低。这3个自治州可以进一步探索调整基本公共服务供给的优先顺序，重点强弱项，补短板。结合各地区所面临的基本公共服务供给与需求的特殊性，有区别有重点有针对性地提升基本公共服务水平，增强基本公共服务均等化水平。

(三)缩小基本公共服务均等化水平的州域差异

目前迪庆和果洛州的基本公共服务水平在四省藏区相对处于中游水平，与阿坝和甘孜州等地存在明显差距，与东部地区差距更为明显。总体而言，这两个自治州近年来财政供给水平在不断提高，但迪庆和果洛州各类公共服务水平基本维持稳定状态，上升趋势不明显。与四省藏区其他自治州相比较，迪庆州的基本社会保险和社会服务水平，以及果洛州的基本医疗卫生服务水平还处于相对较低水平。因此，除了继续加大财政投入力度外，形成有效治理模式，提高本地基本公共服务供给的规模效率、技术效率和治理效率，突破当前发展瓶颈，促进两个自治州的基本公共服务均等化水平明显提升，有利于缩小各自治州基本公共服务均等化水平的时空差异。

(四)改变基本公共服务较低水平的聚集发展趋势

相对而言，黄南、海南州基本公共服务发展相对滞后，从各类分项公共服务指数来看，在四省藏区各自治州中处于中下水平，且存在逐年下降趋势。且海北、黄南、海南州在空间上聚集，有较为显著的“低低”集聚趋势，呈现出基本公共服务均等化较低水平的连片聚集趋势，不利于四省藏区整体基本公共服务水平提升。对此，需要进一步加大此3州的投入力度，缩小海北、黄南、海南州基本公共服务水平与东部地区的发展差距，打破该区域基本公共服务较低水平连片聚集发展趋势。需要制定倾斜性的财政转移支付制度，加大财力性转移支付力度和专项转移支付力度，弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，缩小海北、黄南、海南州与其余自治州基本公共服务水平之间的差距。在此过程中要特别关注困难群体，首先保障弱势群体的基本公共服务供给，制定公平的供给标准，强化有效供给；优先选择教育、医疗卫生和社会保障等类型基本公共服务，提升服务水平，促进城乡和区域间基本公共服务均等化。

注 释：

①资料来源于中共中央办公厅、国务院办公厅《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，2020-05-17。

②囿于篇幅限制，本文定量分析的原始数据表略去，如有研究需要可找作者索要。