乡镇政府推进乡村治理的“在场”效能弱化分析与行为指向表达

2020-10-12邵泽义

中共乐山市委党校学报 2020年5期

邵泽义

摘要：现代乡村治理是乡村振兴战略的重要组成部分，是加强和创新农村社会治理的重要途径。乡镇政府是推动现代乡村治理高质量发展的重要责任主体和实施主体，体制、机制和职能型变等要素的“张力”效应使得其在现代乡村治理方面的“在场”效能弱化：惯性思维主导，角色转换滞后;职能定位偏离，服务供给缺位;治理范式固化，模式更新缓慢;执行政策僵化，工作创新缺乏。究其原因，是科层等级体制导致权利架空、属地管理考评导致责任沉重、财税体制缺陷导致职能悬浮、治理人才缺乏导致效率低下。针对这些问题，应强化组织建设，完善治理体系;推进模式创新，提高治理效率;深化体制改革，加强人才引进;推动职能转型，提供公共服务;立足乡村实际，实施系统治理。

关键词：乡镇政府;乡村治理;效能弱化;现实映射;指向表达

中图分类号：F323 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.013

文章编号：1009-6922（2020）05-85-09

农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，历来受到党和政府的重视。党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农工作作为全党工作的重中之重。”[1]不断完善乡村治理体系、提高现代乡村治理能力是做好当前“三农”工作的核心环节。现代乡村治理是新时代国家治理体系的重要组成部分，对于推动农业农村现代化和城乡融合一体化发展而言有着重要的作用和意义。近年来，乡村社会正经历着巨大转型[2]。伴随我国快速发展，农村“社会结构”[3]和社会面貌也发生了翻天覆地的变化。农村生活水平和医疗水平等逐步提高，同时村民利益诉求更加多元、对美好生活的期待更加迫切、农村社会矛盾更加复杂，乡村治理面临难得的机遇和历史性挑战。现代乡村治理较之传统乡村管理在范式、效能和目的归依等方面存在清晰的边界和异质差别，因而在目标、诉求和程式等方面有着更高的规定性。推动现代乡村治理高质量发展是乡村振兴战略的根源性属性和本质性要求，其中最为根本的是要解决实践性难题和现实性矛盾，要在本质上回应发展平衡性的问题。推进现代乡村治理离不开乡镇政府发挥主体性作用和主导性作用。但长期以来形成的组织结构和运行模式、体制性困境和异质性转型等因素的耦合，导致乡镇政府在推进现代乡村治理方面的“在场”效能弱化。理论上界定的“在场”效能是指主体范畴之内的“场域”功能。这种功能附着于主体的职能定位，并伴随主体的行为指向而得到突出和彰显。现实中，乡镇政府在推动现代乡村治理的“在场”效能由于主观要素和客观因素的合力作用而被“隐含”和弱化，在实践中有其特定的形成体现和细化表达。乡镇政府的乡村治理“在场”效能弱化对于推动乡村振兴和农村社会治理创新起到了反制作用。要把反制力转变为推动力就需要研究其显性轨迹和现实成因，在本质上厘清理论性和实践性“边界”，从根本上实现制度性、体制性和机制性的构建，从而实现精确性定位和“靶向性”功能发挥。推动现代乡村治理高质量发展不仅是农村社会发展的前提性基础，而且还是实现农村产业振兴和文化振兴等的条件性保障，对于促进农村社会繁荣发展和推动城乡一体化融合发展而言同样具有重要的意义。

一、乡镇政府推进现代乡村治理“在场”效能弱化的现实映射

乡镇政府是我国政权架构体系的基层组织单位，“是社会的基本单元”[4]。它在管理主导话语背景下承担着管理和维护农村社会稳定、主导农村社会发展等方面的职能，也承担着宣传、贯彻和落实国家政策的使命，是国家和农村社会的重要“链接点”。功能转变话语背景下的乡镇政府职能除了管理运作模式下的传统职能外，更多地侧重于服务效能的发挥，以契合新形势、新任务、新发展和新要求。现代乡村治理就是新职能的重要组成部分。从现实境况看，乡镇政府是现代乡村治理的实施主体和责任主体，承担着实施、推进和创新社会治理的重要功能。从这个维度上考察不难看出，乡村治理是乡镇政府的“在场”效能。现实中，受到自身和外部因素的影响，乡镇政府还没有完全从根本上适应现代乡村治理的新要求，进而导致效能尚未完全发挥出来。这就是“在场”效能弱化。乡镇政府的“在场”效能弱化在现实中有多种显化样式，但大体上主要表现为以下几种形态：

（一）惯性思维主导，角色转换滞后

在我国“线性化”的政权组织结构中乡镇政府处于权力体系的“末梢”。受到权利思维的影响，其管理和控制思维仍然存在，工作中的机械主义、官僚主义和“家长制”作风等问题依然严重。这些思维和问题在一定程度上仍然占有较大的比重。这些惯性思维体现为两个向度：从乡镇政府组织自身视角来看，有些乡镇政府在乡村治理过程中还习惯于单纯的贯彻、落实来自上级部门与自身考核有关的各种指标和工作，个别乡镇政府还为了完成考核任务而大搞“形象”工程和“面子”工程，造成了現实工作和职能定位严重脱节。从乡镇政府工作人员视角来看，有些地方的工作人员还习惯于通过开大会、发文件等“经院式”的工作方式来开展工作，同时也存在作风不正、工作不实、好人主义、优亲厚友、摆“官谱”、耍“官威”等方面的问题，这些问题产生了负面影响和不良后果。从历史的视角来考察，我国乡镇政府的角色定位已经经历了“全能”型和“代理”型两个阶段：在“全能”型阶段，乡镇政府包揽了绝大部分农村社会管理事务;在“代理”型阶段，乡镇政府的角色定位受制于县级政府机构的制度性安排，单纯执行县级政府部门的决定、指示和工作任务安排。当前有些地方的乡镇政府依然受到这些传统角色定位的影响将自身“定格”为传统的管理者、控制者和命令者。现实中，当前乡镇政府角色转换的滞后问题主要概括为悬挂式、等待式和进行式三种样态。这些角色定位和角色转换不仅与新时代、新发展任务和要求相背离，而且对农村社会发展产生了相当的阻滞作用。

（二）职能定位偏离，服务供给缺位

职能定位是乡镇政府行政作为和效能发挥的基础性前提，对于服务乡村社会发展起着重要的作用。当前，有些地方的乡镇政府“始终在压力之下运转”[5]，其工作思维尚未完全从政权组织结构的线性和“压力型”体制的惯性束缚中解放出来，仍然将自身的主体功能定位为执行上级命令、完成工作任务、服务考核指标、强化行政管理、操纵村级运作和大搞政绩工程等。现实中，有些地方的乡镇政府由于权责界定不清、权利运用不当和自身认知模糊，在职能发挥方面出现错位、缺位、越位、失语和失范等问题。这种职能定位不仅严重脱离了农村社会的实际和村民的利益诉求，而且在一定程度上影响了干群关系，直接导致了政府公信力下降，对农村经济社会的稳定和发展产生了负向牵制作用。当前，发展和变化了的农村实际要求乡镇政府的职能要实现由管理型向服务型转变、由“要我做”到“我要做”转变。要求立足农村实际提供诸如经济结构转型、新兴业态培育、基础设施建设、创新创业支持、政策技术支撑、乡村文化治理、环境质量改善、农业政策落实和乡村发展稳定等方面的公共服务。大量实践证明，乡镇政府在这些职能发挥方面是较为乏力的。

（三）治理范式固化，模式更新缓慢

中华人民共和国成立以来，我国乡村“治理的模式”[6]是以国家公共权力和农村基层权力在乡村社会管理和治理过程中的互相建构为基础，经历了“国家乡村管控”模式、“政社合一”的全能模式、“乡政村治”放权模式和村民自治模式等样态。作为国家政权体系基层单元的乡镇政府在各类形态的治理模式中都发挥了重要作用。传统的“官治”和“自治”模式都带有历史的局限性，在实践过程中都经历了话语权式微的问题。当前，有些地方乡镇政府的乡村治理方式固化为囿于传统、徘徊于传统和转型之间、坚守维持性管理等范式。而对于伴随信息化发展而衍生的大数据治理模式、精细化治理模式、网格化治理模式、乡村精英治理模式和乡贤治理模式等采用、融合和创新是较为匮乏的。当前，大多数乡镇政府采取的乡村治理模式在本质上带有行政主导、政权核心、功能中心、压力推动和单边治理的特点。这些治理模式脱离了农村发展转型、社会结构分化和利益表达多元的实际，对于乡村社会发展推动力的培育、凝聚和再生产生了一定的规制作用。大力实施乡村振兴战略推动农村经济社会发展不仅需要政策支撑，而且还需要健康、有序、活泼的乡村环境。这就要求乡镇政府加快乡村治理模式和结构创新步伐，推动治理形态和样态转型升级，构建立体化、智能化、多元化和精细化的乡村治理体系，为乡村振兴和发展提供动力支撑和环境保障，在更大程度上满足村民对美好生活的期盼和向往。

（四）执行政策僵化，工作创新缺乏

深化工作创新、转变职能作风是乡镇政府做好乡村治理工作的前提和基础。乡镇政府推动乡村治理创新包含模式创新、载体创新和方法创新等内容。当前，乡镇政府在开展社会治理工作的过程中存在教条主义、本本主义、功利主义、官僚主义和形式主义等问题，具体表现为：在贯彻国家社会治理政策的过程中存在推诿扯皮、拖拉散漫、逃避搪塞、死搬硬套等方面的问题;在开展社会治理工作过程中存在机械主义、拿来主义和功利主义等方面的问题;在乡村社会治理工作创新方面存在怀疑主义、排他主义和关门主义等方面的问题;在处理乡村社会治理问题的过程中存在山头主义、团伙主义和本位主义等方面的问题;在实施乡村治理项目的过程中存在“避重就轻”“选择执行”和“好大喜功”等方面的问题。应该客观地指出，不论哪一种形式和形态的问题都会对农村社会治理和乡村振兴产生消极影响，都会与国家各项方针、政策相背离，都是不符合农村社会发展趋势的。

二、乡镇政府推进现代乡村治理“在场”效能弱化的原因分析

乡镇政府“在场”效能弱化的现实映射与原因密切相关、因果相连。从客观上来看，乡镇政府“在场”效能弱化的原因不是单向度的存在，有其特定的体现阈值和促成因素，因而应该从不同视角检视。分析乡镇政府“在场”效能弱化的原因应该立足不同层面做深入而具体的剖析，避免陷入“内卷化”[7]的困境。从宏观层面上看，我国当前的权利架构体系导致基层权力“悬浮”是其效能弱化的体制和机制性原因;我国针对农村和乡镇政府的税收制度和财政专项拨款制度导致的收入困境是其效能弱化的财税性原因。从微观层面上看，农村人口向城市的逆流动、精英人口的流失和基层政府引才工作的困境是其效能弱化的客观性原因。从乡镇政府自身层面上看，思想解放不彻底、角色转变不及时、工作作风不扎实、工作成绩不显著和方法创新不得力等是其效能弱化的主体性原因。无论哪种类型的原因都会对乡镇政府推进现代乡村治理的整体效果产生“大体量”的影响。现实中，促成乡镇政府“在场”效能弱化的因素都是“组合”“交叉”发力的，因而必须考量各种促成要素的本质和属性。综合考察，乡镇政府推动乡村治理“在场”效能弱化的原因主要包括体制主导、机制塑成、压力传导、任务驱动和主体失语等类型，但具有共性特质的原因主要包括以下几个方面：

（一）科层等级体制导致权力架空

历史上中央集权样式下的政权组织性形式决定了权力分配的科层性和等级性的特质。这种政权组织结构决定了上层权利使用和下级执行服从的关系，形成了自上而下的权利分配和自下而上的命令执行格局，在本质上是权利的分配和职能分工的互构，体现的是权力向下的递减和服从向上的叠加。在政权组织架构体系内，科层等级体系有其特定的命令发布主體和服从执行主体，在根本上体现的是决定、命令和决策被特定群体执行的渴望。在科层等级体制中乡镇政府是一个处境“尴尬”的“末梢”政权组织，可实际运用的操作实权被上级组织“屏蔽”，现实中形成了权利“悬挂”的样态，形成了“治理碎片化”[8]的问题，实际上就是权利被架空，时而变成直面村民不满情绪的“替罪羊”，时而变成预防上级权威受损的“防火墙”[9]。乡镇政府的“夹缝”境遇或者权利“悬挂”状态主要体现在两个向度：一方面，受到权利组织体系的规制，乡镇政府在人事调整、人员引进、财政税收、决定决策、工作执行、行政监督等方面的主导权处于“失语”状态。这就使得其主导乡村治理工作的推进和开展处于“受动”困境。另一方面，县（区）级政府部门为了顺利开展工作，在乡镇设立工作站、业务所、办事处和事务中心等组织。这些组织的实体在乡镇政府层级，但实际上乡镇政府对这些办事机构和派出机构并不享有指挥权和命令权，实际上这些机构在乡镇政府层面上是被“悬空”的，这对乡镇政府开展工作形成了反向制动力。

（二）属地管理考评导致责任沉重

从理论上来看，属地管理考评是科层等级体制的“衍生品”，是权责相称理论的“标的物”。属地管理考评事实上是以行政区划为基本组织单位，实施区划管辖、“扎口”管理和等级考核的治理范式。属地管理考评有着明晰的实施主体、指向群体、规则标准、细目清单和奖惩措施，在本质上体现的是命令和服从的关系、上级和下级的关系、管理和执行的关系。现实中，乡镇政府根据权利配套承担的职能是多样化的，如：经济发展、改善民生、利民惠民、综治维稳、化解纠纷、业务指导、管理服务和上传下达等。在实际工作中，上级的各项政策、决定、制度和业务都与乡镇政府直接或者间接相关，形成了乡镇政府的业务类型多、体量大、面积广、任务重的共性格局。上下级权利分配的“锥形”结构和任务设定的“塔型”结构，加之上级政治组织实行的问责制、约谈制和“一票否决”制等惩戒方式，使得乡镇政府在完成上级考评设定任务的同时放弃了自身的主体功能定位，实质上演变成了上级部门的“附设物”“办事员”和“压力终端”。这种“压力”传导体制的属地管理考评变成了乡镇政府责任沉重的“培养皿”和“孵化器”。

（三）财税体制缺陷导致职能悬浮[10]

充足的财力保障是乡镇政府正常履职、充分履职和高效履职的前提条件之一。伴随国家财政稅收制度改革，乡镇政府的财政获取权被排除在原有的中央、省级、市级、县级和乡镇级架构之外，其财政获取的方向由“向下征收”型转变为“向上获取”型，乡镇政府的税费征收主体地位被弱化甚至消解。乡镇政府的收入来源被收窄无疑对乡镇政府的职能发挥形成了阻碍。国家在通过财权制度改革倒逼乡镇政府机构精简的过程中，对农村的资金支持方式由原来的“层级下降”式转变成了“空降”式和“直投”式。这种转变使得乡镇政府在资金使用中的地位由“主导”型嬗变为“服务”型，实际上是“搁置”了乡镇政府的财政收入权，在很大程度上抑制了乡镇政府的收入来源。财政收入“空虚”化的困境迫使乡镇政府通过举债而满足日常运行的需求，这又促成其财务沉重的现实困局。政策和制度调整所导致的财政收入现状使得乡镇政府置于巨大的“压力场”之下。为了盘活财政收入困局，乡镇政府将工作重心转移至招商引资、项目引进等方面而拓宽收入来源，但对于公共产品供给、公共服务提供和主导农村社会发展等职能的关注就相对弱化了，这实际上导致乡镇政府职能悬浮现状的引致、成型和扩张。

（四）治理人才缺乏导致效率低下

专业技术人才是乡镇政府推进现代乡村治理高质量发展的关键性因素之一。当前的乡镇政府干部队伍仍然存在结构不科学、梯队不合理、素质不均衡、专业不匹配和能力不相称等方面的问题。这些对推动现代乡村治理政策的理解、任务的分析和工作的创新等形成了一定的束缚力。乡镇政府在现行的人才引进和招考制度中没有绝对的人事决定权，急需的、对口的和专业的实用型人才不能充分地进入相关职能部门，这在一定程度上导致现代乡村治理的效能发挥承担着相当的“压力性”测试。当前，乡镇层面的工作环境、生活环境、激励政策、基础设施建设、配套设施布局等因素是制约“高端”型专业技术人才引进的“瓶颈”，这直接导致现代乡村治理人才的匮乏和缺失。乡镇政府发挥现代乡村治理职能需要人力、物力和财力等条件的综合助力才能得以实现，而人才要素占据主导型地位，因而在人才配置方面的困境对提高现代乡村治理效率形成了“致命”性的冲击。

三、乡镇政府推进现代乡村治理高质量发展的行为指向表达

乡镇政府是推进现代乡村治理的主体力量，是“治理成效的决定性环节”[11]。实现高质量发展是乡镇政府推进和开展治理工作的本源性和指向性要求。基层社会机构是一根根私人联系构成的网络[12]，因而不论在理论上还是现实中乡村治理现代化是一项综合、复杂、具体和系统性的工作。现代乡村治理高质量发展有模式、载体和路径等过程性的指向，但更为重要的是质量、效能和结果等外显性的表达。当前，农村社会的治理较之改革开放前发生了历史性的转变和大幅度的改观，但长期以来的工业化和城市化的“虹吸效应”改变了乡村和城镇的平衡[13]，使得乡村面临的现实问题仍然突出、复杂。如农村经济发展问题、重大基础设施建设问题、生产生活配套设施跟进问题、乡村文化治理问题、生态环境治理问题、城乡发展融合和一体化问题、教育卫生和医疗问题、治安管理和稳定问题以及精神文明问题等。

从乡镇政府推进现代治理的工作本身来看，还存在思维转变滞后、方法措施陈旧和发展创新迟缓等方面的问题。依据“主体际”关系理论分析，村民、村委和乡镇政府三个主体之间在一定层面上存在相斥关系。这些理论的和现实的因素都对乡村治理实现高质量发展的目标构成了“围猎”和“裹挟”。从现实层面来看，开展现代乡村治理和实现高质量发展是乡镇政府的“必答题”和“规定性”动作，是一项要坚决完成的战略任务。立足当前实际，乡镇政府推动现代乡村治理高质量发展的行为指向具体表达为以下几个维度：

（一）强化组织建设，完善治理体系

治理指的是一种由共同的目标支撑的活动[14]，而这项活动的推动者必然是乡镇政府，其推动现代乡村治理要突破组织不健全、体系不完善、权责不明晰和主体不得力的现实困境。强化组织建设涵盖两个方面的基本诉求：一是强化党组织建设。乡镇党委和党组织要加大建设力度，大力推进解放思想、转变思维和工作创新的力度，加强执政能力建设和工作作风建设，切实增强领导决策、战略规划和主体引导的能力，发挥“桥头”和“堡垒”作用。强化农村党组织建设、实施精细化管理，实现教育和管理相结合、理论学习和业务培训相结合、工作执行力和创新力相结合。二是强化乡村治理组织建设。要大力培育现代乡村治理组织，通过政策导向和激励措施激发各类组织的积极性和主动性，精心培育一批村民、乡村、协会、第三方和自治组织等乡村治理主体，找准“兴奋点”和“切入点”，引导这些组织充分发挥主体效能。完善治理体系也有两个方面的表达向度：一是在横向上构建“他治”和“自治”相结合的治理体系。“他治”就是乡镇政府和上级政府发挥治理的引领力和主导权，在任务部署、政策制定、实施落实、过程管理、目标控制和效果评价等方面发挥核心作用，切实发挥领导力和控制力。“自治”就是发挥村委和乡村组织等的主体作用，使他们在任务落实、执行力强化和创新力建设等方面发挥重要作用，提升这些组织在经济发展、治安稳定、环境整治、文化治理等具体工作中的建设力和“贡献率”。二是在纵向上构建乡镇政府、乡镇经济组织、行会协会、村委、村民、乡村精英、乡贤等多元一体的“线性化”治理体系。在加强对这些组织引导、服务和管理的同时，应注重激发这些组织的协同力、凝聚力和向心力，通过层级化和互动化的协作模式实现治理体系的“自主”驱动和“同构”发力，形成相互耦合、一体协同的治理模式和体系。

（二）推进模式创新，提高治理效率

治理模式对现代乡村治理的效率具有关键性作用。要提高乡村治理效率就必须突破发散式的村民治理结构和任意性、先验论的乡镇治理模式等范式的拘囿，实现现代性转型。乡镇政府推进模式创新提高治理效率的“耦合点”主要体现在两个方面：一是瞄准“数据+”方向，实施精细化治理。充分利用现代互联网技术和大数据资源、载体和模式，建立动态的乡镇经济发展监控和分析数据库、贫困人口脱贫管理数据库、村民健康管理数据库、环境监管数据库、农村特殊群体服务数据库和治安管理数据库，依托大数据平台将惠农支农、政策宣传、政务服务、技能培训、扶贫脱贫、经济发展、民生保障、医疗卫生、环境治理、舆情研判和综治维稳等融为一体，实施一体化和精准化治理。开发面向村民的形式简单、应用方便和语音同步的手机应用客户端，引导村民积极参与乡村治理。二是瞄准“权力-”方向，实施协同化治理模式。乡镇政府加快制定权力清单和负面清单，加大简政放权力度，减少对村级组织权力的干预和把控。建构乡镇政府主导、精英群体和民间组织一体共治的治理模型，激发各类治理主体的活力，使他们在乡村业态孵育、就业创业、自我管理、自我服务和稳定发展等方面发挥主体作用和主导作用，在优化治理模式的同时大力提高治理效率和质量。

（三）深化体制改革，加强人才引进

人才是乡村治理的智力支撑和动力保障。乡镇政府要解决现代乡村治理中人才的问题，就是要解决乡村人才“安不下心、扎不下根、留不住身”的关键性问题，大力营造“感情留人、事业留人、平台留人和环境留人”的环境和氛围，切实把人才“留在乡村、用在乡村”。乡镇政府解决人才缺乏现实性困境的出路主要是两个方向：一是遏制人才“逆流”，引导精英“回流”。乡镇政府要大力夯实乡村经济发展基础、加大基础设施建设力度，优化乡村环境，引导进城务工农民、优秀企业家、专业技术人员和新老乡贤回乡就业创业，并积极参与乡村社会治理。二是优化用人体制、创新选人机制。乡镇政府要大力深化人事管理制度改革，勇于发展现行用人体制的“堵点”“难点”和“痛点”，找准“突破口”和“着力点”，大胆创新实验，切实把人事制度改革的重点转移到服务人才发展和成长上来;要敢于在现行选人机制原则和总体框架下先行先试，探索简化程序、务实高效和公正自主的人才选拔机制，大力深化考试形式和方式改革，注重考察理论水平和业务水平，切实把“懂理论、会业务、精专业、靠得住、信得过、用得上”的工作人员吸纳到干部队伍中来，引导他们发挥贡献者和生力军的作用，切实使他们变成现代乡村治理工作的核心骨干和中坚力量。

（四）推动职能转型，提供公共服务

乡镇政府实现自身职能转型是现代政府建设的根本要求，其型变的转向要实现与乡村发展实际、自身功能供给、国家战略任务和新的发展要求的契合。现实证明，乡镇政府的传统职能定位显现出诸多局限性和实际性困境。新时代，乡镇政府主导的前提下[15]提供公共服务而主导的职能转型应该有两种基本遵循：一是实现由“无限”到“有限”的型构。要防止滥用公权力[16]改变“权力无边、责任无限”的传统职能格局，依照实际划定自身权利和功能界限，减少对村“两委”班子选举、日常工作运行、村民事务管理和村务政务的把控和“涉足”，充分赋予村级组织自主权、决定权和发展权，规范自身行政行为，提高行政效率，切实把职能转变到“为民、保民、促民”方向上来。二是实现由“管理”到“服务”的型构。乡镇政府要缩窄管理的作用域，着力改变经验型管理、维持型管理和“家长式”管理的模型和状态，把职能重心转变到服务中心上来，切实服务农村经济社会发展。乡镇政府要强化服务职能外显，把工作的重心聚焦到政策服务、农村基础社会建设、环境综合治理、经济发展样态活化、民生保障和改善、扶贫脱贫攻坚、智慧乡村建设和综治稳定保障等方面，实现“善治”的目标，不断提高政府公信力和依法履职的能力。

（五）立足乡村实际，实施系统治理

现代乡村治理在根本上是一项涵盖多项维度的系统性工作。推进现代乡村治理既要对照目标、任务和要求，又要立足乡村实际。乡镇政府推动乡村实现系统治理的向度表達具体映射为七个“定义域”：一是优化治理方式，落实民主法治。乡村政治有其特有的运作过程和影响机制[17]，乡镇政府落实民主法治就是要通过制度建设切实保障村民的选举权、监督权、知情权和表达权，维护其基本政治权利;把国家民主法治建设的政策、任务贯彻好、落实好、执行好。二是发挥资源优势，搞活农村经济。充分利用土地资源，引导土地占有权、使用权和收益权分离，大力推动农村土地流转，建立专业农村合作社，大力发展规模经济和特色经济;充分利用资源优势，加大招商引资力度，积极向上争取农业发展项目，吸引企业落户农村或设立分部，把农村建设成材料供给基地、半成品加工基地，发挥规模经济的效应;充分考虑农村经济的实际，鼓励农户以特色民俗产品、工艺品加工、特色民宿、乡村旅游、康养度假为形态，采取“统分结合”的方式大力发展庭院经济和个体经济。三是聚焦脱贫攻坚，完成脱贫任务。针对农村贫困户的不同实际，采取“分类指导”“多元施策”“立体保障”的方式，开展技能培训、就业扶持等保障收入来源，引导贫困户发展特色种养增强“造血”能力;针对残疾家庭、“五保户”和“老人家庭”采取政府兜底，保障他们的基本生活。四是优化基础设施，建设现代乡村。大力实施道路“通村入户”工程、“道线对接”工程，加大路网体系建设;充分利用现代通信技术和网络技术，实施“网络覆盖”工程，建设智慧乡村;通过上级支持和对接协调等方式，增加银行、超市、休闲娱乐机构的布点密度，便利村民生活。五是保护民俗传统，开展文化治理。乡土文化的振兴应该是乡村振兴的题中之义[18]，开展乡村文化治理应当根据当地特色民俗文化的实际，做好保护、传承和弘扬工作，保护好乡村文化样态和民俗文化的“优秀基因”;坚决抵制“垃圾”文化和“快餐”文化向农村转移;通过艺术创作和文艺展演等方式传播社会主义先进文化;加大对乡村“低俗”文化的整治力度，根治文化“荒漠化”的问题。加大乡村图书室、阅览室、文化集市、乡村舞台、文化场馆的建设，满足村民文化需求多样性的诉求。六是研究乡村实际，保障和改善民生。实现农村养老保险制度全覆盖，切实解决农民养老问题;打好农村合作医疗和大病救助等制度的“组合拳”，解决村民“因病致贫”和“因病返贫”的问题;深化教育体制改革、优化治理方式，不断加大对农村教育基础设施建设的力度，推动优秀师资区域流动，解决乡村教育发展不平衡的问题，切实关注“留守儿童”的教育问题、食宿问题和心理健康问题;提高乡村综合治理水平，建立矛盾化解机制，切实保障村民的财产安全、人身安全和权益安全;开展“扫黑除恶”专项行动，维护乡村公平正义;加大食品、药品安全监管力度，实施专项工程，确保村民健康安全;加大乡村健身场所等设施的建设力度，满足村民健康生活的需求。七是坚守生态红线，强化环境治理。实施垃圾专项整治工程，开展乡村生活垃圾分类处理和生产垃圾无害化处理，坚决遏制城市生活垃圾、建筑垃圾和进口垃圾向乡村转移，优化和改善农村生产生活环境;大力实施基本农田保护制度，严禁垦荒造田、毁山开田和退湖增田等行为;大力开展秸秆焚烧、烟煤使用和餐饮气体任意排放等专项治理，整治乡村空气污染问题;实施乡村道路、住房周边等的绿化工程，建设美丽乡村。现代乡村系统治理要循序渐进、久久为功，满足村民大众对美好生活的向往是推动现代乡村治理高质量发展的目标指向和目的归依。

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