对其地方人大及其常委会审议的法规主要是对过程的主导，包括立项、计划编制与调整、调研起草、意见征集、审议、修改、表决等，在这些过程中，行政立法处于辅助地位。

一、问题与提出

党的十八届四中全会首次提出“人大主导立法”这一重要论断[1]。2015年修改的《立法法》在法律上确认了十八届四中全會的内容。党的十九大报告再次明确：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”十九届四中全会进一步提出：“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”至此，国家层面“人大主导立法”的概念已经提出五年有余。作为人民主权属性的重要体现，也是代议制民主的本源与旨归，“人大主导立法”概念一经提出，就引起了理论界和立法实践部门的极大关注，当下仍是理论研究的热点问题之一，其中不少关键问题尚未在学界达成共识。有的认为“人大主导立法”是“人民立法”原则的自然延伸、是立法获得正当性与公正性的必然要求[2]，人大及其常委会应当“收回”散落在政府部门的行政立法行为，在立法过程中承担更多的具体工作，而目前大多数法案由政府向人大及其常委会提出的模式恰恰不是人大主导立法的表现[3]。也有的认为发挥人大及其常委会的主导作用，不是《立法法》制定的基本原则，不是划分立法权限的基本原则，也不是法律制定程序中必须遵循的基本原则，甚至不是立法程序中的法定环节，“主导”一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符，“发挥人大主导作用”存在拔高和扩大理解的苗头[4]。……